Президент РФ

Федеральное Собрание РФ

План

ТЕМА 8. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

8.1. Федеральное Собрание РФ.

8.2. Президент РФ.

8.3. Правительство РФ.

8.4. Судебная власть РФ.

Цель изучения темы

знакомство с органами государственной власти Российской Федерации.

Основные понятия: Федеральное собрание, Совет Федерации, Государственная дума, Конституционный суд, Верховный суд, полномочия Президента.

Государственное устройство Российской Федерации описано в Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Согласно Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (полупрезидентская республика).

Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдум и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Высшим органом представительной и законодательной власти Российской Федерации является парламент – Федеральное собрание, состоящее из двух палат: нижней палаты – Государственной думы, верхней – Совета Федерации. Они осуществляют законодательные функции, рассматривают и решают важнейшие государственные вопросы, формируют другие высшие государственные органы и имеют право контроля над деятельностью всего государственного аппарата (рис. 7).

Рис. 7. Государственное устройство Российской Федерации

Совет Федерации формируется путем делегирования двух представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти (166 депутатов). Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной думы.

К ведению Совета Федерации относятся:

1) утверждение изменения границ между субъектами РФ;

2) назначение на должность Генерального прокурора, судей Конституционного (19 судей), Верховного, Высшего арбитражного суда.

3) утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения;

4) решение вопросов об использовании вооруженных сил РФ за пределами страны;

5) назначение выборов президента РФ и отрешение его от должности и другие вопросы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной думой федеральные законы по вопросам:

- федерального бюджета;

- федеральных налогов и сборов;

- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

- ратификации и денонсации международных договоров РФ;

- статуса и защиты государственной границы РФ;

- войны и мира.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Совет Федерации фактически рассматривает законы, принятые думой, одобряет или не одобряет их. Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется президенту России, который в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если президент отклонит его, то Государственная дума и Совет Федерации вновь рассматривают этот закон.

Государственная дума состоит из 450 депутатов, работающих на профессиональной основе с четырехлетним сроком полномочий. Она избирается прямым всеобщим голосованием по пропорциональной системе. Депутатом Государственной думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

В Государственной думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от их места проживания на территории РФ.

В соответствии со ст. 101 Конституции Российской Федерации Государственная дума в начале первой сессии образует из числа депутатов палаты комитеты. В обязательном порядке Государственная дума образует:

- Комитет по конституционному законодательству судебно-правовой реформе и правам человека;

- Комитет по социальной политике;

- Комитет по бюджету, налогам и финансам;

- Комитет по вопросам собственности и предпринимательской деятельности;

- Комитет по аграрной политике;

- Комитет по вопросам экологии и природопользования;

- Комитет по международным делам и обороне;

- Комитет по вопросам безопасности;

- Комитет по образованию, науке и культуре;

- Комитет по делам общественных объединений, религиозных организаций и средств массовой информации;

- Комитет по внутренней организации деятельности палаты.

Общее количество комитетов не должно превышать 15, а в случае необходимости могут образовываться и другие комитеты.

Государственная дума вправе создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

По истечении установленного срока или выполнении порученного палатой задания комиссия прекращает свою работу.

Государственная дума формирует комитеты на основе принципа пропорционального представительства фракций и групп депутатов.

Численный состав каждого комитета определяется Государственной думой, но не может быть менее 25 депутатов палаты.

Комитет может для более детального рассмотрения вопросов, а также по основным направлениям своей деятельности образовывать подкомитеты.

В соответствии со ст. 18 Регламента комитеты Государственной думы разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты; организуют и проводят парламентские слушания; способствуют проведению в жизнь положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению Государственной думы.

К ведению Государственной думы относятся:

1) дача согласия Президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ;

2) решение вопроса о доверии Правительству РФ;

3) назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ;

4) объявление амнистии;

5) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и другие вопросы (по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной думы).

Федеральные законы принимаются Государственной думой.

Депутаты Государственной думы вносят на рассмотрение:

- законопроекты и поправки к ним;

- законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

- законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ.

Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения.

Все законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную думу (ст. 104 ч. 2 Конституции).

В соответствии с ч. 3 той же статьи законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Процедура принятия федерального закона Государственной думой в соответствии с ее регламентом осуществляется в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений депутаты приступают к принятию решения по законопроекту с учетом всех замечаний и предложений. В случае решения об одобрении законопроекта и продолжении работы над ним проект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку. После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе происходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок. Завершающей стадией является третье чтение законопроекта, во время которого уже не разрешается вносить никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Государственная дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Государственная дума может принять закон после его обсуждения в первом чтении.

Принятые Государственной думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Парламентские полномочия нижней палаты по вопросу формирования исполнительной власти и контроля ее деятельности оказываются ограниченными. Это выражается в том, что при определенной политической ситуации в стране президент может распустить Государственную думу. Согласно Конституции существует три возможности прекращения полномочий Государственной думы:

1) председатель правительства может поставить перед думой вопрос о доверии правительству. Дума может отказать в доверии. Тогда президент обязан в течение семи дней принять одно из двух решений: распустить думу или отправить в отставку правительство;

2) роспуск следует автоматически после трехкратного отклонения думой кандидатур председателя Правительства РФ, представляемых президентом;

3) дума может вынести вотум недоверия правительству. Это может стать основанием для отставки правительства по решению президента, но у последнего есть возможность не согласиться с думой и сохранить правительство. Если в течение трех месяцев дума повторно выражает недоверие правительству, то президент обязан принять решение: распускать думу или отправлять в отставку правительство.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Президент (от лат. presidens – сидящий впереди, стоящий во главе) – это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов.

Исторически корни института президентства уходят в старую римскую экстраординарную магистратуру, созданную на случай возникновения чрезвычайных опасностей, угрожающих существованию государства.

Президентство является относительно молодым, новым и еще не полностью устоявшимся юридическим институтом в российской конституционно-политической практике, особенно если рассматривать его в сравнении с институтом президентства ряда зарубежных стран (США, Франция и др.), в которых он насчитывает достаточно длительную и обширную историю практической деятельности.

Впервые о введении поста президента в советской России заговорили еще в 1936 г. При обсуждении Конституции СССР в одной из поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР не Верховным Советом, а всем населением – наподобие выборов президента в США. Разумеется, И. В. Сталин категорически отверг это предложение, утверждая, что в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением: «Президент в СССР коллегиальный – это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетного Верховному Совету».

Следующая попытка ввести институт президентства возникла в середине 1960-х гг. В 1964 г. Н. С. Хрущев внес на рассмотрение комиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР предложение учредить пост президента. Была даже разработана соответствующая глава Конституции. Однако по разным причинам это предложение не прошло. По сложившейся традиции роль главы государства по-прежнему отводилась «коллегиальному президенту» – Президиуму Верховного Совета.

Л. И. Брежнев совместил в одном лице высшие партийные и государственные должности, что в сумме дало больше властных полномочий, чем мог бы дать президентский пост. Поэтому в «эпоху застоя» вопросов о президентстве не возникало. Только в марте 1990 г. внеочередной III съезд народных депутатов СССР принимает закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР» и избирает первого (и последнего) Президента СССР Михаила Горбачева.

В марте 1991 г. после долгих обсуждений и дискуссий на всероссийский референдум был вынесен вопрос о введении государственного института Президента России. Тогда 70 % участников голосования высказались за введение президентства. IV съезд народных депутатов РСФСР 21–25 мая 1991 г. утвердил законы «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР», а также внес соответствующие изменения в Конституцию РСФСР. В июне состоялись выборы первого президента России Бориса Ельцина.

В декабре 1991 г. распался Советский Союз, и вслед за этим сложил с себя полномочия президент СССР, что создало благоприятные условия для дальнейшего упрочения президентской власти в России. Президент Б. Ельцин взял под свой контроль стратегические ядерные вооружения, вопросы государственной безопасности и международной политики. И с этого времени президент России выступает в качестве представителя независимого суверенного государства – правопреемника СССР.

