Перестройка местного аппарата управления
Центральные государственные учреждения
На протяжении большей части XVIII в. коллегии оставались основным звеном центрального государственного управления. Еще при жизни Петра I в системе коллегий произошли изменения: была ликвидирована Ревизион-коллегия, вошедшая в Сенат в статусе конторы; из Юстиц-коллегии была выделена Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел, а для управления Украиной образована Малороссийская коллегия.
В 1725-1730 гг. из-за нехватки средств Камер-коллегия, ведавшая приходом, и Штатс-контор-коллегия, отвечавшая за расходы, временно составляли одно учреждение. В 1727 г. в связи с реорганизацией местных органов упразднен Главный магистрат, а штат коллежских чиновников сокращен наполовину. В том же году ликвидируется Малороссийская коллегия.
В 1731 г. Берг- и Мануфактур-коллегии вливаются в Коммерц-коллегию.
24 марта 1731 г. указом Анны Иоанновны в России учреждена Канцелярия тайных розыскных дел - преемница органов политического сыска петровской эпохи, таких, как Тайная канцелярия и Преображенский приказ. Канцелярия вела дела о государственных преступлениях («слово и дело государево»), дела о шпионах, а также «розыскные дела» по личному указанию императрицы. Канцелярия продолжала свою деятельность и при Елизавете Петровне, хотя во время её правления не было приведено в исполнение ни одного смертного приговора. Само же число политических дел, проходивших через Канцелярию, даже возросло. Канцелярия тайных розыскных дел была упразднена Петром III в 1762 г.
Елизавета Петровна, постоянно подчеркивавшая свою верность реформам отца, восстановила Берг- и Мануфактур-коллегии. В 1743 г. воссоздан Главный магистрат. В 1744 г. была упразднена Коллегия экономии, которая занималась управлением церковными землями. Ее функции перешли к Духовной канцелярии, подчиненной святейшему Синоду.
Все коллегии имели четкое деление на присутствие и канцелярию. Кроме того, при коллегиях создавались конторы и экспедиции, иногда выделявшиеся из их состава в самостоятельные центральные учреждения. Многие коллегии имели свои отделения в Москве. С момента возникновения коллежская система не охватывала собой всю сферу отраслевого управления. Ко второй половине XVIII в. этот недостаток коллежской системы только усилился. В этот период активно действовали такие управленческие учреждения, как Печатная контора, Ямская канцелярия, Раскольничья контора. Сибирский и Должный приказы, Соляная контора и другие. Особое место в управлении занимала Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными штатами и хозяйством.
Не получил дальнейшего развития и коллегиальный принцип разрешения дел. Реальная численность присутствия в коллегиях всегда была меньше установленной Генеральным регламентом. Почти все коллегии частично сохраняли унаследованные от приказов судебные функции. В целом оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления отличалась пестротой и нестабильностью.
Созданная Петром I система местного управления оказалась наиболее уязвимой частью государственного аппарата. Большинство местных органов было коренным образом реорганизовано сразу же после его смерти. Российская казна не выдерживала расходов на содержание разветвленного местного аппарата европейского образца. Кроме того, на местах не хватало образованных людей для заполнения штата. В условиях господства феодально-крепостнических отношений принципы организации местного аппарата, заложенные Петром (отделение суда от администрации, надзора от исполнительной власти, финансового управления от полиции), не соответствовали возможностям государства и общества. По этим причинам в 1727 г. фактически была ликвидирована петровская дорогостоящая система местных учреждений, годом раньше упразднены дистрикты и восстановлены уезды.
В конце 20-х гг. Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственными органами управления и суда в губерниях были губернаторы, а в провинциях и уездах – соответственно провинциальные и уездные воеводы. Свои функции они осуществляли через канцелярии: губернские, провинциальные, уездные. Губернаторы и воеводы были обязаны:
1) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;
2) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;
3) ловить беглых крепостных, рекрутов и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;
4) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.
Также были обширны функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:
1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;
2) военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, командование местным гарнизоном;
3) финансовой сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.
Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы осуществляли также обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. После ликвидации Главного магистрата им были подчинены органы городского самоуправления - городовые магистраты. В 1743 г. Главный магистрат был восстановлен, однако органы городского самоуправления сохраняли зависимость от местной администрации. В случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом вплоть до погашения задолженности. Таким образом, власть местных администраторов, хотя и оговаривалась многочисленными инструкциями и регламентами, фактически стала безграничной. Это приводило к росту взяточничества и злоупотреблений местных чиновников. В таком виде система местного управления сохранялась до 70-х гг. XVIII века.
В послепетровский период бюрократия становится элитным слоем, формировавшимся частично из старой аристократии, а также из новых дворян, выдвинувшихся благодаря своим личным качествам. В начале 30-х гг. было учреждено дворянское училище – Шляхетский корпус, готовивший будущих государственных служащих. Его лучшие ученики направлялись для продолжения учебы в Германию, Англию, другие европейские страны.
В 1730 г. был отменен указ о единонаследии 1714 г., имевший целью стимулировать поступление на государственную службу младших отпрысков дворянских семей. Уступив пожеланиям дворянства, Анна Иоанновна установила начало государственной службы для дворян с 20-летнего возраста и ограничила ее срок 25 годами. Эти послабления имели следствием нарастание кадрового дефицита в среде чиновничества.
В 30-е – 40-е гг. правительство было вынуждено расширить социальную базу комплектования штата государственных служащих, разрешив прием в канцелярские служители детей духовенства, а затем и купечества. К середине XVIII в. подавляющее большинство служащих на низших должностях были разночинцами. Число потомственных дворян среди чиновников сократилось. В 1750-1754 гг. правительство Елизаветы Петровны временно приостановило назначение в секретари лиц недворянского происхождения и ужесточило контроль за подготовкой кандидатов в штатские служащие. «Манифест о вольностях дворянства» Петра III (1762 г.), освободив дворян от обязательной государственной службы, вместе с тем призвал их продолжать служение отечеству на добровольных началах. В последующий период процесс замещения дворянского чиновничества выходцами из низших слоев ускорился.
6.4. Характерные черты периода «дворцовых переворотов»
Можно отметить некоторые особенности государственного управления, присущие периоду дворцовых переворотов:
1) Политическая нестабильность, постоянные реорганизации системы государственного управления, что было связано с частой сменой монархов (за 37лет на российском престоле побывало шесть царствующих особ).
2) Отсутствие преемственности в государственном управлении: каждое последующее царствование было своеобразным отрицанием предыдущего правления, что объясняется конфликтом интересов различных элитных группировок, борющихся за власть.
3) Сосуществование и соперничество официальных высших органов власти (Сенат, Синод) и неофициальных «кружков» доверенных лиц при особе государя (Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция привысочайшем дворе). Такие неофициальные структуры осуществляли личный контроль монарха за созданной Петром бюрократической системой управления и продолжали действовать в последующий период.
4) Фаворитизм, то есть специфическая форма управления государством, характеризующаяся особой ролью людей, лично близких государю. Они могли не занимать официальных постов (Бирон во времена Анны Иоанновны), но фактически управляли страной от имени монарха и вместо монарха. Фаворитизм как явление был порожден комплексом объективных и субъективных причин. К первым следует отнести бесконтрольность абсолютной власти, порождающую придворную камарилью, и внутреннюю слабость абсолютизма второй четверти XVIII века; ко вторым – ничтожество (за некоторым исключением) личностей, волей судьбы и случая оказавшихся на российском престоле.
Контрольные вопросы и задания
1. Назовите основные причины дворцовых переворотов второй четверти
XVIII века.
2. Как Вы думаете, почему петровская система управления при его преемниках постоянно дополнялась новыми высшими учреждениями?
3. По каким причинам созданный Петром I местный аппарат был фактически свернут в 1727 г.?
4. Перечислите характерные черты периода дворцовых переворотов.
Тема 7. «Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управление страной
(60-90-е гг. XVIII века)
1. Идеология «просвещенного абсолютизма».