Функции и полномочия главы государства

Глава государства — президент

Глава государства — монарх

Институт главы государства своим появлением обязан абсолют­ной монархии.

Правда, современные монархии далеко не те, какими они явля­лись в эпоху средневековья. Во многих монархических государствах под влиянием демократических сил монархи в соответствии с нормами кон­ституций были лишены своих широких прерогатив и за ними остались в основном представительские и церемониальные функции. Так, соглас­но Конституции Швеции 1974 года король лишен права вето, права выступать в парламенте с тронной речью (он лишь официально откры­вает сессии), а также назначать и увольнять членов правительства, су­дей и высших чиновников государственного аппарата. Принадлежав­шие ему ранее функции главы исполнительной власти полностью пере­даны правительству.

Аналогичным ограничениям подвергаются полномочия глава го­сударства Японии в соответствии с Конституцией 1947 года. Если Кон­ституция 1889 года провозглашала, что «император занимает престол на вечные времена и правит в силу своего происхождения» (ст. 1), что «личность императора священна и неприкосновенна» (ст. 26) и что он «глава империи, которому принадлежит суверенитет» (ст. 4), то в соот­ветствии с Конституцией 1947 года «император является символом го­сударства и единства народа, его статус определяется волей народа, ко­торому принадлежит суверенная власть» (ст. 1).

Правовое положение монарха в отличие от президента характе­ризуется двумя основными особенностями.

Во-первых, власть монарха юридически считается непроизводной ни от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса. Он властвует бессрочно (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником всей государственной власти в стране. Даже в парламентарных монар­хиях законодательный процесс, государственное управление, отправ­ление правосудия осуществляются от имени монарха, хотя за этим стоят парламент, правительство, суды.

Во-вторых, власть монарха наслед­ственна и переходит от одного представителя царствующего дома (ди­настии) к другому в установленном законом порядке. Этот порядок зак­репляется либо конституцией, либо конституционными законами, ко­торые нередко дополняются обычаями.

Во всех монархических государствах за их главой признается пра­во на содержание двора, т.е. особого штата должностных лиц, ведающих не государственными, а частными делами монарха. Штат это весь­ма большой и обходится налогоплательщику довольно дорого.

Денежное содержание монархов складывается из доходов от их личных имуществ и ассигнований из государственного бюджета. Раз­мер содержания монарха, а также круг членов его семьи, получающих содержание, обычно устанавливается законом парламента в начале каж­дого царствования и выплачивается по цивильному листу.

Главная причина сохранения института монарха в условиях сегод­няшнего дня заключается в том, что он выгоден определенным полити­ческим силам. Несмотря на то, что во всех парламентарных монархиях (а их абсолютное большинство в сравнении с дуалистическими и абсолют­ными) наблюдается практическая нуллификация полномочий монарха, заинтересованные в монархе силы доказывают и добиваются сохране­ния этого анахронизма прежней эпохи. Дело заключается в том, что прерогативы монарха значительно шире президентских. Это и абсолют­ное «вето», которое в отличие от президентского отменить нельзя, это и досрочный роспуск нижней палаты парламента, это и смещение прави­тельства. Даже наделенный широкими полномочиями президент США всем набором таких действенных прерогатив не обладает. Сохранение монархии и широких полномочий монарха позволит в кризисных ситуа­циях, в условиях резкого обострения социальных проблем и конфликтов использовать этот институт силам, находящимися у власти.

Говоря о причинах сохранения монархий, как формы правления, и монарха, как главы государства при этой форме организации власти, нельзя не отметить такой фактор, как дань традиции, консерватизму в организации функционирования государственной власти.

Главное отличие президента от монарха заключается в том, что президент — это должность выборная, во-первых, и должность сроч­ная, во-вторых. Обычно президентов избирают в соответствии с кон­ституцией на срок от четырех до семи лет. На 4 года избирается прези­дент в США, Колумбии, Коста-Рике, на 5 лет — в ФРГ, Индии, Китае, Болгарии, Венгрии, Чехии, на 6 лет — в Австрии, Польше, Финляндии, на 7 лет — во Франции, Италии.

Несомненным преимуществом президентской должности перед монаршей с позиции демократии является то, что на эту должность мо­жет быть избран любой гражданин республики в соответствии с его заслугами и достоинствами в глазах соотечественников, отвечающий установленным цензам. Статья 84 Конституции Италии 1947 устанав­ливает, что «президентом Республики может быть избран любой граж­данин, которому исполнилось пятьдесят лет и который пользуется граж­данскими и политическими правами». В соответствии со ст. 92 (2).Кон­ституции Республики Болгария «президентом может быть избран бол­гарский гражданин по рождению, достигший 40 лет, который отвечает условиям избрания народного представителя и проживает последние пять лет в стране».

В настоящее время в зарубежных странах сложилось несколько способов избрания президентов: прямые, косвенные и внутрипарламентские выборы. На этом вопросе следует остановиться подробнее, поскольку способ избрания президента имеет большое по­литическое значение, влияет на взаимоотношения президента с парла­ментом и правительством.

Припрямых выборах президента (Франция, Авст­рия, Болгария, Польша, Румыния, Чехия) последний получает мандат на должность главы государства от избирательного корпуса, избравше­го его. Это позволяет ему проводить независимый от парламента поли­тический курс, а при определенных обстоятельствах даже действовать вопреки воле парламента.

При косвенных выборах президент избирается без участия парла­мента. Ярким примером таких выборов могут служить выборы в США, где президент избирается коллегией выборщиков, избираемых в свою очередь прямым голосованием по штатам. В соответствии со статьей II (раздел I) и XII и XXIII поправками к Конституции США 1787 года каж­дый штат избирает такое количество выборщиков, которое равняется общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право направлять в Конгресс.

Косвенные выборы президентов, как и прямые, создают для гла­вы государства возможность быть независимым от парламента. Наибо­лее широко право вето в зарубежных странах используют те президен­ты, которые стали главой государства в результате прямых либо косвен­ных выборов (США, Франция, Польша).

Внутрипарламентский способ избрания президентов (многосте­пенные выборы) характерен для парламентарных республик (исклю­чение составляют Австрия, Ирландия, Исландия, где выборы прямые). И если при прямых выборах избиратель выражает свою волю, непос­редственно голосуя «за» или «против» президента, если при косвен­ных его воля опосредствована коллегией выборщиков, то при многостепенных выборах воля избирателей опосредствуется депутатами пар­ламента. При многостепенных выборах можно выделить три их раз­новидности:

1. В избрании президента участвуют только депутаты парламента. Та­кой порядок избрания главы государства закреплен в конституциях Греции, Китая, Израиля, Турции.

2. Президента избирают депутаты парламента и представители органов местного самоуправления. Наиболее типичный порядок такого избра­ния закреплен ст. 83 Конституции Италии 1947 года, в которой устанав­ливается, что выборы Президента производятся на совместном заседа­нии обеих палат парламента с участием делегатов от областей. В пер­вых трех турах для победы необходимо квалифицированное большин­ство в 2/3 голосов, в последующих турах — абсолютное большинство.

3. Президента избирают депутаты парламента и представители субъек­тов федерации (такой порядок характерен для некоторых федератив­ных государств). Так, согласно ст. 54 Основного закона ФРГ Главу государства избирают делегаты Федерального собрания, которое со­стоит из членов Бундестага (нижняя палата парламента) и равного им числа представителей земель, которые избираются ландтагами (органы законодательной власти земель). Для победы в первых двух турах необходимо абсолютное большинство, а в последующих турах достаточно относительного большинства.

Из вышесказанного следует, что во всех трех вариантах власть пре­зидента производна от парламента, поэтому он вынужден согласовать свою государственную политику с парламентским курсом.

Вот почему избранный парламентским путем президент обладает лишь номинальной властью; он не играет существенной роли в госу­дарственной жизни страны, как те президенты, что получают мандат от народа или коллегии выборщиков.

Во многих зарубежных странах конституции содержат нормы, ог­раничивающие возможность занятия президентской должности одним и тем же лицом в течение нескольких сроков. Большинство конститу­ций устанавливает, что «ни одно лицо не должно быть избрано на пост президента более двух раз» (см. XXII поправку к Конституции США 1787 года; ст. 54 Основного закона ФРГ 1949 года; ст.95 Конституции Рес­публики Болгария 1991 года и др.). Различны и сроки полномочий пре­зидента.

В тех случаях, когда президент не в состоянии выполнять свои обязанности (болезнь, смерть, отставка и др.), его место занимает вице-президент (США, Индия, Болгария и др.), либо временно, либо на весь оставшийся срок полномочий.

При отсутствии института вице-президента и досрочной вакан­сии пост главы государства замещается, как правило, председателями верхних палат парламентов (ст. 7 Конституции Франции 1958 года; ст. -86 Конституции Италии 1947 года; ст. 57 Основного закона ФРГ 1949 года; ст. 97 Конституции Республики Болгария 1991 года).

Институт вице-президента сегодня имеется в ряде зарубежных республик (лат. — вместо, взамен). Впервые эта должность помощ­ника, заместителя президента появилась в США в соответствии со ста­тьей II американской Конституции 1787 года. Длительное время она рассматривалась американцами как синекура, и только после второй мировой войны вице-президенты становятся в США активно работаю­щей политической фигурой.

Конституционное право зарубежных стран наделило главу госу­дарства свойством безответственности за его деятельность. Монарх не несет парламентской (т.е. политической) ответственности за свои дей­ствия пожизненно, президент — на срок своего избрания. В парламентарных монархиях и парламентарных республиках это обосновывается тем, что глава государства действует по совету своих министров, кото­рые несут за эти советы ответственность — институт контрасигнатуры. Лю­бой акт, исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает скрепу (подпись-контрасигнатуру) соответствующего министра, к ведению которого этот акт относит­ся. Без скрепы министра или премьер-министра акт главы государства ничтожен. Об этом весьма категорично говорится в ст. 58 Основного закона ФРГ «Для действительности приказаний и распоряжений Пре­зидента Республики необходима их контрасигнатура Федеральным кан­цлером или соответствующим федеральным министром». Еще более четко институт контрасигнатуры сформулирован и закреплен в ст. 3 Кон­ституции Японии 1947 года: «Все действия Императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одоб­рения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность». Аналогич­ные положения закреплены ст. 64 Конституции Испании 1978 года, ст. 83 Конституции Италии 1947 года, ст. 19 Конституции Французской Республики 1958 года и т.д. Таким образом, ни один акт главы государ­ства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Данное положение является правовой основой для концентрации исполнительно-распорядительной власти в руках пра­вительств парламентских государств. Закреплен институт контрасигна­туры и в полупрезидентских республиках, классическим примером ко­торой является Франция (см. ст. 19 Конституции Франции).

Что касается президентских республик, то здесь отсутствие у гла­вы государства политической ответственности за свою деятельность обосновывается ссылкой на принцип «разделения властей».

Исключением из общего правила о безответственности главы го­сударства за действия, совершенные при исполнении им своих функ­ций, являются три случая, когда он может быть судим в порядке особой процедуры — импичмента. Это госу­дарственная измена, умышленное нарушение Конституции и законов, взяточничество.

Импичмент, как процедура привлечения к ответственности и суда над высшими должностными лицами в государственной иерархии, по­явился впервые в Великобритании в конце 14 века. В современных ус­ловиях импичмент — это весьма длительная и сложная процедура, сла­гающаяся из ряда стадий: возбуждения дела, привлечения к ответствен­ности и суда над главой государства (в порядке импичмента могут при­влекаться к ответственности вице-президент, министры, члены орга­нов конституционного надзора, председатели палат парламентов). По­мимо этого парламент обладает правом контроля над деятельностью главы государства.

Многочисленные полномочия главы государства можно свести пяти основным группам:

1) в области управления и формирования правительства;

2) в законодательной области;

3) в области внешней политики;

4) в судебной области;

5) чрезвычайные полномочия.

1. В области управления и формирования правительства. Глава государства, как единоличный носитель власти по управле­нию страной, осуществляет свою исполнительно-распорядительную деятельность по претворению в жизнь экономического и политического курса, законов парламента, исполнению бюджету и т.д., опираясь на правительственные структуры и административный аппарат (см. схему 55). В связи с этим имеет существенное значение выявление его роли в деле формирования правительства и администрации.

В президентских республиках, дуалистических и абсолютных мо­нархиях глава государства фактически сам формирует правительство. Поэтому назначаемые им министры выступают в области управления страной в роли его советников и помощников, а принятие политичес­ких решений остается исключительной прерогативой главы государства.

Глава государства при этих формах правления выступает практически как единоличный носитель исполнительной власти.

В США назначение членов кабинета Президентом формально осу­ществляется «с совета и согласия Сената» (ст. 2, раздел 2). Но поскольку, согласно Конституции, Сенат по своей инициативе производить такие назначения не может, то выбор кандидата всегда ос­тается за Главой государства. В США говорят, что кабинет всегда таков, каким его желает видеть Президент. Поэтому и смена Президента, как правило, сопровождается многочисленными перестановками и кадро­выми изменениями в высших эшелонах управленческого аппарата.

Участие главы государства в формировании правительства в пар­ламентских республиках и парламентских монархиях носит чисто но­минальный характер, поскольку последнее формируется и возглавляет­ся лидером партии большинства нижней палаты парламента. В еще меньшей степени он может оказывать влияние на правительственную деятельность. Более того, в парламентарных стра­нах глава государства может осуществлять свои полномочия только че­рез правительство или с его согласия (институт контрасигнатуры). По­этому любые акции главы государства в итоге есть не что иное, как пра­вительственная деятельность.

В полупрезидентской республике глава государства сам назначает премьер-министра и по его представлению членов правительства. При этом он не связан согласием парламента или одной из палат. Вместе с тем президент при этой форме правления не может при формировании правительства не учитывать расстановку политических сил в нижней палате парламента, поскольку хоть и формально, но правительство не­сет ответственность за свою деятельность перед парламентом (ст. 20 Конституции Франции 1958 г.). И Конституция, и сложившаяся поли­тическая практика Франции пошли по пути признания за главой государства всех основных прерогатив, связанных с управлением страной. Этому способствует и предоставленное ему статьей 9 Конституции право председательствовать в Совете министров.

Главы государств наделены широкой регламентарной властью. Издаваемые ими нормативные акты должны носить подзаконный ха­рактер и имеют общеобязательную силу на всей территории страны. Это, например, исполнительные приказы, директивы и инструкции Президента США, постановления и распоряжения Президента ФРГ, декреты и постановления Президента Италии, декреты и указы Короля Испании, указы президентов Болгарии, Чехии, Польши и т.д. Норма­тивные акты глав государств могут регулировать практически все сферы управленческой деятельности.

2. В законодательной области. Полномочия главы государства в законодательной области каса­ются как законодательной инициативы и утверждения законопроектов, так и промульгации (опубликования) законов.

Право законодательной инициативы главы государства при любой форме правлений является неотъемлемой частью правительственной инициативы, но проявляется она в различных странах по-разному. Если в парламентарных государствах 2/3 принимаемых законов — это законо­проекты исполнительной власти, то в США Президент даже формально не обладает правом законодательной инициативы. Однако это не означа­ет, что он отстранен от участия в деле подготовки законопроектов. Кон­ституционное предписание статьи 2 разд. 3 о том, что Президент перио­дически представляет Конгрессу информацию о состоянии дел в Союзе и делает соответствующие рекомендации, стало формальной основой для превращения Президента в лидера законодательной политики США. Речь идет о многочисленных посланиях Президента Конгрессу по самым раз­личным вопросам внутренней жизни и международных отношений. С юридической точки зрения эти послания не имеют никакой обязательной силы для конгрессменов, но на практике их регулирующее воздействие весьма велико, и, несомненно, зависит от личностных качеств главы го­сударства, его отношений с партийным большинством в Конгрессе, настойчивости и профессионализма президентских помощников по связям с Конгрессом и т.д.

Наиболее эффективным средством воздействия главы государства на законодательный процесс следует при­знать институт «вето». Вето —прерогатива главы государства отказать в подписании законопроекта. Согласно зарубежным конституциям законопроект получает новое качество — силу закона толь­ко тогда, когда он санкционируется главой государства (промульгируется).

Конституции зарубежных государств устанавливают право глав государства подписать и ввести в действие законопроект путем его про­мульгации (обнародования в официальном издании). Для этого ему оп­ределяется конституцией конкретной страны срок, в течение которого он должен либо одобрить законопроект, либо отказать в его подписа­нии. Обычно это срок ограничен 10-15 днями (см. ст. 1, раздел 7 Кон­ституции США; ст. 10 Конституции Франции; ст. 88, раздел 3 Консти­туции Болгарии).

Конституционному праву зарубежных государств известны следу­ющие виды вето: 1) абсолютное; 2)отлагательное; 3) выборочное; 4) «кар­манное».

Абсолютное вето (резолютивное) — это исключительное право глав монархических государств. Оно не случайно называется абсолют­ным, поскольку запрет монарха преодолеть парламентариям нельзя. Правда, в современных условиях абсолютное вето практически монар­хами не используется, поскольку у исполнительной власти есть другие и весьма эффективные способы воздействия на законодательный про­цесс через правительство. Вместе с тем нельзя не видеть в этом инсти­туте весьма действенное резервное оружие в руках главы государства на случай кризисных противостояний различных политических сил. Ис­ключением из общего правила, что абсолютное вето — это вето глав монархических государств, является Королевство Норвегия, где король имеет право лишь отлагательного вето.

Отлагательное вето является прерогативой глав государств с республиканской формой правления — президентов. Его специфика в том, что запрет главы государства может быть преодолен парламентом либо носит временный характер.

Особенности организации и функционирования высших органов го­сударственной власти и управления в парламентарных республиках обус­ловили крайне редкое применение этого института главой государства, да и то лишь на основе правительственной контрасигнатуры. И, наоборот, в президентских республиках, где правительства формируются внепарламен­тским путем и возглавляются президентом, появляется основа для проти­воречий в деятельности исполнительной и судебной властей.

Выборочное вето представляет собой по сравнению с отлагатель­ным весьма гибкое и потому более целенаправленное оружие в руках главы государства. Его закрепление и использование конституционным правом Аргентины, Мексики, Франции позволяет главе государства наложить запрет не в целом на законопроект, а на его отдельный раз­дел, статью, параграф. Правом выборочного вето наделены и широко пользуются губернаторы большинства штатов США. Это право обеспе­чивает губернаторам возможность оказывать влияние на распределе­ние бюджетных средств в штатах.

«Карманное» вето является спецификой конституционного права США. Оно используется в тех случаях, когда десятидневный срок для рассмотрения законопроекта Президентом прерывается окончанием сес­сии Конгресса или переносом его заседаний. Данная ситуация исполь­зуется Президентом в тех случаях, когда конкретный законопроект его не устраивает, он не хочет его подписывать, а вместе с тем он не хотел бы воспользоваться отлагательным вето; т.к. в отношении данного за­конопроекта отлагательное вето может подорвать его авторитет. Тогда президент откладывает законопроект в сторону («кладет в карман»), он его не подписывает под предлогом, что 10-дневный срок прерван, Кон­гресс распущен, возвращать законопроект некуда. В подобном случае законопроект и не приобретает юридической силы («карманное вето»), и не получает установленного конституцией запрета (отлагательное вето). Конгресс не может преодолеть «карманное вето», т.к. никакой процедуры на этот случай не предусмотрено. Таким образом, президен­тское «бездействие» приобретает силу абсолютного вето.

Конгресс при возвращении с каникул вновь может принять к рас­смотрению данный законопроект, но начиная с первой стадии законо­дательного процесса, как новый законопроект. Нередко такая ситуация завершается тем, что по истечении столь длительного времени отпада­ет надобность в подобном законопроекте.

3. Внешнеполитические полномочия главы государства очень широ­ки и многообразны. Он осуществляет верховное предста­вительство страны в международных отношениях. При этом он не нуж­дается в особом полномочии, оно вытекает из его статуса. Как глава госу­дарства он имеет право на особо торжественный прием, а дипломати­ческая практика не делает различий между монархом и президентом.

Главе государства предоставлено право ведения международных переговоров, заключения международных договоров и соглашений, а также их денонсации (иногда с согласия парламента). Он назначает и принимает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Ему (с санкции парламента) предоставлено право объявления войны и зак­лючения мира (см. ст. 2 разд. 2 Конституции США; ст. 87 Конституции Италии; ст. 14 конституции Франции; ст. 7 Конституции Японии; ст. 98 Конституции Болгарии; ст. 59 Конституции ФРГ).

4. Полномочия главы государства в судебной области включают право помилования, смягчения или замены наказания, право амнистии, на­значения судей.

Главе государства предоставлено право награждения орденами, медалями и другими знаками отличий, право присвоения почетных зва­ний и титулов. Ему принадлежит первенствующее место в церемониях и празднествах, включая национальные праздники, военные парады, открытие университетов, спортивных соревнований и т.д.

Глава государства провозглашается конституциями зарубежных государств главой или главнокомандующим вооруженных сил страны (оперативное руководство различными родами войск осуществляют министры обороны).

5. Чрезвычайные полномочия.В условиях социального бедствия (землетрясения, ураганы, катас­трофы, эпидемии, катастрофы на АЭС) или социальных конфликтов (массовые беспорядки, межнациональные конфликты) главе государства предоставлено право на введение в стане либо части ее территории чрезвычайного положения (ст. 16 Конституции Франции; ст. 32 Кон­ституции Польши).

Следствием введения чрезвычайного положения является расши­рение полномочий главы государства, установление авторитарных ме­тодов руководства, запрещение митингов, уличных шествий, введение цензуры, комендантского часа, ограничение или запрет деятельности политических партий и т.д.

Таким образом, глава государства в зарубежных странах наделяет­ся в соответствии с нормами конституционного права довольно обшир­ными полномочиями, особенно в президентских и полупрезидентских республиках и дуалистических монархиях. В парламентарных государ­ствах их полномочия менее широки и ограничиваются активной пра­вительственной деятельностью.