Состоявшиеся в 1993 г. выборы в Государственную думу и Совет Федерации, принятие на референдуме новой Конституции России, изменили расстановку политических сил в стране. Если итог первых выборов президента России в 1991 г. фактически был предопределен, то выборы 16 июня (3 июля) 1996 г. характеризовались ожесточенным противостоянием с левой оппозицией и победой Б. Ельцина, имевшего опыт политической борьбы.

Перед новым, 2000 годом президент Б. Ельцин заявил о своей отставке. Эта новость стала мировой сенсацией нового года. Согласно Конституции и закону «О выборах Президента РФ» выборы нового президента были назначены на 26 марта. В этот день граждане России выбрали второго президента страны Владимира Путина. Выборы президента, состоявшиеся в марте 2008 г. привели на президентский пост Дмитрия Медведева.

Конституционные полномочия президента можно разделить на законодательные и исполнительные.

Законодательные полномочияопределяют, насколько президент способен самостоятельно формировать законодательную базу страны.

Основными здесь являются права:

а) издавать указы. Президент издает указы и распоряжения, не противоречащие Конституции и федеральным законам;

б) налагать вето на одобренные думой законы. В большинстве стран президенты имеют право вето. Общенациональный характер мандата президента обеспечивает его в глазах избирателей равной легитимностью по сравнению с парламентом, чьи депутаты представляют лишь локальные интересы. А право вето позволяет президенту блокировать те законы, которые, по его мнению, не отвечают широким интересам избирателей либо противоречат другим законам. В большинстве стран вето президента преодолевается 2/3 голосов парламентариев, но в некоторых случаях достаточно и простого большинства;

в) инициировать референдумы. Президенты прибегают к референдуму для того, чтобы подтвердить свой общенациональный мандат или провести закон, который не проходит через парламент.

Всего в России прошло три федеральных референдума. Первые два – о сохранении СССР (март 1991 г.) и о доверии Ельцину (апрель 1993 г.) – носили в целом консультативный характер, их результаты ни к чему не обязывали, так как не были оформлены законодательно. Третий – о проекте новой Конституции РФ – состоялся 12 декабря 1993 г.

Право президента объявлять референдум есть не во всех президентских режимах. Единственным демократическим государством, где президент имеет неограниченную возможность проводить референдумы, является Шри-Ланка. Из стран постсоветского блока – румынский президент. Президент США такого права не имеет совсем, а во Франции решение о проведении референдума принимается совместно президентом и правительством или с одобрения 2/3 депутатов парламента.

В России инициатива проведения всероссийских референдумов принадлежит группе граждан, собравших в поддержку этой идеи 2 млн подписей избирателей, или же Конституционному собранию в случае подготовки им новой Конституции. При этом проведение референдумов запрещено в период общероссийских избирательных кампаний. С одной стороны, это ограничение способствует уменьшению популизма со стороны власти; с другой – сложность организации референдума сужает возможности избирателей для прямого волеизъявления по тем вопросам, по которым президент и парламент не могут найти общего языка.

Исполнительные полномочия определяют, насколько президент способен контролировать деятельность правительства. Это права:

а) формировать кабинет;

б) отправлять его в отставку;

в) пренебрегать парламентским вотумом недоверия кабинету;

г) распускать парламент.

В 14 государствах объем президентских полномочий выше, чем в России, причем 7 из этих политических режимов уже не существуют. Оставшиеся представлены странами бывшего СССР и Латинской Америки. По объему законодательных полномочий президент России превосходит своих коллег во Франции, Португалии, Колумбии и США. А те режимы, где президент обладает ещё большей властью, чем в России, можно назвать или номинально демократическими, или авторитарными.

Более богатые страны имеют, как правило, менее сильных президентов.

В ст. 80 Конституции России устанавливаются основы статуса Президента Российской Федерации как главы государства. В ранее действовавшей российской Конституции президент был охарактеризован как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, по настоящей Конституции он – глава государства, воплощающий единство государства и государственной власти в целом, а не той или иной ветвей власти.

1. Президент является гарантом Конституции. Это очень важная функция, обязывающая его определять в соответствии с Конституцией и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Он представляет Российскую Федерацию в международных отношениях.

Функцию гарантии прав и свобод человека и гражданина президент реализует как в своей личной деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту правового положения личности в целом, а также отдельных групп населения, например пенсионеров, военнослужащих, вынужденных переселенцев и других, особо нуждающихся в защите со стороны государства.

2. Президент, реализуя свои полномочия, обеспечивает должное исполнение конституционных обязанностей всеми органами государства. Достигнуть этого президент может как путем непосредственного обращения к органам и лицам, действия которых не отвечают требованиям Конституции, так и через посредство компетентных в этой сфере органов, к которым, прежде всего, относятся суды.

3. Президент как глава государства принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Охрана суверенитета обеспечивается функционированием всех ветвей власти. Но глава государства наделяется особыми полномочиями. В частности, он единолично принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами. Например, он имеет право вводить своим решением военное или чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе (ч. 2 ст. 87, ст. 88).

4. Существенны полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Для этого он может использовать установленные Конституцией Российской Федерации рычаги воздействия на Государственную думу и правительство (гл. 5, 6 Конституции), может в ряде случаев обратиться в суд, например, обратиться с запросом в Конституционный суд РФ о соответствии Конституции России федеральных законов и нормативных актов правительства. Он может обратиться также с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации актов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

Президент вправе инициировать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации. В ч. 4 ст. 78 указано, что президент и правительство в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти президент может использовать и иные средства, указанные в Конституции. Но нельзя забывать и о том, что нередко решающим фактором является авторитет президента как главы государства.

5. Полномочие Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Он определяет не вообще всю внутреннюю и внешнюю политику, а только ее основные направления. Реализация данного полномочия ограничивается правовым условием – соответствием Конституции и федеральным законам.

В ч. 3 ст. 80 не говорится, в какой конкретно форме Президент определяет основные направления политики. Но в п. «е» ст. 84 Конституции закреплено полномочие президента представлять Федеральному собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда следует, что эти направления содержатся, главным образом, в посланиях президента. Но нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений политики.

На практике основные направления политики определяются президентом в разнообразных формах.

Уже стали традиционными названные выше ежегодные послания парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Речь идет именно о традиции, поскольку из текста Конституции нельзя с определенностью заключить, должны ли эти составные части быть изложены в разных документах или в одном. В 1994 г. было принято решение о целесообразности единого ежегодного послания президента.

Традиционными стали и бюджетные послания президента страны правительству РФ. Посредством этих специфических посланий глава государства также определяет основные текущие приоритеты.

В практику входят тематические концептуальные документы президента. Таково, например, послание по национальной безопасности президента Российской Федерации Федеральному собранию, направленное 13 июня 1996 г.

Отдельные направления формулируются президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях.

6. Конституционная формула, в соответствии с ч. 4 ст. 80, «Президент представляет Российскую Федерацию внутри страны» означает, что президент выступает от имени всех федеральных властей во взаимоотношениях прежде всего с властными структурами субъектов Федерации.

Представительская роль президента РФ не исчерпывается взаимоотношениями с субъектами Федерации. Президент представляет Российскую Федерацию (уже в качестве суверенного государства) во взаимоотношениях со всевозможными структурами гражданского общества. Однако во всех случаях представительства онвправе использовать только те полномочия, которые установила для него Конституция Российской Федерации.

Это не означает, что руководители иных федеральных органов власти не вправе вступать в отношения с органами власти субъектов Федерации или общественными структурами. Но они могут представлять при этом лишь соответствующий государственный орган, но никак не Федерацию в целом.

В международных отношениях президент олицетворяет Российскую Федерацию как субъект международных отношений, как страну. Это, прежде всего, означает, что президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному государственному должностному лицу.

Важной характеристикой статуса президента является его неприкосновенность. В ст. 91 не раскрывается содержание понятия неприкосновенности президента, однако, опираясь на другие статьи Конституции, можно сделать вывод о юридическом содержании этого понятия.

В период своих полномочий президент не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску и личному досмотру; в этом смысле его личность неприкосновенна. Однако объем таких гарантий у президента больше, чем у членов парламента.

Согласно ч. 1 ст. 93 президент в период осуществления им своих полномочий несет ответственность только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления.