Правовые основы государственных расходов

Правовые основы государственного кредита (государственный долг)

Для удовлетворения потребностей государства в финансо­вых ресурсах наряду с традиционными источниками (налога­ми, сборами и другими обязательными платежами) применяют­ся и другие способы получения государственных доходов -например, государственный кредит.

Кредит (лат. creditum) - ссуда в денежной или товарной форме.

Кредит может выступать в различных видах - как банков­ский, государственный, бюджетный, потребительский и др.

Государственный кредит как самостоятельный финансово-правовой институт представляет собой совокупность право­вых норм, регулирующих особую группу финансовых отношений, при которых заемщиком (должником) выступает государство, а кредиторами (заимодавцами) - юридические и физические лица, а также иностранные юридические и физи­ческие лица, другие государства.

Для государственного кредита характерны такие признаки, как возвратность, срочность, возмездность и добровольность.

Важнейшим признаком государственных кредитных отно­шений является возвратность денежных средств. Собранные государством на кредитной основе финансовые ресурсы юри­дических и физических лиц через определенное время должны быть возвращены собственнику. Эти финансовые ресурсы яв­ляются временными доходами и составляют государственный долг, который делится на внутренний государственный долг и внешний.

Отношения по внутреннему государственному долгу регу­лируются Законом Республики Беларусь от 27 мая 1993 г. «О внутреннем государственном долге Республики Беларусь» '.

В соответствии со ст. 1 названного Закона под внутрен­ним государственным долгом понимается выраженная в форме государственных долговых обязательств задолженность Пра­вительства перед юридическими и физическими лицами.

Порядок, условия выпуска, размещения, обращения и об­служивания государственных долговых обязательств определя­ются Правительством либо по его поручению Министерством финансов. Эта деятельность относится к управлению государ­ственным долгом.

В состав внутреннего государственного долга Республики Беларусь не входят долги местных Советов депутатов. Поря­док управления местными долгами регулируется решениями местных Советов депутатов, а ежегодный предельный прирост или сокращение местных долгов устанавливаются законода­тельной властью по предложениям Президента Республики Беларусь.

Внутренний государственный долг может выступать в формах:

- государственных займов, осуществляемых посредством
выпуска государственных ценных бумаг от имени Прави­
тельства;

- кредитов Национального банка;

- других долговых обязательств, гарантированных Пра­
вительством Республики Беларусь.

¹ Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь 1993. № 19. Ст 213, 1996 № 32 Ст 581

Использование указанных форм продиктовано в первую очередь недостаточностью (дефицитом) бюджетных средств. В Законе от 4 июня 1993 г. «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» указы­вается, что источниками покрытия дефицита бюджета служат государственные долговые обязательства и местные займы, а также кредиты Национального банка; источники финансирова­ния дефицита республиканского бюджета утверждаются зако­ном о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый год, местных бюджетов - решениями соответствующих Сове­тов депутатов (ст. 17 Закона).

Не менее важным признаком государственного кредита является его срочность, который тесно переплетается с при­знаком возвратности. Срочность заключается в том, что госу­дарство рано или поздно обязано вернуть денежные средства кредиторам. По срокам государственный кредит бывает крат­косрочным (до года) и долгосрочным (свыше одного года). Время возврата устанавливается самим государством.

Интересы кредиторов выражает признак платности (воз-мездность) государственного кредита (долга). Юридические и физические лица, ссужающие денежные средства государ­ству, получают от последнего доход, который может выра­жаться в различных формах (денежной, товарной).

Основной признак, отличающий государственный кредит от налогов, - добровольность вступления кредиторов в отно­шения по государственному кредиту. Юридические и физичес­кие лица добровольно приобретают облигации государственных займов и другие ценные бумаги государ­ства, в то время как отношения по уплате налогов носят обя­зательный характер и охраняются принудительной силой государства.

Отношения в области государственного кредита носят комплексный характер и регулируются нормами как финансо­вого, так и гражданского права.

Основной формой государственного кредита (внутреннего государственного долга) выступает государственный заем, посредством которого осуществляется дополнительная моби­лизация свободных денежных средств юридических и физичес-

ких лиц в бюджет, через выпуск облигаций и других ценных бумаг государства.

К основным видам государственных ценных бумаг относят­ся государственные краткосрочные облигации со сроком об­ращения до одного года (ГКО) и государственные долгосрочные облигации со сроком обращения один год и более

СДГО).

Порядок выпуска, размещения, обращения и погашения ГКО и ДГО, номинированных в белорусских рублях, опреде­ляется Основными условиями выпуска отдельных государ­ственных ценных бумаг Республики Беларусь, утвержденными постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 февраля 2003 г. № 173 '.

Выпуск ГКО и ДГО проводится в целях привлечения вре­менно свободных денежных средств физических и юридичес­ких лиц, в том числе иностранных, для финансирования дефи­цита республиканского бюджета.

Облигации эмитируются от имени Правительства Респуб­лики Беларусь Министерством финансов отдельными выпус­ками в бездокументарной форме. Выпуск и торговля произво­дится через компьютерную систему. Это позволяет уйти от проблем хранения, защиты и перемещения (перевозки), харак­терных для ценных бумаг на бумажной основе.

Национальный банк Республики Беларусь выполняет фун­кции центрального депозитария и осуществляет контроль за учетом находящихся в обращении облигаций.

Размещение ГКО и ДГО среди физических лиц осуществ­ляется в порядке, установленном Министерством финансов и Комитетом по ценным бумагам при Совете Министров Респуб­лики Беларусь по согласованию с Национальным банком.

Учет всех размещенных облигаций проводится на счетах депо в депозитариях, определенных Национальным банком по согласованию с Министерством финансов.

Национальный банк и инвесторы (юридические и физичес­кие лица) имеют право совершать сделки по купле-продаже

¹ НРПА 2003 № 22. 5/11958.

облигаций на рынке ценных бумаг в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Министерство фи­нансов не имеет права участвовать в обращении облигаций.

Расчеты по погашению облигаций или выплате дохода по ним с депозитариями, осуществляющими учет облигаций, про­изводит Национальный банк в день наступления срока пога­шения облигаций или даты выплаты дохода. Депозитарии осу­ществляют расчеты с инвесторами в течение одного рабочего дня после поступления средств от Национального банка.

За нарушение установленных сроков расчетов по погаше­нию облигаций или выплате доходов по ним виновная сторона за каждый день просрочки уплачивает пеню в размере 0,1 % от суммы, подлежащей выплате.

Кроме ГКО и ДГО, номинированных в белорусских руб­лях, в Республике Беларусь предусматривается выпуск в обра­щение государственных облигаций, номинированных в иност­ранной валюте.

Так, постановлением Совета Министров Республики Бе­ларусь от 10 декабря 1999 г. № 1929 утверждены Основные условия выпуска, размещения и погашения государственных облигаций, номинированных в свободно конвертируемой ва­люте '. Данные облигации являются именными государствен­ными ценными бумагами и выпускаются в виде записей по сче­там. Их владельцами могут быть юридические лица -резиденты и нерезиденты Республики Беларусь. Государствен­ные облигации, номинированные в СКВ, выступают в виде долгосрочных и краткосрочных ценных бумаг с купонным или процентным доходом. Согласно Основным условиям они не могут обращаться на вторичном рынке.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 октября 1999 г. № 1627 утверждены Основные условия выпуска облигаций государственного выигрышного валютно­го займа Республики Беларусь ². Размещаются они на добро­вольной основе среди граждан Республики Беларусь, лиц без

¹ НРПА 2000. № 2. 5/2219; 2001. № 63. 5/6277; 2002. № 65. 5/10550,
№ 77. 5/10721.

² НРПА. 1999. № 83. 5/1881.

гражданства и иностранных граждан, постоянно проживаю­щих на территории Республики Беларусь. Для расширения го­сударственного рынка ценных бумаг и вовлечения в него фи­зических лиц постановлением Правительства Республики Беларусь от 16 июля 2001 г. № 1053 предусмотрен выпуск облигаций государственного сберегательного займа Респуб­лики Беларусь. Указанным постановлением утверждены Ос­новные условия выпуска облигаций государственного сбере­гательного займа Республики Беларусь '. Данный вид ценных бумаг используется в целях привлечения временно свободных денежных средств физических лиц для финансирования дефи­цита республиканского бюджета. Облигации сберегательного займа являются государственными ценными бумагами на предъявителя и выпускаются в виде отпечатанных на бумаге бланков установленной Министерством финансов формы.

Предъявителям облигаций предоставляется право на по­лучение их номинальной стоимости и процентного дохода в соответствии с условиями выпуска облигаций, которые вып­лачиваются при их погашении.

Условия выпуска облигаций государственного выигрыш­ного валютного займа, государственного сберегательного займа (объем эмиссии, дата выпуска, порядок и сроки погаше­ния облигаций, их номинальная стоимость, сроки размещения и обращения, размер процентного дохода, результаты тиражей выигрышей и другие условия) определяются Министерством финансов и публикуются в газете «Рэспублжа».

К государственным ценным бумагам, используемым для привлечения свободных денежных средств юридических лиц, относятся Также векселя Правительства Республики Бела­русь. Порядок выпуска, обращения и погашения векселей Правительства Республики Беларусь утвержден постановле­нием Совета Министров Республики Беларусь от 10 декабря 1999 г. № 1931 \

Источником погашения государственных займов и выпла­ты доходов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно

¹ НРПА. 2001. № 70. 5/6419.

²НРПА. 2000. № 3. 5/2221, № 61. 5/3457; 2003. № 57. 5/12472.

эти расходы выделяются в отдельную строку. Кроме того, зако­ном о бюджете Республики Беларусь на очередной год предус­матривается размер прироста внутреннего государственного долга Республики Беларусь, который в 2005 году не может пре­вышать 3 % от валового внутреннего продукта.

Отношения в области внешнего государственного долга регулируются Законом Республики Беларусь от 22 июня 1998 г. «О внешнем государственном долге Республики Бела­русь»¹.

При внешнем государственном долге Республика Бела­русь выступает заемщиком, а кредиторами - другие государ­ства, международные организации, иностранные юридические и физические лица (нерезиденты Республики Беларусь).

Внешний государственный доле Республики Беларусь представляет собой общую сумму основного долга Республи­ки Беларусь и ее резидентов по внешним государственным займам на определенный момент времени.

Ежегодно законом о бюджете на очередной год устанав­ливается лимит внешнего государственного долга, представ­ляющий из себя максимально допустимую сумму внешнего государственного долга по состоянию на конец финансового (бюджетного) года, исчисленную в долларах США. На протя­жении 1995-2005 гг. лимит внешнего государственного долга устанавливается в размере 2 млрд. долларов США.

Внешние государственные займы привлекаются и исполь­зуются для: покрытия дефицита республиканского бюджета; по­полнения валютных резервов Республики Беларусь; реализации инвестиционных проектов и государственных программ в соот­ветствии с приоритетными направлениями развития экономики республики; решения острых социальных и экологических про­блем, ликвидации последствий стихийных бедствий; импорта сырья, энергоресурсов и других необходимых продуктов и това­ров в случае критического положения в обеспечении ими респуб­лики; поддержки экономических реформ.

Средства, полученные от размещения на внешних финан­совых рынках государственных ценных бумаг в качестве го-

¹ Ведомости Верховного„Совета Республики Беларусь. 1999. № 25-26.

сударственных долговых обязательств, формирующих вне­шний государственный долг, могут использоваться только для покрытия дефицита республиканского бюджета и (или) попол­нения валютных резервов Республики Беларусь.

Республика Беларусь несет безусловные обязательства по погашению и обслуживанию внешнего государственного дол­га. Исполнение обязательств обеспечивается средствами рес­публиканского бюджета и иным находящимся в собственности республики имуществом.

Государство не отвечает по обязательствам резидентов Республики Беларусь, возникшим из внешних займов, полу­ченных без государственной гарантии.

С правовой точки зрения государственные расходы - это регламентированное правовыми нормами планомерное рас­пределение и использование денежных средств из государ­ственных централизованных и децентрализованных фондов для выполнения задач и функций государства.

Государственные расходы покрываются в основном из централизованных денежных фондов и осуществляются на ос­нове действующего законодательства.

Основным источникам покрытия государственных, расхо­дов служит бюджет Республики Беларусь.

Финансовые отношения в области бюджетных расходов, урегулированные нормами финансового права, являются пра­воотношениями. Данные правоотношения характеризуются неравенством сторон. Государство в одностороннем порядке устанавливает направления расходов, финансируемых из бюджета, нормы расходов, объекты финансирования и уста­навливает ответственность за любые нарушения финансовой дисциплины.

Расходы из бюджета производятся в основном методом финансирования на принципах безвозвратности, безвозмездно-

733-

сти, целевого использования средств, соблюдения режима эко­номии, срочности (в рамках одного бюджетного года), осуще­ствления постоянного контроля за использованием средств.

Для метода финансирования важнейшим признаком явля­ется целевое использование средств. Предприятия, объедине­ния, хозяйственные организации и учреждения должны расходовать выделенные бюджетные ассигнования по целево­му назначению.

Необоснованно полученные либо использованные не по целе­вому назначению или с нарушением законодательства Республи­ки Беларусь средства бюджета, в том числе в виде займов и ссуд, по решению Министерства финансов или местного финан­сового органа подлежат возвращению в бюджет с взысканием в бесспорном порядке с юридических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, а также индивидуальных пред­принимателей, допустивших указанные нарушения, штрафа в двукратном размере этих средств.

Должностные лица предприятий, объединений и организа­ций, виновные в незаконном получении, использовании не по целевому назначению или с нарушением законодательства средств бюджета, в том числе полученных на возвратной основе, привлекаются к административной ответственности в поряд­ке, установленном законодательством Республики Беларусь.

В новых экономических условиях допускается финансиро­вание путем выделения бюджетных займов и ссуд.

Выдача бюджетных займов и ссуд предусмотрена Зако­ном «О бюджетной системе Республики Беларусь и государ­ственных внебюджетных фондах».

Бюджетный заем - это денежные средства, выданные вре­менно из республиканского или местных бюджетов для исполь­зования по целевому назначению с получением с заемщика процентов на сумму займа.

В отличие от займа бюджетная ссуда выдается безвозмезд­но, но так же, как и заем, - временно (возвратно) и для исполь­зования по целевому назначению.

Выдача и возврат бюджетных ссуд, бюджетных займов из республиканского бюджета установлены постановлением Со­вета Министров Республики Беларусь от 22 декабря 2004 г. № 1619', которым утверждено Положение. В нем определены условия и порядок предоставления и возврата бюджетных зай­мов, бюджетных ссуд юридическим лицам Республики Бела­русь (кроме бюджетных организаций, банков, небанковских кредитно-финансовых организаций) и индивидуальным пред­принимателям (именуемым в дальнейшем - претендентами), а также предоставления и возврата бюджетных ссуд облиспол­комам и Минскому горисполкому.

Предоставление ссуд исполнительным комитетам произво­дится в пределах текущего финансового (бюджетного) года на финансирование временных кассовых разрывов, возникаю­щих при исполнении бюджетов областей и г. Минска. Решение о предоставлении ссуды соответствующему исполкому прини­мает Министерство финансов.

Предоставление бюджетных займов, ссуд претендентам осуществляется на определенный срок на следующие цели:

до одного года - на создание сезонных (временных) запа­сов товарно-материальных ценностей, если производство и (или) реализация товаров (работ, услуг) носят сезонный ха­рактер;

до пяти лет - под реализацию инвестиционных проектов, в том числе включенных в установленном порядке в Государ­ственную инвестиционную программу.

На все другие цели бюджетные займы, ссуды выдаются претендентам на срок до трех лет.

Бюджетные займы, ссуды не предоставляются претенден­там, имеющим задолженность по налогам, сборам (пошлинам), другим обязательным платежам в бюджет, государственные целевые бюджетные фонды, Фонд социальной защиты населе­ния, по кредитам банков, в том числе выданным под гарантии Правительства Республики Беларусь, не выполнившим сво-

НРПА. 2005. № 1. 5/15330.

их обязательств по ранее выданным из республиканского и местных бюджетов займам, ссудам (в том числе пролонгиро­ванным), исполненным гарантиям Правительства Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных орга­нов, а также если целью получения займа, ссуды является по­гашение банковского кредита, ранее выданных из республи­канского и местных бюджетов займа, ссуды, уплата платежей в республиканский и местные бюджеты, если иное не предус­мотрено законодательством.

Решение о предоставлении претендентам бюджетного зай­ма, ссуды принимает Совет Министров Республики Беларусь.

Помимо бюджета финансирование государственных рас­ходов осуществляется также из государственных внебюджет­ных фондов. Например, финансовые затраты государства на социальные нужды покрываются преимущественно за счет средств Фонда социальный защиты населения.

Затраты государства покрываются также за счет прибыли государственных предприятий, части амортизационных отчис­лений, долгосрочных банковских ссуд и т.д. Понятие расхо­дов государства шире, чем понятие расходов бюджета, поскольку последние составляют лишь часть общих расходов государства.

Расходы бюджетов каждого уровня определяются функция­ми соответствующего органа власти и задачами социально-эко­номического развития страны.

Государственные расходы осуществляются на основе дей­ствующего законодательства, и поэтому допускаются только такие расходы, которые предусмотрены нормативными право­выми актами.

Дополнительное финансирование может осуществляться за счет иных средств, выделяемых базовыми шефствующими предприятиями, попечительскими советами, спонсорами.

Бюджетные расходы производятся в соответствии с под­разделениями бюджетной классификации, .которая является единой и используется при составлении, утверждении и исполне-

нии республиканского и местных бюджетов, государственных внебюджетных и бюджетных целевых фондов, внебюджетных средств бюджетных учреждений и организаций.

Сметно-бюджетное финансирование представляет собой безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств из бюджетов различных уровней бюджетным учрежде­ниям, действующим в отраслях непроизводственной сферы (оборона, органы государственного управления, социально-культурная сфера).

Учреждения и организации, состоящие на бюджетном фи­нансировании, виды своих расходов и их конкретные направ­ления отражают в смете.

Смета расходов является основным плановым докумен­том, определяющим объем, целевое направление и поквар­тальное распределение ассигнований, выделяемых из бюджета на содержание учреждений и осуществление централизован­ных мероприятий.

Различают следующие виды смет: индивидуальные и об­щие сметы учреждений, сметы расходов на централизованные мероприятия, осуществляемые непосредственно управлениями и отделами исполкомов, сметы по внебюджетным средствам.

В современных условиях рыночных отношений важное зна­чение в финансировании бюджетных учреждений и организаций занимают внебюджетные средства, т.е. источники доходов бюджетных учреждений, получаемые ими помимо бюджета.

Финансирование предприятий отличается от финансирова­ния бюджетных учреждений прежде всего тем, что свои основ­ные производственные и социальные расходы субъекты хозяйствования обеспечивают за счет собственных средств и перераспределяемых средств из централизованных денежных фондов вышестоящих органов на нужды подчиненных пред­приятий. В целях перераспределения денежных средств в ми­нистерствах и ведомствах создаются различные специальные фонды (инновационные, развития строительной науки и др.).

В случае недостатка собственных средств предприятия широко используют банковский кредит на условиях возврат­ности, возмездности, целевого расходования и материальной обеспеченности привлеченных денежных средств.

Кроме того, в финансировании предприятий может прини­мать участие и государство путем выделения из бюджета бюд­жетных займов и ссуд на возвратной основе, дотаций для полного или частичного покрытия убытков на невозвратной основе и субсидий в виде помощи и пособий Бюджетные ас­сигнования должны направляться на развитие приоритетных отраслей экономики.

Раздел VIII.

Правовые основы охраны природы

Глава 44