Соотношение централизации и децентрализации

Как уже отмечалось, в связи с иерархической структурой большинства органов управления одним из основных вопросов является вопрос о мере соотношения централизации и децентрализации принятия решений, которые связаны с проблемой автономности.

При создании и функционировании иерархических структур в самом принципе иерархии заложена определенная специализация, которая отражает некоторую степень децентрализации и автономности. Иерархические структуры потому и являются достаточно распространенными, что позволяют за счет децентрализации достичь компромисса между качеством решения и временем, затрачиваемым на его принятие. Принципы "расщепления функций" и "параллельности процессов" используются достаточно широко как в технических, так и в социальных системах.

Децентрализация с экономической точки зрения состоит в установлении раздельных "центров", обеспечивающих прибыль. Такие "центры" рассматриваются как относительно независимые, наделенные ответственностью действовать наилучшим образом с точки зрения максимизации прибыли при заданных ограничениях, налагаемых руководящим (главным) центром.

Проблема децентрализации при выбранных относительно независимых центрах сводится по существу к тому, как следует выбрать налагаемые на локальные центры ограничения, чтобы обеспечить максимальную прибыль в целом. Стандартный способ координирования децентрализованных организаций состоит в использовании механизма цен; координация строится по аналогии с принципами функционирования свободного рынка или основанной на свободной конкуренции экономики. Один из вариантов обоснования правомерности децентрализации в сфере обслуживания был изложен К. Эрроу[182], хотя само обоснование является столь же древним, как и теория "невидимой руки" Адама Смита.

Отметим, что подобная интерпретация проблемы децентрализации и, соответственно, обоснование эффективности децентрализации верна лишь в том случае, если: 1) критерии центра и локальных центров качественно совпадают (в рассмотренном примере речь везде шла о максимизации прибыли, хотя и индивидуальной); 2) локальные центры действуют в условиях свободной конкуренции. К сожалению, такие "классические" условия выполнимы в действительности далеко не для всех даже коммерческих организаций.

В связи с этим предпринимаются специальные правовые нормативы типа "антимонопольных" законов, чтобы механизм свободной конкуренции не слишком сбоил. При конкретном решении многих вопросов о децентрализации, как правило, не только не выполняется условие свободной конкуренции, но и условия качественного совпадения критериев центра и локальных центров и относительной независимости локальных центров. Если подобные условия не выполняются, то эффективность децентрализации выглядит достаточно проблематичной. Во всяком случае, потребуется определенное время для того, чтобы необходимые условия эффективности децентрализации были выполнены. Попытки децентрализации бывшей советской российской экономики пока не привели к успехам, дело обстоит совсем наоборот. Даже специально созданные комитеты по антимонопольной политике на всех уровнях законодательной и исполнительной власти не могут, порой даже в сфере мелкого и среднего бизнеса, обеспечить условия "свободной конкуренции". Монополии существуют, и даже на обычных рынках "свободная конкуренция" заменена диктатом монополий.

Очень часто децентрализация имеет чисто технические ограничения. Когда ткацкие станки приводились в действие мускульной силой человека, эффективным было децентрализованное надомное производство. С изобретением водяных и паровых двигателей, которые неэффективно было использовать индивидуально, выгоды централизованного фабричного производства стали налицо. С появлением электродвигателей (достаточно миниатюрных источников энергии) стало возможным использовать их в индивидуальном порядке. Но ткацкое производство оставалось в основном централизованным, поскольку один человек в связи с усовершенствованием самих станков стал обслуживать несколько станков, которые достаточно массивны в своих размерах, что делает невозможным их индивидуальное использование. Более того, для подобных станков наиболее рациональным является непрерывный режим работы, что также легче обеспечить в условиях централизации.

В свое время Г.Форд произвел своеобразную революцию в автомобилестроении, когда произвел децентрализацию производства. До него считалось необходимым и неизбежным иметь централизованное производство, где в рамках одного завода осуществлялся полный цикл изготовления автомобиля. Это диктовалось тем, что комплектующие детали не были унифицированы и стандартизированы и, как следствие, при сборке автомобиля была необходима их дополнительная обработка. Форд, произведя унификацию комплектующих и введя достаточно жесткие стандарты на них, пришел к необходимости, которая диктовалась высокими железнодорожными тарифами на перевозку готовых автомобилей, создания автономных центров производства комплектующих и сборки автомобилей, максимально приближенных к потребителю. Подобное нововведение позволило ему значительно снизить издержки и цену на автомобили.

"Империя" Форда была функционально децентрализованной, но ее жизненный цикл и жизненное пространство во многом замыкалось на производстве автомобиля. Все колеса этого большого и сложного механизма крутились ради одной цели - сделать массовый, т.е. относительно дешевый, автомобиль и получить при этом максимальную прибыль. Успехи Форда в этом были столь впечатлительны, что повергали его современников в иллюзии по поводу устойчивого процветания компании. Но этот триумф был недолговечен. Еще при жизни Форда его производственная машина начала давать сбои, причиной которых во многом была бесконечная тяжба Форда с профсоюзами, отрывающая много ресурсов от дела. Впоследствии, когда Генри Форда I сменил на его посту внук, дела компании пошли еще хуже, и крупнейшая автомобильная компания перестала быть собственностью семьи Фордов. Государство было вынуждено выкупить ее, поскольку к тому времени она стала одним из символов, визитной карточкой Америки. В этом смысле основной причиной краха послужили противоречия между функциональной децентрализацией и централизацией власти, которая была сосредоточена фактически в руках одного человека.

В управлении социальными системами проблема децентрализации помимо функционального и экономического аспекта приобретает достаточно значимый политический аспект, поскольку децентрализация в этом случае означает определенный "раздел" власти и суверенитета. При решении вопроса о децентрализации органов управления часто решающими оказываются политические мотивы, а отнюдь не функциональные и экономические. Таким образом, технические ограничения децентрализации становятся менее значимыми и доминировать начинают социальные ограничения.

Политический аспект децентрализации имеет две стороны:

а) «центр» должен хотеть поделиться властью;

б) «низы» должны быть готовы принять ответственность за предоставленную власть.

При рассмотрении достаточно известной типологии систем социального управления, опирающейся на типологию форм правления, можно выделить как один из ее характерных признаков степень децентрализации органов государственного управления.

В тоталитарной системе для достижения управляемости органы государственного управления должны быть централизованы. Это обуславливается двумя причинами. Во-первых, для подавления проявления особого индивидуального или группового интереса тоталитарное государство должно обладать способностью сформировать управленческое воздействие достаточной мощности, масштаба и концентрации. Во-вторых, при децентрализации возможно наличие нескольких целей как основы для формирования управленческого воздействия. В этом случае оно приобретает неоднозначный характер на отдельных уровнях социальной организации, что приводит к неоднозначным откликам (действиям). Таким образом, децентрализация приводит к потере управляемости.

В авторитарной системе, где происходит смена власти одного на власть группы, органы управления теряют единственный источник цели. Отдельный носитель частичной цели не может выступать таким источником, поскольку он не обладает достаточным ресурсом (властным в первую очередь) для выработки мощного крупномасштабного воздействия для обеспечения единства цели на всех уровнях управленческой иерархии. Попытки каждого из носителей частичной власти сформировать свою цель приводят к тому, что возникают несколько источников цели, вступающих в противоречия друг с другом. Тем самым авторитарная система управления возникает как система с несколькими независимыми, но не самодостаточными субъектами управления. Локальными центрами при построении органов управления являются властные группы. В основе построения такой структуры лежит групповой интерес несамодостаточных носителей власти, вступающих во взаимодействие по поводу выработки цели по реализации особого интереса. Отдельные персонифицированные носители власти занимают и сохраняют свое положение не столько в силу индивидуального положения, полученного сверху (как это было при тоталитарной системе), сколько в силу того, что они являются лидерами властной группы, носителями общего группового интереса.

Подобная децентрализация органов управления диктуется разделом власти посредством "наследования" близстоящими к харизматическому лидеру индивидами после распада тоталитарной системы. Поскольку общей целью любой властной группы является сохранение и усиление своей власти и обеспечение замкнутости, то функциональный и экономический аспекты децентрализации органов управления в авторитарной системе не учитываются.

При разрешении противоречия между уровнями иерархии в рамках локального центра отдельные уровни управленческой иерархии все больше обособляются друг от друга, становясь более замкнутыми. По существу происходит распад локального центра и единый объект управления последнего расчленяется на отдельные относительно самостоятельные объекты, находящиеся под управлением местных корпоративных групп. Каждая из них реализует свои субъективные цели, связанные с особенностями ее социального положения для реализации индивидуальных интересов. Авторитарная система управления превращается в систему со множеством противоречивых целей разного уровня. В такой системе на высших уровнях иерархии управления концентрация власти убывает, опускаясь вниз. "На верху" ее масштабы сжимаются, все более расширяясь на средних уровнях. Такой процесс постепенно приводит к тому, что острота противоречий на верхнем уровне ослабевает, становясь все более сильной на средних уровнях.

Процесс распада локальных центров ведет к ослаблению взаимодействия по вертикали внутри локального центра и к усилению горизонтальных взаимодействий между центрами. Люди государства все более группируются вокруг местных объектов управления. Принцип такой децентрализации отличен от аналогичного принципа при образовании авторитарной системы. Последний представлял горизонтальную децентрализацию на верхнем уровне управления в то время, как первый представляет вертикальную децентрализацию и определенную централизацию на среднем уровне на основе единого территориального объекта управления.

В следствии вертикальной децентрализации исчезает прежняя основа для иерархии. Вместе с тем ослабевает мощность и масштаб воздействия в рамках властной вертикали, что приводит к потере управляемости. Создается ситуация, когда "верхи" не хотят перераспределять власть, а "низы" не могут. Такой тип системы управления носит название либеральной. Хотя сама иерархическая структура органов управления сохраняется, но жесткая иерархия отсутствует и, более того, персональный состав органов управления формируется во многом не "сверху вниз", как в авторитарной системе, а "снизу вверх". Такой принцип децентрализации, неся на себе по-прежнему большую политическую нагрузку, все более содержит регионально-функциональный и регионально-экономический мотивы. Наличие двух качественно различных принципов децентрализации обуславливает неустойчивость систем управления либерального типа, которые трансформируются в демократические или в авторитарные.

В демократической системе управления основными принципами децентрализации являются функциональный и экономический. Иерархия в силу своей технической рациональности сохраняется, но выстраивается снизу вверх, что означает не распределение власти, а ее делегирование, причем только в той мере, в которой это функционально оправдано.

В этом смысле можно сказать, что тоталитарная система централизованная, авторитарная - централизованная по вертикали с децентрализацией на верхнем уровне, либеральная - децентрализованно-централизованная, демократическая - децентрализованная с тенденцией к централизации.

Таким образом, при решении проблемы централизации и децентрализации при проектировании и анализе органов государственного управления всегда ищется компромисс между управляемостью и эффективностью.

В случае полностью децентрализованных систем невозможно гарантировать управляемость. Поэтому любая модель органов управления должна предусматривать наличие определенного "центра" на верхнем уровне управления. Эти теоретические выводы наглядно подтверждаются на практике. В экономически развитых странах даже в условиях развитой демократии наблюдается постоянное усиление и расширение масштаба и мощности управленческого воздействия со стороны федеральных (центральных) органов власти. Теоретическое обоснование расширения и усиления государственного вмешательства для "стабилизации экономики" было предложено в 30-е годы нашего века Дж. Кейнсом[183]. Практическое воплощение эти идеи получили в 60-е годы в США в "новой экономике", интегрировавшей в себе кейсианские и неоклассические политэкономические концепции.

Начиная с 70-х годов, характеризующихся кризисом в США, эта концепция завоевывает все более сильные позиции, причем не только в сфере экономики, но и в сфере образования, здравоохранения, права и т.д. Одной из составных частей государственных органов управления стала федеральная контрактная система (ФКС). Именно через ФКС с 70-х годов ежегодно перераспределяется от 60 до 70 млрд. долларов или до 1/3 средств федерального бюджета на размещение и управление правительственными программами заказов на товары и услуги, причем более 75% из них падает на новую военную и гражданскую технику. Таким образом, несмотря на наличие децентрализованной структуры органов управления, в демократических экономически развитых странах происходит объективное усиление централизации органов управления, обеспечивающих необходимую координацию и управляемость системы, что подтверждается ростом числа федеральных органов управления, численности занятых в них служащих и усилением масштабов их воздействия.

Вопросы для самоконтроля к главе 3:

1. Какие формы деятельности принято выделять?

2. Что понимают под традиционной формой деятельности?

3. Что понимают под рациональной формой деятельности?

4. Какому принципу подобен принцип действия социальных регулятивов в традиционных формах деятельности?

5. Почему управление в традиционных формах деятельности отсутствует?

6. Какие нормы деятельности называются – цель, программа, проект, план?

7. Чем удобно операторное представление управления?

8. Почему собственные функции оператора управление нельзя отождествлять с этапами или периодами управления?

9. Почему управление, являясь деятельностью, занимает в определенном смысле наддеятельностную позицию?

10. Что понимают под субъектом деятельности?

11. Что понимают под объектом деятельности?

12. Почему проблема выделения субъекта управления приобретает политическую окраску?

13. Каковы подходы к выделению субъекта управления?

14. В чем состоит нормативный (номинальный) подход к выделению субъекта управления? Каковы его достоинства и недостатки?

15. В чем состоит подход к выделению субъекта управления на основании активности? Каковы его достоинства и недостатки?

16. В чем состоит подход к выделению субъекта управления на основании ответственности? Каковы его достоинства и недостатки?

17. В чем суть проблемы деперсонификации субъекта управления? С чем это связано?

18. Что такое «аппарат» или «органы» управления? В чем необходимость их существования?

19. Почему аппарат и органы управления занимают двойственную позицию?

20. Что является одной из главных причин потери управляемости в многоуровневых органах управления?

21. Что понимают под эмерджентностью системы управления?

22. Что понимается под структурой организации?

23. В чем отличие формальной структуры в организации от неформальной? Приведите примеры формальных и неформальных отношений в Вашей организации?

24. Какие два вида иерархии необходимо различать в любой организации?

25. Каковы основные критерии оценки организационных структур?

26. В чем отличие децентрализованных и централизованных структур?

27. Каковы основные достоинства и недостатки централизованных и децентрализованных структур?

28. Назовите основные виды организационных структур?

29. Что представляет собой линейная структура? В чем ее достоинства и недостатки?

30. Что представляет собой структура “кольцо”? В чем ее достоинства и недостатки?

31. Что представляет собой “лучевая” структура? В чем ее достоинства и недостатки?

32. Что представляет собой структура “колесо”? В чем ее достоинства и недостатки?

33. Что представляет собой структура “дерево”? В чем ее достоинства и недостатки?

34. Что представляет собой матричная структура? В чем ее достоинства и недостатки?

35. Что представляет собой сетевая структура? В чем ее достоинства и недостатки?

36. Каковы основные способы повышения надежности организаций с матричной и сетевой структурой?

37. Каковы основания для определения меры соотношения централизации и децентрализации в организации?

38. В чем состоит экономический аспект децентрализации?

39. Что понимается под техническими (функциональными) ограничениями децентрализации?

40. Что представляет собой политический аспект децентрализации?

41. Почему в демократических государствах происходит расширение масштабов и мощности управленческих воздействий со стороны центральных органов?

42. Какими причинами обусловлена необходимость централизации органов государственного управления в тоталитарной системе для достижения управляемости?

43. Как соотносятся централизации и децентрализация в авторитарной системе?

44. Как соотносятся централизации и децентрализация в либеральной системе?

45. Как соотносятся централизации и децентрализация в демократической системе?

Глава 4. Цели и функции управления.

· Различные подходы к пониманию цели управления.

· Основные причины необходимости выделения функций управления.

· Различные подходы к выделению управленческих функций (Файоль, российская школа начала ХХ века, Кунц и др.)

· Система управленческих функций: целеполагание, прогнозирование, программирование, проектирование, планирование, мотивация, координация, контроль, регулирование.

· Основные проблемы реализации управленческих функций.