Розділ 18.ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЯКОСТІ ТА БЕЗПЕЧНОСТІ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОЇ ПРОДУКЦІЇ 1 страница
§ 1. Поняття і зміст якості та безпечності сільськогосподарської продукції
Проблеми якості та безпечності будь-якої продукції споживчого призначення незалежно від сфери її виробництва завжди матимуть найвищий рівень актуальності, адже вони прямо пов'язані з життям і здоров'ям населення. Відрізняються такі продукти лише за рівнем впливу на зазначені природні цінності людей. Якщо промислова продукція вчиняє досить локальний вплив на людей, то сільськогосподарська продукція, яка є основою харчування, внаслідок значної поширеності і частоти внутрішнього споживання є серйозним демографічним фактором.
В умовах глобалізації процесів цивілізаційного розвитку в контексті сталого планетарного розвитку нині дедалі виразніше постає питання навіть не про те, що сучасне людство залишить прийдешнім покоління, а про кількість народонаселення і його фізичне здоров'я, а також про можливість існування людства взагалі. Не останню роль у цьому відіграє і якість та безпека сільськогосподарської продукції як одного з основних чинників забезпечення природних потреб людини у відтворенні біоенергетичного балансу.
Нинішнє населення світу, яке становить 6,1 млрд. чол., за прогнозами на 2050 р. зросте до 9 млрд, тобто наполовину. При цьому 89% приросту населення забезпечать країни Азії та Африки, тоді як європейські країни - лише 2%. Водночас світова площа оброблюваних земель сільськогосподарського призначення за цей період скоротиться вдвічі з причин глобальної урбанізації, яка потребуватиме виведення із сільськогосподарського обороту значних масивів земель, подальшої ерозії ґрунтів, поширення пустель тощо. Потреба у продуктах харчування вже до 2020 р. збільшиться на 70%. У таких умовах постійно зростаючі потреби у сільськогосподарській продукції можна задовольнити виключно за рахунок активної розробки і застосування інноваційних технологій, причому для виробництва не тільки необхідної кількості, а й відповідної якості продукції сільського господарства.
Ведучи предметну мову про якість і безпеку сільськогосподарської продукції, слід, насамперед, розкрити сутність цих категорій. Відразу необхідно зазначити відсутність їх нормативного закріплення щодо продукції сільського господарства.
Виходячи зі змісту ст. 1 декрету Кабінету Міністрів України «Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення» від 8 квітня 1993 р. № 30-93 якість продукції визначається як сукупність властивостей, які відображають безпеку, новизну, довговічність, надійність, економічність, ергономічність, естетичність, екологічність продукції тощо, які надають їй здатність задовольняти споживача відповідно до її призначення. Інше визначення стосується лише якості і безпеки продуктів харчування, яке наводиться у ст. 1 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» у редакції від 6 вересня 2005 p. № 2809-IV. Під якістю харчового продукту розуміється ступінь досконалості властивостей та характерних рис харчового продукту, які здатні задовольнити потреби (вимоги) та побажання тих, хто споживає або використовує цей харчовий продукт. Безпечним є харчовий продукт, який не створює шкідливого впливу на здоров'я людини безпосередньо чи опосередковано за умов його виробництва та обігу з дотриманням вимог санітарних заходів та споживання (використання) за призначенням.
Сільськогосподарська продукція є ширшим поняттям, ніж продукти харчування, через наявність у її складі крім продуктів, безпосередньо готових до вживання, ще й кормів для тварин, а також сировини для переробної промисловості. Застосувавши аналогію, можна визначити узагальнені ознаки якості й безпеки продукції сільського господарства. Для якості сільськогосподарської продукції - це, по-перше, сукупність найвищих за своїм проявом корисних фізико-біологічних властивостей продукції, зумовлених сортовими та породними особливостями, по-друге, здатність повного мірою задовольнити відповідні потреби людини. Безпечною є продукція сільського господарства, яка: 1) ні прямо, ні побічно не створює шкідливого впливу на здоров'я людини; 2) відповідає медико-санітарним вимогам та відповідним технічним стандартам. Таким чином, виникає діалектична єдність і протилежність - безпечний продукт не завжди буває якісним, але якісний продукт повинен відповідати критерію безпечності. Прикладом першого із зазначених положень є загальновідома нинішня ситуація, коли вершкове масло практично не містить молочних продуктів, а створюється шляхом застосування новітніх технологій емульгації пальмової олії. Такий продукт є неякісним з точки зору віднесення його до вершкового масла, проте він є безпечним з точки зору нанесення шкоди здоров'ю людини. І, навпаки, якісний продукт за сукупністю своїх властивостей повинен відповідати найвищим вимогам до нього в усіх аспектах, тобто і з боку безпечності.
У Концепції комплексної програми підтримки розвитку українського села на 2006-2010 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 р. № 536-р., одним із шляхів розв'язання проблеми розвитку села є безпека харчування та виробництво якісних продуктів, які передбачено забезпечувати за рахунок таких заходів:
- посилення захисту прав споживачів шляхом удосконалення державного контролю за якістю та безпекою продовольчих товарів, гармонізація національних стандартів з міжнародними;
- запровадження системи управління якістю виробництва сільськогосподарської продукції та продовольчих товарів;
- запровадження світової системи маркування та сертифікації сільськогосподарських та харчових продуктів;
- стимулювання розширення виробництва органічних, екологічно чистих продуктів.
Нині у світі найпоширенішою системою контролю за якістю й безпечністю продуктів харчування є система НАССР (HazardAnalysisandCriticalControlPoints (англ.) - аналіз небезпечних факторів і критичних точок контролю). Це система ідентифікації, оцінки, аналізу та контролю ризиків, що є важливими для безпечності харчових продуктів. НАССР є запобіжною (превентивною) системою в частині безпеки харчової продукції. Особливістю цієї системи є те, що за її допомогою вивчається кожен крок (етап) у харчовому виробництві, виявляються специфічні ризики і небезпеки, впроваджуються ефективні методи контролю та моніторингу. Систему НАССР впроваджено на основі стандарту «Управління якістю за вимогами МС ISO 9001/9004: 2000 і система управління ризиками НАССР на підприємствах харчової промисловості».
Відповідно до Заходів щодо виконання у 2007 році Плану дій Україна-ЄС, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2007 р. № 238-р на рибопереробних, молокопереробних і м'ясопереробних підприємствах протягом року було передбачено впровадження системи безпеки (НАССР) за програмою ЄС (проект «Захист прав споживачів»). На превеликий жаль, ці заходи не були виконані. Так, на сьогодні в Україні система НАССР запроваджена лише на 37 молокопереробних і трьох м'ясопереробних підприємствах. Однією з вимог до запровадження НАССР, яка становить суттєву фінансову перешкоду, є наявність умов для проведення моніторингу, зокрема виробничих приміщень, відповідного обладнання, методів досліджень, персоналу тощо. Позитивним моментом є також те, що до 1 вересня 2009 р. в Україні була впроваджена і сертифікована система НАССР на всіх експортних потужностях з виробництва і постачання рослинних олій. На решті напрямів виробництва продуктів харчування ця система не одержала належного розповсюдження.
§ 2. Правове регулювання запровадження у виробництво сільськогосподарської продукції генетично модифікованих організмів
До стратегічних пріоритетних напрямів інноваційної діяльності, визначених ст. 7 Закону України «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» від 16 січня 2003 p., включено й високотехнологічний розвиток сільського господарства і переробної промисловості. На жаль, ця норма не містить навіть приблизного переліку складових цього напряму розвитку сільськогосподарської сфери. При цьому одним із середньострокових пріоритетних напрямів інноваційної діяльності, визначених п. 4 ст. 8 зазначеного Закону, є розвиток генно-інженерних технологій, генетично модифікованих культур та організмів. Це означає, що створення та запровадження генетично модифікованих організмів (ГМО) є потенційно привабливим з боку державної політики інноваційного розвитку. При цьому використання трансгенів має прямий зв'язок з виробництвом якісної і безпечної сільськогосподарської продукції, адже «тиражування» результатів генної інженерії можливе поки що лише за допомогою сільськогосподарського виробництва.
