Использование земли на праве собственности (постоянного) и временного пользования.

Право землевладения и землепользования. Арендные отношения.

В период существования советского государства пользование было единственно возможным правом на землю как для граждан, так и для юридических лиц: земельные участки предоставлялись в постоянное (существовал термин «вечное») или во временное пользование, то и другое могло быть только бесплатным. С провозглашением в Российской Федерации права частной собственности на землю, возникновением арендных отношений содержание права пользования земельными участками существенно не изменилось, но сфера применения его существенно сузилась.

Как видно из самого названия рассматриваемого права, оно означает возможность использовать земельный участок (извлекать его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли) без установления конкретного срока такого пользования. В этом его отличие от временного безвозмездного пользования земельным участком, хотя бессрочное пользование осуществляется также безвозмездно. Бесплатный характер пользования позволяет отграничить его от договора аренды земельного участка; при этом постоянное (бессрочное) пользование осуществляется в отличие от аренды не на договорной основе.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется на основании решения уполномоченного государственного или муниципального органа (ст. 29 Земельного кодекса).

Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.

В соответствии со ст. 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (ст. 268 ГК РФ).

Новый Земельный кодекс внес существенные изменения в порядок предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование. С момента вступления Кодекса в силу не предоставляются земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование ни гражданам, ни коммерческим организациям, кроме федеральных казенных предприятий, ни некоммерческим организациям, кроме государственных и муниципальных учреждений. По нормам прежнего Земельного кодекса все они могли использовать землю на указанном праве, хотя на практике в последние годы коммерческим организациям земли в бесплатное пользование практически не предоставлялись, участки предлагалось покупать либо арендовать. Что же касается граждан, то значительная часть населения до сих пор имеет земельные участки, предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование. Поэтому ст. 20 подробно регулирует права граждан на такие земельные участки.

Закон гарантирует гражданам, что автоматически прекращаться право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок не будет. Каждый гражданин может однократно бесплатно приобрести земельный участок в собственность, т. е. фактически переоформить право постоянного пользования на право собственности. «Однократно» в данном случае означает, что это может быть сделано в отношении только одного земельного участка.

В соответствии с упомянутым Законом о введении в действие передача в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается. Это означает, что реально право постоянного (бессрочного) пользования граждан земельными участками будет существовать еще довольно долго, но постепенно, в условиях отсутствия права распоряжения такими земельными участками (о чем будет сказано ниже), исчезнет.

При этом в Законе о введении в действие специально указано, что предоставленное землепользователям до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации право бессрочного (постоянного) пользования соответствует предусмотренному Земельным кодексом Российской Федерации праву постоянного (бессрочного) пользования.

В отношении юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20, установлены иные правила. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком для них, как и для граждан, сохраняется, но для таких юридических лиц Законом о введении в действие установлен конкретный срок переоформления этого права. Они обязаны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность до 1 января 2004 г.

Порядок переоформления юридическим лицом права на земельный участок установлен также Законом о введении в действие Земельного кодекса. Этот порядок включает:

— подачу заявления юридическим лицом о передаче ему земельного участка на праве собственности или праве аренды;

— принятие решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о передаче земельного участка на соответствующем праве (в соответствии со ст. 29 ЗК РФ);

— государственную регистрацию права в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Поскольку до 2004 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками коммерческими и некоммерческими организациями будет продолжать существовать, Законом о введении в действие установлены следующие правила. При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации) на праве бессрочного постоянного пользования, права бессрочного (постоянного) пользования земельными участками подлежат переоформлению на право аренды, либо земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателя зданий, строений, сооружений.

Отныне не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в уставные (складочные) капиталы коммерческих и некоммерческих организаций.

Если землепользователь сдает предоставленный ему земельный участок в аренду, арендная плата устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации. При этом ставки арендной платы за использование находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, занятых объектами транспортных систем естественных монополий, не могут быть выше ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, оборонной безопасности и иного специального назначения.

Еще одно нововведение Земельного кодекса в отношении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками — запрет распоряжения этими участками. До сих пор землепользователи имели право с согласия собственника распоряжаться земельным участком путем сдачи его в аренду или передачи в безвозмездное срочное пользование. Соответствующая норма содержится и в ст. 270 Гражданского кодекса. Однако Земельный кодекс четко придерживается иной, новой для нашего законодательства концепции — земельные участки могут быть предоставлены в аренду только их собственниками (см. п. 2 ст. 22 ЗК РФ).

Часто возникают ситуации, когда строения и иная недвижимость находятся на земельном участке, принадлежащем другому собственнику, и встает вопрос о праве пользования землей, находящейся под строением. Гражданский кодекс в ст. 271 установил, что собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка. Если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество. А согласно ст. 35 (п. 1) Земельного кодекса при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу (лицам) оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для его использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник.

 

 

Таким образом, в отличие от права собственности, разработка которого по многим направлениям начиналась фактически с нуля, реформирование права землепользования происходит преимущественно на основе использования накопленного в прежней истории национального опыта регулирования этих отношений.

 

Право землепользования существует в двух значениях – как объективное и субъективное право. В первом случае право землепользования представляет собой институт земельного права, в состав которого входят нормы, регулирующие общественные отношения в области использования земель. В их число входят нормы, определяющие виды землепользования, порядок и условия предоставления земель в пользование, права и обязанности землепользователей, основания возникновения и прекращения права землепользования.

 

Как субъективное право, право землепользования означает совокупность правомочий, возникающих у конкретных субъектов земельных правоотношений в связи с предоставлением им в пользование земельных участков. Лица, получившие право землепользования, являются землепользователями.

 

Право землепользования – родовое понятие и на практике представлено различными видами. В соответствии с делением земель на категории право землепользования можно разделить на право пользования землями сельскохозяйственного назначения, поселений, землями промышленности и иного специального назначения, землями особо охраняемых территорий, лесного, водного фондов и земель запаса.

 

По субъектному признаку право землепользования делится на две большие группы – право землепользования граждан и организаций. В зависимости от оснований и условий возникновения право землепользования может быть общим и специальным. В свою очередь, специальное землепользование существует в виде права постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования, права аренды, пожизненного наследуемого владения и ограниченного пользования чужим земельным участком. В зависимости от цели, для которой предоставлен земельный участок в пользование, право землепользования делится на право пользования для ведения садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства, строительства и эксплуатации жилых и нежилых зданий и сооружений, включая предприятия и другие объекты хозяйственной деятельности, прохода, проезда, размещения объектов инженерной инфраструктуры и др.

 

Под общим землепользованием понимается использование гражданами земель в целях, не связанных с удовлетворением хозяйственно-экономических нужд и не требующих закрепления индивидуально-определенного земельного участка за конкретными субъектами.

 

Субъектами права общего землепользования могут быть только граждане. При реализации права общего землепользования круг граждан не индивидуализируется и не ограничивается по числу или иным критериям. Изначально любые граждане могут находиться на участке, проходить, проезжать по земельным участкам, предназначенным для общего пользования.

 

Объектом права общего землепользования могут быть государственные и муниципальные земли, а также земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и организаций. В первом случае общее землепользование возникает непосредственно на основании закона. Для общего пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, требуется установление публичного сервитута.

 

Общее землепользование характеризуется тем, что является общедоступным, т.е. не требует получения индивидуального разрешения в каждом случае со стороны собственника. По общему правилу, общее землепользование осуществляется везде, где это не запрещено законом, компетентными государственными или муниципальными органами или в установленном законом порядке субъектами права пользования данным земельным участком, права владения или аренды. В содержание права общего землепользования входит право находиться на участке, проходить и проезжать по земельному участку. В отдельных случаях оно может включать дополнительные права, определяемые законодательством. К примеру, право общего пользования лесным фондом охватывает не только право находиться в его границах, но и собирать объекты растительного мира.

 

Содержание права общего землепользования определено ст. 262 ГК РФ, в соответствии с которой граждане имеют право свободно без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, являющихся государственной и муниципальной собственностью, а также использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Это означает, что если земельный участок не огорожен или его собственник иным образом не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может находиться на данном земельном участке, проходить и проезжать по нему.

 

В отдельных случаях предусматривается выделение части государственных и муниципальных земель, специально предназначенных для общего пользования. К ним относятся земли, занятые дорогами, площадями, набережными, парками, садами, скверами, пляжами в поселениях, а также автомобильными дорогами вне поселений. Режим общего землепользования действует и в пределах земель лесного и водного фондов.

 

Режим общего пользования не исключает права собственника обособлять часть земель для специальных целей, связанных с обслуживанием объектов общего пользования. Например, для федеральных автомобильных дорог общего пользования предусматривается выделение придорожных полос, в пределах которых допускается содержание объектов дорожной службы, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, МВД РФ, дорожного сервиса.

 

Земли общего пользования, относящиеся к государственной и муниципальной собственности, не следует смешивать с землями, имеющими такое же название, но выделяемые в пределах земельных участков, предоставляемых гражданам для садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В последнем случае земли общего пользования, скажем, садоводческого товарищества находятся либо в частной собственности данного товарищества как юридического лица, либо в общей совместной собственности. Право общего пользования такими землями распространяется не на всех граждан, а только на членов данного объединения.

 

По общему правилу, общее землепользование является бесплатным, что, однако, не исключает права собственника взимать платежи в отдельных случаях. Типичным примером применения данного исключения являются платные стоянки, платный вход в парки, на пляжи.

 

Общее землепользование граждан на земельных участках, находящихся в частной собственности, допускается только в случае установления публичного сервитута. Публичный сервитут означает право граждан-несобственников проходить и проезжать по той части земельного участка, на которую установлен публичный сервитут. Установление публичного сервитута не означает изъятия части земельного участка у собственника и прекращения права частной собственности.

 

 

1 См. Правила установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования, утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1420 // СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6059.

 

 

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, субъекта РФ, органа местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения с учетом результатов публичных слушаний. При этом процедура изъятия земельного участка не применяется, т.е. никаких компенсаций в виде выкупа не производится (ст. 23 ЗК). Соответствующая запись об обременении вносится в свидетельство о регистрации права частной собственности. При ведении градостроительной деятельности публичный сервитут устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это определяется государственными и общественными интересами (ст. 64 Градостроительного кодекса РФ).

 

В настоящее время институт публичного сервитута разработан недостаточно полно. Не до конца определена процедура установления публичного сервитута. Неясны критерии, по которым можно требовать установления публичного сервитута. Неясно, скажем, может ли собственник влиять на этот процесс. Можно ли установить публичный сервитут на другую часть земельного участка взамен выбранного. Остается открытым вопрос об исчислении земельного налога. Было бы, вероятно, справедливо освободить собственника от уплаты земельного налога, однако Закон «О плате за землю» не предусматривает такой льготы. Неясны и взаимные обязательства государства и собственника, в частности касающиеся содержания в исправности дорог и земель, на которые установлен публичный сервитут.

 

Специальное землепользование осуществляется в соответствии с существующей разрешительной системой. Оно характеризуется тем, что требует выделения индивидуально-определенного земельного участка и его закрепления в обособленное пользование за конкретным лицом. Специальное землепользование может осуществляться как гражданами, так и юридическими лицами. Основаниями возникновения права специального землепользования являются оформленные в установленном порядке разрешительные документы: договоры, лицензии, свидетельства. Право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, ограниченного пользования (сервитут), а также право аренды на срок более одного года подлежат государственной регистрации.

 

Специальное землепользование осуществляется для строго определенных целей, предусмотренных законодательством. К ним относятся строительство и эксплуатация промышленных объектов, жилых строений, ведение сельскохозяйственного производства, садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства и некоторых других. Действует правило о недопустимости изменения целевого назначения земельного участка. По общему правилу, специальное землепользование является платным, хотя допускается полное или частичное освобождение от земельных платежей.

 

Специальное землепользование осуществляется на основе права постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, права ограниченного пользования чужим земельным участком (частного сервитута).

 

Право постоянного и временного пользования. В зависимости от срока, на который предоставляется земельный участок в пользование, различают право постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования.

 

Право постоянного (бессрочного) пользования означает право пользования земельным участком без заранее установленного срока либо отменяющих условий. Оно не является вечным или пожизненным, и собственник земельного участка не лишается возможности прекратить постоянное пользование при возникновении достаточных оснований. Право постоянного пользования прекращается в порядке отказа пользователя от права на земельный участок (ст. 53 ЗК) либо принудительно в порядке прекращения права землепользования за совершенное правонарушение по решению суда (ст. 54 ЗК). Примечательно, что ЗК и ГК не предусматривают возможность прекращения права постоянного пользования для государственных или муниципальных нужд.

 

На праве постоянного (бессрочного) пользования предоставляются земельные участки, находящиеся только в государственной или муниципальной собственности. Право постоянного пользования может быть предоставлено только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Право постоянного пользования на земельные участки, предоставленное гражданам или юридическим лицам до введения в действие нового ЗК, сохраняется. При этом граждане имеют право по собственному усмотрению и в любое время однократно и бесплатно приобрести земельный участок в собственность. Юридические лица, не относящиеся к вышеперечисленным категориям, т.е. негосударственные и иные коммерческие и некоммерческие организации, обязаны до 1 января 2004 г. переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды либо приобрести земельные участки в собственность.

 

Законодательством установлены случаи, когда постоянное пользование не допускается. К примеру, невозможно постоянное пользование землями лесного фонда.

 

Пользователи не имеют право отчуждать находящиеся в их постоянном (бессрочном) пользовании земельные участки. Они также не могут передавать их в аренду либо безвозмездное срочное пользование, за исключением предоставления земельных участков в качестве служебных наделов государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления из числа принадлежащих им земельных участков. Право постоянного пользования возникает на основании решений государственных и муниципальных органов, уполномоченных предоставлять земельные участки, и оформляется свидетельством о регистрации права пользования, выдаваемым учреждениями юстиции.

 

Право безвозмездного срочного пользования означает право его обладателя пользоваться земельным участком в течение заранее определенного срока. При этом земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местным органам самоуправления на срок не более одного года. В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной или частной собственности, в том числе земельные доли. Срок и другие условия пользования землями, находящимися в собственности граждан и юридических лиц, устанавливаются по взаимной Договоренности и фиксируются в договоре. По отношению к некоторым категориям земель допускается временное пользование. Временное землепользование может быть краткосрочным и долгосрочным. В зависимости от категории земель и целей землепользования сроки могут быть различными. Например, участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование на срок до одного года. Максимальный срок долгосрочного пользования для этой категории земель – 49 лет. При использовании недр земельные участки предоставляются на срок не более 25 лет.

 

Пожизненное наследуемое владение. Новый ЗК реализует политику постепенного отказа от права пожизненного наследуемого владения. Закрепление этой политики в ряде положений Земельного кодекса привело к возникновению прямых противоречий соответствующими положениями Гражданского кодекса, разрешение которых невозможно без принятия поправок в тот или иной закон. В частности, ст. 21 ЗК предусматривается запрет на дальнейшее с момента введения в действие Земельного кодекса предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения. Одновременно ст. 265 ГК не содержит такого запрета, а, наоборот, допускает предоставление земельных участков гражданам на этом праве. Статьи 22 и 24 ЗК не предусматривают права владельцев передавать земельные участки в аренду либо безвозмездное срочное пользование, в то время как ст. 267 ГК это допускает.

 

Одновременно новым Земельным кодексом предусмотрено, что граждане, получившие земельный участок на этом праве ранее, сохраняют его без ограничений по времени, но без права распоряжения, за исключением передачи по наследству. Владельцы не могут продать земельный участок, совершать иные сделки, связанные с отчуждением участка. Наследование осуществляется на общих основаниях, предусмотренных Гражданским кодексом. Такие общие основания содержатся в положениях разд. V ГК.

 

Право пожизненного наследуемого владения в отличие от права постоянного (бессрочного) пользования является «вечным». Оно принадлежит гражданину вплоть до его смерти, и государство не может прекратить землепользование, за исключением принудительного прекращения права на земельный участок в случаях ненадлежащего его использования по решению суда. Гражданин может отказаться от права владения добровольно при условии, что данный отказ принят собственником. Отказ не влечет для владельца права на получение компенсации стоимости земельного участка. Владелец вправе по своему желанию приобрести право собственности на земельный участок в установленном порядке. При этом однократно в любой удобный момент каждый гражданин имеет право приобрести земельный участок, находящийся в его пожизненном наследуемом владении, бесплатно. Право пожизненного наследуемого владения удостоверяется свидетельством о регистрации права.