Закон и подзаконные акты

Нормы права устанавливаются государством в лице его компетентных органов путем принятия соответствующих документов — нормативно-правовых актов. Каждый орган действует в пределах порученной ему области общественной жизни.

Исходящие от них нормативно-правовые акты также представляют собой сложную систему документов, разнообразных по форме, по содержанию, по кругу регулируемых ими вопросов жизни общества.

В Российской Федерации существует довольно сложная система нормативно-правовых актов. Прежде всего это акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов федерации, выступающие результатом правотворческой деятельности государственных органов, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права. Системе законодательства любого государства свойственно деление на законы и подзаконные акты.

Закон — это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном особом порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Законы принимаются как федеральными органами, так и органами субъектов федераций в процессе законотворческой деятельности либо в результате непосредственного правотворчества всего народа (референдума). Процедура принятия закона предусмотрена в Конституции России, включая определение круга субъектов законодательной инициативы, условия прохождения законопроекта, порядок подписания и опубликования. Более подробно процесс принятия законов должен определяться регламентами соответствующих законодательных органов. Закон регулирует только те общественные отношения, которые характеризуются устойчивостью, типичностью, значимостью, необходимостью законодательно отразить суверенные желания народа. В первую очередь это установление или изменение конституционных норм; закрепление прав человека и гражданина; определение форм правления, национально-государственного или административно-территориального (административно-государственного) устройства, методов осуществления государственной власти; фиксирование принципов организации и деятельности государственных органов, их структуры; определение общих начал уголовной ответственности; регламентация принципов местного самоуправления и некоторые другие.

Закон занимает особое место в системе нормативно-правовых актов в силу обладания высшей юридической силой, что является отражением его верховенства в этой системе. Все остальные акты должны исходить из закона и не могут ему противоречить, в случае коллизии они считаются не имеющими юридической силы.

Закон не требует утверждения со стороны какого-либо органа, кроме необходимого технико-юридического оформления актов референдума. Изменить или отменить закон вправе только тот орган, который его принял, причем в строго оговоренном порядке. Так, акт референдума может быть изменен или отменен только в результате референдума, изменения вносятся также в порядке, определенном референдумом. (С юридической точки зрения приостановить или скорректировать закон могут президентские указы, но только в условиях чрезвычайного положения и в строго определенном порядке, с последующим утверждением высшим законодательным органом).

Таким образом, главными качествами закона являются его первичность, особый порядок принятия, высшая юридическая сила, в связи с чем сами законы должны быть совершенны по содержанию и форме, должны строго реализовываться всеми и повсеместно, регулировать наиболее важные общественные отношения. Роль закона в современных условиях преобразования общества существенно возрастает.

Нормы права, содержащиеся в такой сложной совокупности актов, не могут противоречить друг другу. Если такое положение по каким-либо причинам возникнет, исполнители окажутся в ситуации выбора — какую норму исполнять, а какой пренебречь. Но тогда право как система государственно установленных норм, обязательных к исполнению, перестает быть правом.

Поэтому одним из основных требований к системе нормативно-правовых актов является их внутренняя согласованность (соответствие) между собой по способам воздействия на поведение людей.

Этот принцип настолько важен для придания целостности и единства многочисленным актам, что во всех государствах цивилизованного мира он закрепляется в конституциях. В законах страны закрепляются и регулируются наиболее важные стороны общественной жизни — экономической, политической, духовной. Поэтому в Регламенте парламента специально устанавливается сама процедура законотворчества, в которой предусмотрены все стадии проработки проекта закона, его обсуждения и принятия.

Обычно «закон» как термин в юриспруденции употребляется для обозначения и наименования того или иного конкретного нормативно-правового акта, принятого парламентом. Например, закон «О суверенитете», закон «О милиции», закон «О безопасности» и т.д. Но этот термин может употребляться и обобщенно: все нормативно-правовые акты законодателя являются законами в отличие от актов других государственных органов.

Нормативно-правовые акты Президента, Правительства, министерств, государственных комитетов, исполнительно-распорядительных органов субъектов федерации многообразны по своему характеру (указы Президента, постановления Правительства, приказы, инструкции, положения и т.д.). Они именуютсяподзаконными актами,так как принимаются на основе и во исполнение законов, конкретизируют порядок реализации законов.

Подзаконные нормативно-правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему актов государства, поэтому невозможно какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.

Всем подзаконным актам государственных органов присуща общая черта — они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут его развивать, дополнять и даже конкретизировать.

В системе подзаконных нормативно-правовых актов ведущее место принадлежит указам и распоряжениям Президента России как главы государства, которые отличаются наибольшей широтой и глубиной воздействия на регулируемые общественные отношения.

Правительство Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента издаетпостановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены последним.

Среди подзаконных актов большое место отводится нормативным актам, принимаемым министерствами, государственными комитетами, ведомствами, федеральной службой. Эти акты обладают рядом особенностей. Прежде всего, они уступают по юридической силе решениям Правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, регулировать общественные отношения в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются:приказы, решения коллегии, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения.

Ведущей формой ведомственного акта является приказ, который может быть как нормативным, так и ненормативным по своему содержанию. Приказом опосредуется различная по своему характеру деятельность, им утверждается, а тем самым и придается соответствующая юридическая сила другим нормативным актам, исходящим от того или иного министерства, комитета, ведомства, федеральной службы. Иными словами, он имеет нормотворческое значение, выступает актом детализации постановления Правительства. Приказы и распоряжения, имеющие разовое, распорядительное значение, не содержат нормативных предписаний, поэтому нормативно-правовыми актами не являются.

Субъекты федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных актов.

Акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации (в пределах исключительной компетенции субъекта федерации) действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Наименование актов субъектов федерации различно: республика (государство) имеет своюконституцию и законодательство, остальные

—устав и законодательство. Конституция России не определяет иное наименование актов, издаваемых субъектами федерации, это могут быть законы, решения, постановления, декреты и т.п.

Самостоятельную группу актов образуют решения органов местного самоуправления. Такая форма актов была длительное время законодательно установлена, хотя практика пошла по пути расширения конкретных видов актов с нормативным содержанием. Начали издаваться регламенты, положения. Особенностью актов местного самоуправления является их территориальная ограниченность и самостоятельность в принятии решений, касающихся вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и тому подобное.

2.7. Понятие, принципы и виды правотворчества

Правотворчество осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти и т.п., так как оно является одной из форм государственного руководства обществом.

Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которого воля народа (класса, социальной группы) возводится в закон, выражается в норме права в определенном источнике права. При помощи правотворчества государство воздействует на субъекты права посредством или нормативно-правового акта, или иного источника права. Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.

1. Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализовываться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.

2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средство реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве.

3. Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное

участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативно-правовых актов путем референдума — самой непосредственной формы демократии. В частности, в 1993 году впервые путем референдума в нашей стране была принята Конституция России.

4. Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая то, что они начинают работать на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент.

5. Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.

6. Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы.

Виды правотворчества. В Российской Федерации различают следующие основные виды правотворчества:

а) принятие нормативно-правовых актов компетентными государственными органами;

б) непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;

в) санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями;

г) заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания.