Економічна політика держави і її основні напрямки. Стабілізаційна політика

Економічна політика являє собою сукупність напрямків, форм, інструментів, методів, важелів, які використовуються державою (урядом) для реалізації своїх економічних функцій.

В якості основних напрямків економічної політики держави можна назвати: бюджетні, податкову, фіскальну, кредитно-грошову, науково-технічну, інвестиційну, зовнішньоекономічну, антикризову, антимонопольну, соціальну, амортизаційну, валютну , митну, структурну, стабілізаційну та ін.

Політика реалізується за допомогою визначених важелів. Наприклад, в бюджетній політиці такими важелями є державні видатки, субсидії, субвенції, дотації і т.ін.; в податковій – податки і податкові ставки, податкові пільги, кредити і „канікули”; в кредитно-грошовій – депозитні і кредитні ставки процентів, ліміти кредитування, облікова ставка і ставка рефінансування, норма обов’язкового резервування, купівля-продаж цінних паперів та ін.

Політику можна здійснювати різними методами. Метод – це спосіб досягнення мети. Реалізація політики може здійснюватись адміністративними, правовими, економічними, прямими і непрямими, селекційними і неселекційними методами. В якості форм реалізації економічної політики можна назвати планування, програмування, прогнозування, держзамовлення та ін.

Зазвичай в якості основного напрямку економічної політики виокремлюють стабілізаційну. Стабілізаційна політика – сукупність державних заходів, спрямованих на пом'якшення економічних коливань у короткостроковому періоді з метою підтримання повної зайнятості та оптимальної інфляції. Залежно від інструментів (засобів), за допомогою яких держава здійснює свою стабілізаційну політику, розрізняють дві її складові, якими є фіскальна (бюджетно-податкова) політика і монетарна (грошово-кредитна) політика.

Фіскальну політику проводить уряд під контролем парламенту. Під фіскальною політикою розуміють заходи уряду, спрямовані на досягнення цілей стабілізаційної політики за допомогою державних видатків і податків. При цьому слід враховувати, що державні видатки здійснюються за рахунок коштів державного бюджету, а податки є основним джерелом цих коштів. Тому у підсумку фіскальна політика – це маніпулювання державним бюджетом, тобто знаходження раціональних рішень щодо доходів і видатків державного бюджету. До фіскальної політики входять лише такі маніпуляції державним бюджетом, які не викликають зміни грошей в обігу.

За цільовою спрямованістю розрізняють два види фіскальної політики: стимулювальну (експансіоністську) та стримувальну (рестрикційну). Стимулювальна політика застосовується для пожвавлення економічної кон'юнктури, тобто стимулювання сукупного попиту та/або сукупної пропозиції. З цієї метою уряд може збільшувати державні закупівлі, трансфертні платежі та зменшувати податки. Стримувальна політика здійснюється в умовах інфляційного зростання, коли спостерігається «перегрів» економіки. Для цього зменшуються державні видатки і підвищуються податки.

За рівнем керованості фіскальними інструментами розрізняють дискреційну (свідому) і недискреційну (автоматичну) фіскальну політику. Дискреційна фіскальна політика – це політика, в межах якої зміна державних видатків і податків здійснюється на підставі спеціальних рішень уряду і парламенту. Недискреційна фіскальна політика стосується лише податків і трансфертів, які є функцією від доходу. Тому недискреційною є така фіскальна політика, яка, встановлюючи певну залежність податків і трансфертів від доходу, забезпечує їм можливість змінюватися в автоматичному режимі в разі зміни доходу.

Монетарну політику контролює центральний (емісійний) банк. В Україні це Національний банк України (НБУ). Під монетарною політикою розуміють заходи центрального банку, які змінюють пропозицію грошей з метою досягнення цілей стабілізаційної політики.

Монетарна (кредитно-грошова) політика спрямована або на стимулювання економіки (монетарна експансія, політика „дешевих грошей”), або на її стримування (монетарна рестрикція, політика „дорогих грошей”). В умовах скорочення виробництва і зростання безробіття центральні банки намагаються пожвавити економічну кон'юнктуру на основі прискорення грошової емісії, зниження процентної ставки і стимулювання інвестицій. І навпаки, в умовах інфляційного зростання центральні банки намагаються протидіяти надмірній економічній кон'юнктурі на основі гальмування темпів грошової емісії, підвищення процентної ставки і стримування інвестиційної активності.

Між фіскальною та монетарною політикою існує тісний зв'язок. Це пояснюється тим, що заходи фіскальної політики безпосередньо стосуються товарного ринку. Але опосередковано вони впливають і на грошовий ринок, який є об'єктом безпосереднього впливу монетарної політики. І навпаки, заходи монетарної політики безпосередньо стосуються грошового ринку. Але через процентну ставку вони впливають і на товарний ринок, який є об'єктом безпосереднього впливу фіскальної політики. Крім того, заходи фіскальної політики, спрямовані на збільшення обсягів виробництва, мають супроводжуватися збалансованим збільшенням грошей в обігу, що є необхідною умовою адекватного збільшення купівельної спроможності національної економіки.

Існування тісного взаємозв'язку між фіскальною і монетарною політикою означає, що їх автономне застосування зменшує ефективність стабілізаційної політики. Тому для забезпечення високої ефективності стабілізаційної політики заходи фіскальної та монетарної політик мають узгоджуватися між собою. Стабілізаційна політика, яка поєднує заходи фіскальної та монетарної політики, ще називається змішаною (комбінованою). Реально чистої фіскальної чи монетарної політики не існує, застосовується, як правило, змішана політика.

Ефективність будь-якої політики залежить від її спроможності досягати поставлених цілей. Згідно з визначенням стабілізаційної політики її основними цілями, які відображують загальні результати економічного розвитку, є наближення обсягів виробництва до потенційного ВВП, зменшення безробіття до природного рівня та зниження інфляції до оптимальної величини. Якщо збільшення ВВП і зменшення безробіття узгоджуються між собою, то досягнення цих цілей входить у суперечність з іншою ціллю – зниженням інфляції. Це означає, що ключовою проблемою стабілізаційної політики є знаходження раціонального співвідношення між темпами інфляції і рівнем безробіття.

На ефективність стабілізаційної політики негативно впливають два чинники: лаги стабілізаційної політики та очікування суб'єктів приватної економіки. Сутність першого чинника полягає в тому, що стабілізаційні заходи впливають на економіку не відразу, а з певною затримкою в часі, тобто з лагом. Розрізняють лаги: внутрішні та зовнішні.

Внутрішній лаг вимірюється проміжком часу від моменту виникнення збурення в економіці до моменту прийняття відповідних стабілізаційних заходів. Існування внутрішніх лагів зумовлено тим, що суб'єктам стабілізаційної політики потрібен певний час, аби виявити та оцінити дестабілізаційні явища і розробити відповідні стабілізаційні заходи. Зовнішній лаг вимірюється проміжком часу, який необхідний для того, щоб з'явилися результати від упровадження стабілізаційних заходів. Як правило, запровадження заходів стабілізаційної політики відразу дає незначні результати, але згодом вони є відчутнішими.

У фіскальній політиці внутрішній лаг триваліший, ніж у монетарній. Це пояснюється тим, що прийняття рішення про коригування фіскальної політики супроводжується тривалою адміністративною процедурою, тоді як заходи монетарної політики можуть схвалюватися центральним банком негайно. Однак монетарна політика має триваліші зовнішні лаги порівняно з фіскальною, оскільки в її основі лежить складнішій причинено-наслідковий зв'язок між політичним рішенням щодо зміни пропозиції грошей і змінами в економіці.

Лаговий характер стабілізаційної політики свідчить про те, що її заходи – це політико-економічні інвестиції. Тому, за аналогією з інвестиційними рішеннями підприємств, стабілізаційні заходи держави є ризикованою справою. Ризики стабілізаційної політики пов'язані, з одного боку, з екзогенними подіями, на які вона не може впливати (різке зростання або зниження цін на зовнішніх ринках, фінансова криза у торгових партнерів тощо), з іншого – із неможливістю точно передбачити реакцію економіки на стабілізаційні заходи – у майбутньому періоді вона може бути не такою, як у минулому.

Іншим чинником є очікування суб'єктів приватної економіки. Вони відіграють важливу роль у процесі прийняття рішень економічними суб'єктами. Так, домогосподарства, визначаючи обсяг споживання, виходять із очікувань щодо своїх майбутніх доходів; інвестори спираються на свої очікування майбутньої прибутковості інвестиційних проектів. На ці очікування впливає багато чинників, у тому числі й заплановані заходи стабілізаційної політики. Традиційні методи обґрунтування стабілізаційної політики, до яких належать економетричні моделі, недостатньо враховують вплив очікувань на поведінку людей, що зменшує її ефективність.

Серед макроекономістів точиться гостра дискусія щодо стабілізаційної функції держави і у її центрі протягом довгого часу знаходиться питання щодо необхідності державного втручання в економіку за допомогою стабілізаційної політики.

Одна група макроекономістів уважає, що завдяки регулювальному потенціалу ринку економіка є внутрішньо стабільною і не потребує державного втручання. На їх думку, ринки працюють краще, коли в них не втручаються. Тому державне невтручання е найліпшою економічною політикою. Теоретичні підвалини щодо політики невтручання були закладені класичною теорією. В її основі лежить припущення, що ринки є досконало конкурентними, а ціни і заробітна плата – абсолютно гнучкими. Тому, наприклад, у разі падіння сукупного попиту ціни швидко знижуються. З такою самою швидкістю скорочується попит на ринку праці та падає заробітна плата. Внаслідок цього, з одного боку, зниження цін швидко повертає сукупний попит до потенційного ВВП; з іншого – зменшення заробітної плати утримує пропозицію робочої сили на умовах природного рівня безробіття, а сукупну пропозицію – на потенційному рівні. Отже, у підсумку абсолютно гнучкі ціни і заробітна плата здатні швидко відновлювати повну зайнятість, що виключає необхідність стабілізаційного втручання держави в економіку. Наведені положення класичної теорії набули подальшого розвитку в сучасних теоріях, серед яких найрельєфніше виділяються монетаристська теорія і теорія раціональних очікувань як різновид неокласичної теорії. Монетаристська теорія доповнює класичну тим, що надає грошам роль вирішального чинника, від якого залежить обсяг ВВП у короткостроковому періоді і рівень інфляції – у довгостроковому. Теорія раціональних очікувань до інструментів регулювання економіки додає очікування людей, які, використовуючи інформацію, приймають раціональні рішення, спрямовані на підтримання економіки в стабільному стані.

Інша група макроекономістів виходить із припущення, що ринки не є досконало конкурентними, а ціни і заробітна плата не є абсолютно гнучкими в короткостроковому періоді. Тому немає підстав розраховувати, що в умовах падіння обсягів виробництва ціни і заробітна плата здатні негайно знижуватися пропорційно зменшенню сукупного попиту і швидко відновлювати повну зайнятість. На підтвердження своєї позиції вони наводять приклади того, що в економіці періодично виникають певні збурення, які на тривалий час викликають падіння обсягів виробництва, надмірне безробіття та високу інфляцію. Тому, на їх думку, щоб пом'якшити коливання економічного циклу, держава повинна застосовувати відповідну стабілізаційну політику, здатну компенсувати дефіцит приватного попиту. Незалежно від того, на якій фазі економічного циклу знаходиться економіка, стабілізаційні заходи мають протидіяти негативам, тобто стимулювати економіку під час спаду і стримувати її в період інфляційного зростання. Відмова від стабілізаційної політики оцінюється цією групою макроекономістів як марнотратство. Теоретичною основою стабілізаційної політики є кейнсіанська теорія, за якою об'єктом стабілізаційної політики має бути сукупний попит, а основними її елементами – фіскальна та монетарна політика. Фіскальна політика може стимулювати сукупний попит за допомогою збільшення державних видатків і/або зниження податків, монетарна — через зниження процентних ставок, яка може викликати підвищення прибутковості капіталу і збільшення на цій основі інвестиційного попиту. У другій половині минулого сторіччя з'явилося нове покоління прихильників кейнсіанської теорії, яких називають неокейнсіанцями. Вони також дотримуються думки, що для стабілізації економіки держава може і повинна вдаватися до активної економічної політики. На відміну від кейнсіанців, вони намагаються дати теоретичне обґрунтування негнучкості цін і заробітної плати в короткостроковому періоді, що зумовлює необхідність застосування стабілізаційної політики.

Іншим предметом полеміки, яка точиться навколо стабілізаційної політики, є альтернатива у формі запитання: пасивною чи активною має бути економічна політика? При цьому під активною розуміється така політика, яка реагує на поточну або майбутню ситуацію в економіці. Якщо політика не реагує на ситуацію в економіці, то вона є пасивною, або ж її взагалі немає. Тому по своїй суті зазначена альтернатива збігається з головним предметом дискусії – потрібна чи не потрібна стабілізаційна політика, яка є лише іншим виразом поняття «активна економічна політика». Але якщо в межах першого предмета дискусії опоненти стабілізаційної політики як головний аргумент на свою користь висувають здатність ринку самостійно виконувати стабілізаційну функцію, то в межах іншого вони намагаються довести, що стабілізаційна політика є неефективною і тому непотрібною. У форматі альтернативи щодо вибору між пасивною та активною політикою найбільш дискусійними є два питання.

Перше з них стосується впливу лагів на стабілізаційну політику. На думку прихильників пасивної економічної політики, наявність тривалих і мінливих лагів робить стабілізаційну політику неефективною. Це пояснюється тим, що протягом часу між ухваленням стабілізаційного заходу і початком його дії ситуація в економіці може змінитися. Тому, наприклад, з метою пожвавлення економіки заходи, які будуть запроваджені під час спаду, зможуть вплинути на економіку вже тоді, коли таке пожвавлення виникне і без державного втручання. Результатом може стати порушення процесу пожвавлення і стимулювання інфляційного процесу. За таких умов застосування антиінфляційних заходів може спрацювати в той момент, коли в економіці знову виникне спад. Опоненти активної економічної політики вказують ще на одну обставину, пов'язану з лагами. Вона полягає в тому, що в процесі обґрунтування стабілізаційних заходів державні органи змушені спиратися на прогнози, яким не можна довіряти. Якщо, наприклад, в економіці прогнозується через два роки спад або інфляційне зростання, то це слугує підставою для запровадження упереджувальних стабілізаційних заходів. Але прогнози, як правило, не забезпечують необхідну точність. Звідси робиться висновок, що політика стимулювання або стримування економіки, яка базується на помилкових прогнозах, скоріше викличе погіршання ситуації, а не її поліпшення.

Прихильники активної економічної політики погоджуються з тим, що існування лагів і помилок у процесі прогнозування зменшує ефективність стабілізаційної політики. Але це аж ніяк не є підставою для відмови від її застосування, оскільки недостатньо ефективна політика не є політикою, яка зменшує ефективність економіки. На їх думку, питання полягає не в тому, що економічна політика має бути пасивною, а в тому, що вона має бути не амбіційною, а обережною. Теза про обережну економічну політику означає таке. Якщо збурення в економіці є тимчасовим або незначним, то стабілізаційна політика має утримуватися від суттєвого реагування. За таких умов має застосовуватися режим «терапевтичного лікування», що передбачає дозоване коригування економіки за методом поступових наближень. Але якщо збурення в економіці свідчить про виникнення в ній глибоких диспропорцій, для усунення яких в найближчій перспективі ринковий механізм не має передумов, економічна політика повинна застосовувати режим «хірургічного втручання». За таких умов запровадження «хірургічних» заходів практично виключає ризики, пов'язані із запізненням політики, оскільки час, потрібний для усунення глибоких диспропорцій, може дорівнювати лагам стабілізаційної політики.

Друге дискусійне питання – про вплив очікувань на стабілізаційну політику. Як зазначалося, важливу роль у поведінці економічних суб'єктів відіграють очікування. Так, поведінка домогосподарств і підприємств залежить не лише від того, як вони оцінюють поточну ситуацію в економіці, а й від того, що вони очікують у майбутньому. На думку, наприклад, провідних представників теорії раціональних очікувань, традиційні методи обґрунтування стабілізаційної політики не спроможні враховувати вплив цієї політики на очікування. Тому така політика є неефективною.

Прихильники стабілізаційної політики не заперечують можливість негативного впливу очікувань на її ефективність. Але вони не погоджуються з тим, що очікування здатні звести заходи стабілізаційної політики нанівець. На користь своєї позиції вони наводять кілька контраргументів, серед яких основними можна вважати такі. По-перше, немає жодних підстав припускати, що всі люди володіють, і тим більше на професійному рівні, повною інформацією щодо функціонування економіки і, зокрема, конкретних заходів центрального банку та їх результативності. Навіть ті економісти, які мають доступ до повної інформації і спеціалізуються на прогнозуванні, часто помиляються в своїх очікуваннях. По-друге, роль очікувань не слід перебільшувати, оскільки бажання людей адекватно реагувати на свої очікування можуть обмежуватися екзогенними умовами ринку. Наприклад, підприємці не завжди зможуть підняти ціни, оскільки це залежить не лише від їхнього бажання відреагувати на очікування, а й від рівня конкуренції та попиту на відповідних ринках. Намірам найманих працівників підняти номінальну заробітну плату протистоять довгострокові трудові угоди та інтереси роботодавців. Те саме стосується і позикодавців, конкуренція між якими може стримувати їх від бажання підвищити процентну ставку. По-третє, очікування не завжди можуть негативно впливати на дієвість стабілізаційної політики. Це пояснюється тим, що різні люди володіють неоднаковою інформацією, по-різному формують свої очікування, мають різний ступінь довіри до органів державної влади і приймають різні рішення щодо своєї поведінки. Тому поведінка одних може протидіяти стабілізаційній політиці, інших – бути нейтральною до неї, а третіх – сприяти їй. Наприклад, чому б не припустити, що певна частина людей повірить у намір центрального банку стимулювати сукупний попит і тому сприятиме політиці, яка закликає всіх до збільшення обсягів виробництва і – як наслідок – до збільшення своїх доходів.

До важливих об'єктів полеміки щодо стабілізаційної політики слід віднести ще одну альтернативу – правила чи свобода дій е економічній політиці. Це означає, що предметом дискусії є питання про те, яка стабілізаційна політика є ліпшою – та, що здійснюється на основі заздалегідь установлених правил, чи та, що ґрунтується на свободі дій. Згідно з політикою за правилами інституції, що визначають економічну політику, мають запроваджувати заходи у повній відповідності з наперед оголошеними правилами, які регламентують параметри цієї політики в усіх потенційно можливих економічних ситуаціях. Політика на основі свободи дій передбачає попередню оцінку ситуації, яка спостерігається в економіці, і відповідно до цієї ситуації добір найефективніших стабілізаційних заходів.

В основі позиції прихильників політики за правилами лежить їх недовіра до чиновників, які розробляють стабілізаційну політику. Підставою для недовіри є недостатня компетентність чиновників і можливість використання ними влади для досягнення своїх цілей, які часто не узгоджуються з інтересами громадян. Тому вони виступають проти політики на основі свободи дій, і на противагу їй розробили певні правила, які стосуються переважно монетарної політики. Серед цих правил можна виділити такі: правило дотримання постійних темпів зростання грошової маси; правило підтримки запланованих темпів зростання номінального ВВП; правило забезпечення цільового рівня інфляції.

Прихильники правила дотримання постійних темпів зростання грошової маси, яка є найбільш показовим, наполягають на тому, що нестабільність темпів грошової емісії — головна причина економічних коливань. Тому для забезпечення економічної стабільності потрібно дотримуватися постійних темпів приросту грошової маси. Для практичної реалізації монетарної політики за правилами Фрідман запропонував встановити на законодавчій основі спеціальне монетарне правило, дотримання якого має бути обов'язком центрального банку. В різні часи він пропонував встановити темпи приросту грошової маси у межах 2-4 %. За Фрідманом, точне цифрове значення постійних темпів грошової емісії має другорядне значення. Головне, щоб емісійний банк дотримувався цього правила за будь-яких обставин і аж ніяк не реагував на ситуацію в економіці.

Прихильники політики на основі свободи дій не вважають, що дотримання цього монетарного правила є найліпшим варіантом монетарної політики. На їх думку, усталені темпи грошової емісії можуть створювати передумови для стабілізації економіки лише за умови постійної швидкості обігу грошей. Але практика доводить, що вона є нестабільною в короткостроковому періоді. Тому прихильники політики на основі свободи дій доходять висновку, Що монетарна політика повинна мати можливість змінювати темпи приросту грошової маси відповідно до економічної ситуації.

Як уже зазначалося, дискусія щодо правил стабілізаційної політики стосується здебільшого монетарної політики. Для фіскальної політики ця проблема є менш актуальною, оскільки в її розробленні бере участь значна кількість інституцій, зокрема Центральний уряд, місцеві органи влади, парламент та ін. Крім того, сукупність проблем, які має вирішувати фіскальна політика, набагато перевищує кількість проблем, які відносяться до компетенції монетарної політики. Отже, запрограмувати дії фіскальної політики за допомогою певних правил практично неможливо. І все ж, на думу більшості прихильників політики за правилами, існує гостра потреба у правилах, які б передбачали жорстку залежність між державними видатками і податковими надходженнями до бюджету. До таких правил можна віднести, наприклад, дотримання збалансованого бюджету або фіксованих обмежень бюджетного дефіциту.

Прихильники політики на основі свободи дій виступають проти застосування правил у фіскальній політиці, оскільки вважають, що її головною функцією є стабілізація не бюджету, а економіки. Тому заради виконання функцій зі стабілізації економіки фіскальна політика повинна мати можливість інколи спиратися на бюджет з дефіцитом або профіцитом.

Отже, згідно з позицією прихильників політики на основі свободи дій стабілізаційна політика повинна діяти не за правилами, а гнучко реагувати на коливання економічної кон'юнктури. Лише за цих умов вона може виконувати стабілізаційну функцію в економіці. Критерієм ефективності політики є не рівень довіри до політиків, а її відносна ефективність. Політика на основі свободи дій є ефективнішою за політику, яка ґрунтується на правилах, оскільки спроможна адекватно реагувати на несприятливі зміни в економічній кон'юнктурі. Що стосується недовіри до політиків, то слід зазначити, що влада обирається більшістю громадян країни. Ця більшість кредитує владу своєю довірою, не довіряти їй може лише меншість. Якщо політика легітимної влади буде неефективною, вона втратить кредит довіри внаслідок чого до політики прийдуть інші люди.

ТЕМА 10. БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВА (ФІСКАЛЬНА) ПОЛІТИКА ДЕРЖАВИ

Програмна анотація

10.1. Дискреційна і недискреційна фіскальна політика: мультиплікативний вплив на сукупний попит.

10.2. Фіскальна політика з урахуванням пропозиції.

10.3. Фіскальна політика і державний бюджет.

10.4. Проблеми реалізації фіскальної політики.