Щодо застосування генетично модифікованих організмів як у науковій, так і у періодичній літературі склалася досить неоднозначна оцінка, яка загалом зводиться до переважаючої думки про існування потенційної загрози здоров'ю людини та генофонду нації в цілому. Ставлення до ГМО як до ризикованої технології виробництва сільськогосподарської продукції найяскравіше можна проілюструвати словами М. І. Вавилова: «Краще проявити надмірну обережність тепер, ніж піддати знищенню те, що тисячами й мільйонами років створювалося природою».
Серйозність проблеми з ГМО підкреслюють положення ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2002 p., де серед загроз національним інтересам і національній безпеці України у екологічній сфері визначається неконтрольоване ввезення в Україну трансгенних рослин, екологічно необґрунтоване використання генетично змінених рослин, організмів, речовин та похідних продуктів, а також посилення впливу шкідливих генетичних ефектів у популяціях живих організмів, зокрема генетично змінених організмів, та біотехнологій.
Крім того, чинне законодавство містить прямі заборонні приписи щодо використання генетично модифікованих організмів. Так, Законом України «Про дитяче харчування» від 14 вересня 2006 р. у ч. 6 ст. 8 та ч. 6 ст. 9 прямо заборонено використання сировини, що містить генетично модифіковані організми, для виробництва продуктів дитячого харчування, а ч. З ст. 10 забороняє обіг таких продуктів. Остання норма, безперечно, стосується імпортованої продукції. За даними ЗМІ, у продукції відомих компаній, за дослідженнями, проведеними GreenPeace, використовуються ГМ-інгредієнти: Nestle (шоколад, кава, дитяче харчування), Соса-соlа (напої «Спрайт», «Фанта», «Кока-кола»), Danon (йогурти, кефір, дитяче харчування), Kelloggs (готові сніданки, в тому числі кукурудзяні пластівці), Unilever (дитяче харчування, майонези, соуси та ін.), Mars (шоколад М&М, Snikers, Twix, MilkyWay, Mars). Між тим, на телебаченні здійснюється постійна реклама цих продуктів, зокрема дитячого харчування, яке є забороненим.
Зазначені положення деталізує Порядок надання статусу спеціальної зони з виробництва сировини, що використовується для виготовлення продуктів дитячого та дієтичного харчування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2007 р. № 1195, у п. 4 якого заборонено вирощувати і використовувати генетично модифіковані організми рослинного та тваринного походження у спеціальних зонах.
Одним із засобів застереження населення, а в цілому й непрямого моніторингу використання трансгенів є запровадження написів на етикетках продуктів харчування про наявність ГМО. В Україні було здійснено спробу врегулювання питання про інформування споживачів щодо наявності у продукції ГМО. У ч. 5 ст. 15 Закону України «Про захист прав споживачів» у редакції Закону від 1 грудня 2005 р. встановлено, що інформація про продукцію повинна містити позначку про наявність у її складі генетично модифікованих компонентів. Відповідно до п. 1 постанови Кабінету Міністрів України «Питання обігу харчових продуктів, що містять генетично модифіковані організми та/або мікроорганізми» від 1 серпня 2007 р. № 985, прийнятої на розвиток вищенаведених положень, ввезення та реалізація харчових продуктів, що містять генетично модифіковані організми та/або мікроорганізми в кількості більш як 0,9%, повинні були здійснюватися лише за наявності відповідного маркування із зазначенням якісного складу таких продуктів. Заборонялося також ввезення, виробництво та реалізація харчових продуктів, призначених для дитячого харчування, що містять генетично модифіковані організми та/або мікроорганізми. Постанова набирала чинності з 1 листопада 2007 р. Але вже 21 листопада 2007 р. зазначені положення були відмінені іншою постановою Кабінету Міністрів України «Питання маркування сільськогосподарських товарів, вироблених із застосуванням генетично модифікованих організмів» за № 1330 без жодного пояснення причин такого вердикту.
У країнах ЄС прийнято 0,9-відсотковий пороговий рівень ГМО у продуктах харчування. Це той мінімум, який відслідковується приладами. Такий самий порядок введено й у найближчих сусідів по СНД. Так, п. 2 ст. 10 Закону Російської Федерації «Про захист прав споживачів» у редакції Федерального закону від 25 жовтня 2007 р. передбачено надання у обов'язковому порядку серед інформації про товари і послуги відомостей про наявність у продуктах харчування компонентів, одержаних із застосуванням генно-інженерно-модифікованих організмів, якщо їх вміст складає більше 0,9%. Законодавство Республіки Білорусь також містить вимогу щодо маркування продуктів, котрі містять ГМО. Це п. 4 ст. 10 Закону Республіки Білорусь «Про якість і безпеку продовольчої сировини та харчових продуктів для життя і здоров'я людини» від 9 червня 2003 р., п. 2.4. ст. 5 «Про захист прав споживачів» від 9 січня 2002 р. тощо. У Республіці Білорусь діє Положення про реєстр недобросовісних виробників і постачальників, що виробляють і реалізують продовольчу сировину та харчові продукти, які є генетично модифікованими або містять генетично модифіковані складові (компоненти), з порушенням встановлених законодавством вимог до інформування споживачів, затверджене постановою Міністерства торгівлі Республіки Білорусь від 29 липня 2008 р. № 29. Реєстр є відкритим для публічного ознайомлення і розміщується на сайті Міністерства торгівлі Республіки Білорусь.
При цьому у вітчизняному та зарубіжному законодавстві містяться різні підходи до маркування. Так, у законодавстві Республіки Білорусь закріплено якісний принцип «нульового порогу», коли маркування трансгенної продукції вимагається незалежно від вмісту генетично модифікованих організмів. Законодавство Росії та Європейського Союзу сприйняло кількісний метод інформування споживачів про наявність конкретної відповідної частки трансгенів у товарах. Нарешті, вітчизняне законодавство сприйняло «концепцію еквівалентності по суті», яка визнає не абсолютну безпеку генетично модифікованого продукту, а відносну, коли за початковий рівень безпеки приймається традиційний аналог генномодифікованого продукту. Саме на такому підході й базується процедура державної реєстрації ГМО, яка сприймає відносну безпечність цих продуктів, висновок про яку базується на відповідній науковій експертизі. При цьому ігнорується об'єктивний факт, що жодна експертиза не може дати однозначного висновку про безпечність чи шкідливість продукції генної інженерії як сьогодні, так і в подальшому для наступних поколінь. Поряд із цим, ч. 5 ст. 15 Закону України «Про захист прав споживачів» вимагає маркування продукції про наявність у її складі генетично модифікованих компонентів.
На даний час прийнято окремий спеціальний нормативно-правовий акт, яким є Закон України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» від 31 травня 2007 p., покликаний комплексно розв'язати проблему з ГМО. Закон має позитивні сторони: виокремлення, розкриття і легальне закріплення основних понять, що належать до об'єктів генної інженерії. Найважливішою його перевагою є імперативні положення щодо обов'язковості державної реєстрації продукції, що містить ГМО, та встановлення обмежень їх застосування. Водночас такі обмеження стосуються лише можливості відмови у реєстрації генетично-модифікованої продукції у разі недостатньої обґрунтованості їх безпечності, а також вирощування їх на певних категоріях земель.
§ 3. Стандартизація і сертифікація як нормативні засади якісності й безпечності сільськогосподарської продукції
Щодо загальних вимог до якості й безпеки продукції сільського господарства діють правила проведення обов'язкової стандартизації й сертифікації на відповідність стандартам продукції, яка може становити небезпеку для життя, здоров'я громадян і навколишнього природного середовища, встановлені декретом Кабінету Міністрів України «Про стандартизацію і сертифікацію» від 10 травня 1993 р. Залежно від виду продукції відповідним стандартом встановлюються вимоги щодо вмісту токсичних елементів, пестицидів, мікотоксинів, антибіотиків, гормональних препаратів, радіонуклідів, визначення мікробіологічних показників, підсолоджувачів, нітратів, нітритів, синтетичних барвників, сірчистого ангідриду, гістаміну, гельмінтів, ерукової кислоти (для ріпакової олії) тощо.
Не досить позитивним моментом у визначенні відповідності показників якості й безпеки сільськогосподарської продукції є використання радянських ГОСТів за відсутності вітчизняних державних стандартів. Справа навіть не у низькій якості чи змістові самих стандартів, які, до речі, свого часу були достатньою мірою прогресивними і відповідними, а у їх застарілості. Швидка зміна й інноваційний розвиток технологій дозволили застосовувати для виробництва і зберігання сільськогосподарської продукції хімічні речовини, які не були відомі раніше. Тому цілком логічно випливає завдання комплексного підходу до розробки нових державних стандартів сільськогосподарської продукції.
Законом України «Про стандартизацію» від 17 травня 2001 р. визначено стандартизацію як діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар'єрів у торгівлі і сприянню науково-технічному співробітництву.
У сфері виробництва якісної й безпечної сільськогосподарської продукції стандарти найефективніше сприяють активному впровадженню нової техніки й технологій, економному використанню сировини і матеріалів, продовженню строків зберігання продукції та збереженості у ній поживних речовин. Вимоги до створення стандартів також виокремлюються у окремому стандарті ДСТУ 1.0:2003 «Національна стандартизація. Основні положення», затвердженому наказом Держспоживстандарту від 24 лютого 2003 р. № 32. Цей стандарт установлює мету, принципи та основні завдання стандартизації, суб'єктів та об'єкти стандартизації, нормативні документи (НД) у сфері стандартизації та види стандартів, правила позначання НД та організацію робіт зі стандартизації.
Мета стандартизації у сільському господарстві полягає у встановленні положень, що забезпечують відповідність об'єкта стандартизації своєму призначенню, та безпечність його щодо життя чи здоров'я людей, тварин, рослин, а також майна й охорони природного довкілля, що створюють умови для раціонального використання всіх видів національних ресурсів, котрі сприяють усуненню технічних бар'єрів у торгівлі та підвищують конкурентоспроможність сільськогосподарської продукції до рівня розвитку науки, техніки і технологій. Мету стандартизації конкретизують основні завдання, покликані забезпечити: 1) безпечність сільськогосподарської продукції для життя і здоров'я людей, тварин, рослин та охорону природного довкілля; 2) захист та збереження продукції сільського господарства, зокрема під час їх транспортування чи зберігання; 3) якість сільськогосподарської продукції відповідно до рівня розвитку науки, техніки, технологій і потреб людей.
Мети стандартизації сільськогосподарської продукції досягають, розробляючи, впроваджуючи та застосовуючи відповідні нормативні документи. Загалом нормативним є документ, який установлює правила, загальні принципи чи характеристики різних видів діяльності або їх результатів. Згідно з рівнями суб'єктів стандартизації в Україні розрізняють такі нормативні документи: 1) національні; 2) організацій. Нормативні документи національного рівня розробляють на об'єкти стандартизації державного значення та приймають на засадах консенсусу. Консенсус - це загальна згода, яка характеризується відсутністю серйозних заперечень щодо суттєвих питань у більшості заінтересованих сторін та досягається в результаті процедури, спрямованої на врахування думки всіх сторін та зближення розбіжних точок зору.
Нормативні документи організацій можуть розроблятися незалежно від наявності національних документів. Водночас рівень вимог нормативних документів організацій не повинен погіршувати якість і безпечність сільськогосподарської продукції порівняно з національними документами. Нормативні документи організацій існують двох видів: 1) громадських організацій; 2) сільськогосподарських підприємств та їх об'єднань.
Нормативні документи громадських організацій (наукових, науково-технічних та інженерних товариств і спілок) розробляють, якщо є потреба поширити результати фундаментального та прикладного дослідження чи практичного досвіду, одержаних у певних галузях науки чи сферах професійних інтересів. Нормативні документи сільськогосподарських підприємств та їхніх об'єднань розробляють на продукцію, використовувану для власних потреб за умови, якщо в них установлено положення, що регулюють відносини між виробником (постачальником) і споживачем (користувачем) та за згодою останнього.
Нормативний документ охоплює такі поняття, як «стандарт», «кодекс усталеної практики» та «технічні умови». Для продукції сільського господарства розробляють два різновиди нормативних документів: стандарти та технічні умови.
Кодекси (правила) усталеної практики розробляються для врегулювання інших, ніж вироблювана продукція, об'єктів. їх розробляють на устаткування, конструкції, технічні системи, технічні вироби (житлові, промислові будівлі та споруди, котли, посудини, що працюють під тиском, компресорне устаткування тощо). У кодексах усталеної практики також зазначають правила та методи розв'язування завдань щодо організації та координації робіт зі стандартизації та метрології, а також реалізації певних вимог технічних регламентів чи стандартів тощо.
Стандартом є документ, розроблений на основі консенсусу та затверджений уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим. Стандарт може містити вимоги до термінології, позначок, пакування, маркування чи етикетування, які застосовуються до певної продукції, процесу чи послуги.
Технічні умови (ТУ) встановлюють вимоги до продукції, призначеної для самостійного постачання, і регулюють відносини між виробником (постачальником) і споживачем (користувачем). У технічних умовах установлюють вимоги до якості і безпечності сировини, охоплюючи вимоги до торгового фірмового знака, термінології, умовних позначень, методів випробовування (вимірювання, контролювання, аналізування), пакування, маркування та етикетування, а також визначають, за необхідності, способи оцінювання відповідності встановленим обов'язковим вимогам. Технічні умови можуть бути стандартом, частиною стандарту або окремим документом.
Позначення нормативного документа складається з індексу, номера та року прийняття. Для національного рівня установлено такі індекси документів:
- «ДСТУ» - національний стандарт;
- «ДСТУ-П» - пробний стандарт;
- «ДСТУ-Н» - настанова, правила, звід правил, кодекс усталеної практики, що не є стандартом;
- «ДК» - державний класифікатор;
- «ДСТУ-ЗТ» - технічний звіт.
Для інших рівнів визначено такі індекси документів:
- «СОУ» - стандарт організації;
- «ТУУ» - технічні умови, що не є стандартом;
- «СТУ» - стандарт наукового, науково-технічного або інженерного товариства чи спілки.
У сферах, де об'єкти стандартизації швидко змінюються або за потреби накопичити досвід використання виробу чи стандарту з метою апробації положень стандарту чи обґрунтування вибору із можливих запропонованих альтернатив певних положень, розробляють пробні стандарти. Вони розробляються у разі потреби, а також на основі проектів міжнародних та регіональних стандартів, які перебувають на завершальних етапах розроблення. Пробні стандарти можуть мати менший рівень консенсусу, зокрема його можна досягнути на рівні технічного комітету стандартизації чи навіть на рівні його робочої групи. Як пробні стандарти можна застосовувати нові документи міжнародної організації стандартизації: РАЗ - загальнодоступні технічні умови; Т5 - технічні умови; ITА - галузеві технічні угоди.
Процедура створення національних нормативних документів, вимог до їх змісту і внесення змін до них детально регламентується державним стандартом ДСТУ 1.5:2003 «Правила побудови, викладання, оформлення та вимоги до змісту нормативних документів», затвердженим наказом Держспоживстандарту № 85 від 16 травня 2003 р.
Зміст стандартів на сільськогосподарську продукцію залежно від її особливостей містять відповідні групи положень чи вимог: 1) класифікація (поділ за класами); 2) основні параметри і (або) розміри; 3) загальні технічні вимоги; 4) вимоги безпеки; 5) вимоги охорони довкілля; 6) маркування; 7) пакування; 8) правила транспортування та зберігання; 9) методи контролювання; 10) правила приймання; 11) правила експлуатування, ремонту, утилізації; 12) інші.
На продукцію, споживні властивості якої можуть згодом погіршуватися, тобто продовольчі продукти, треба зазначати термін придатності. У стандартах на конкретний вид продукції треба зазначати повний перелік нормативних вимог, які убезпечують життя і здоров'я громадян на всіх стадіях виготовлення та використання продукції.