Реформы Петра I в сфере государственного управления 1 страница

Утверждение абсолютизма и формирование дворянской империи

Понятие империи. Политико-правовое, социально-экономическое и культурное развитие России в первой четверти XVIII в. связано с внутренними реформами и внешними завоеваниями Петра I, в результате которых отсталое Московское царство превратилось в огромную империю, занявшую по своей роли в мировой политике важнейшее место. в ряду крупнейших государств Европы.

Слово «империя» (от лат. imperium –– имеющий власть, могущественный, сильный) –– форма характеризует особый государственныйого устройства, строй, который отличающаяся ется от всех остальныхдругих форм. Наиболее близоко по своей сущности к нейимперии стоит унитаризм (от лат. unitas –– единство) как одна из форм территориальной организации государства, при которомпотому что его составные части, как правило, лишены статуса государственных образований. Они представляют собой административно-территориальные единицы и управляются законами, принятыми центральной властью. Однако унитарные государства отличаются от империй тем, что представляют собой в основном национальные государства, в то время как империя носит наднациональный характер. По форме правления они могут быть как монархиями (например, Япония), так и республиками.

Федерациия (от лат. foederatio –– союз, объединение) представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из национальных и территориальных субъектов, однако последние в отличие от империи и унитарного государства, они обладают определенной политической самостоятельностью с гарантией их статуса и границ. Федерация строится на основе разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами и центром, на уровне субъектов создаются основные элементы государственности –– законодательная, исполнительная и судебная (не всегда) власть. В подавляющем большинстве федерации являются республиками.

Империя отличается также и от конфедерации, которая представляет собой договорный союз независимых государств. По своей сути, это не государство, а международно-правовое государственное образование, созданное для решения общих межгосударственных задач.

В мировой истории империи занимали особое место. Им, как правило, принадлежала ведущая роль в образовании и развитии многих мировых цивилизаций, возникавших на основе политического объединения различных этно-национальных и административно-территориальных образований под эгидой наиболее сильного государства, осуществлявшего жесткую централизацию власти. Классическим примером империи является Древний Рим, государственное устройство которого сочетало в себе элементы унитаризма (центр –– провинции), федерализма (центр –– федераты) и конфедеративного по внешним признакам (например, отношения с Арменией) строя. Однако во всех случаях в Римской империи (не считая позднего периода) осуществлялось жесткое применение власти на местах из одного центра.

Империя, как правило, олицетворяется с монархической формой правления, когда глава государства принимает или получает по династической линии титул императора. В Римской республике по закону власть imperium и пожизненный титул императора получал диктатор, в период принципата эта власть приняла династический характер.

Первой в мире наднациональной империей стала Ассирия, представлявшая собой государство семитских народов. Особую роль в развитии китайской государственности и Дальневосточной цивилизации сыграла империя Цинь. Значительное влияние на формирование средневековых феодальных государств в Западной Европе оказала Франкская империя Каролингов. В рамках «Священной Римской империи германской нации проходило становление территориальной государственности в Германии. Развитие Древнерусского государства и отечественного права во многом было связано с Византийской империей.

В Новое время империями стали называть организацию колониального господства отдельных буржуазных государств, (например, Британская империя и Французская колониальная империя). Они представляли собой политические системы, построенные на основе отношений – метрополия –– колония и центр –– национальные государственные образования. В Российской империи отношения строились по принципу центр –– национальные окраины, потому что важнейшим фактором формирования отечественной государственности являлось освоенияе огромного равнинного пространства для развития сельского хозяйства, промышленности и торговли.

XVII в. явился важным рубежом в истории формирования государственной территории России и превращения ее в империю. В результате строительства засечных черт на южных рубежах государства осваивались богатейшие земли и строились города, которые впоследствии определили облик центрально-черноземной России. В результате колонизации на восток –– «встречь солнцу» –– в состав государственной территории были включены Западная и Восточная Сибирь. В 1654 г. на Переяславской раде украинское казачество высказалось за вхождение Украины в состав Русского государства. В результате в Восточной Европе возникла принципиально новая ситуация, характеризовавшаяся возросшим международным авторитетом России.

Вместе с тем, несмотря на определенные внутри- и внешнеполитические успехи, Россия во второй половине XVII в. переживала системный кризис, связанный с несоответствием традиционных патриархальных политических институтов и структур внешним и внутренним задачам ставшего полиэтническим и превращавшегоимся в империю государства.

Невозможность построения империи при сохранении московской системы управлениябыла связана с тем, что последняя уже не отвечала требованиям государственного управления в условиях складывавшихся капиталистических отношений и становления абсолютизма. Самодержавная власть достигла высокой степени централизации, однако управление не было приведено в стройную систему и законодательно регламентировано. Оно строилось по принципу царских «поручений». Одно лицо могло объединить под своей властью несколько приказов, функции и компетенция которых зачастую перемешивались. Попытки упорядочить и упростить центральное управление путем объединения однород­ных приказов успеха не имели, потому что объединенные учреждения сохраняли свою внутреннюю организацию, и соединение получало носило сугубо только внешний характер.

На местах от­ношения приказного и воеводского, а также выборного земского управления в течение всего XVII в.ека оставались неупорядоченными. Выборные земские старосты как олицетворение местного самоуправления были полностью подчинены воеводам и являлись придатком воеводской приказной избы. Губные старосты также потеряли свою самостоятельность, но они были подотчетны не воеводам, а московским приказам и выполняли их инструкции.

Неупорядоченность в управлении наблюдалась и в отношениях государства и Церкви, потому что строгого разграничения функций и сфер управленческой деятельности между ними по-прежнему не существовало. Государственная власть вмешивалась в церковное управление, а церковная администрация –– в государственное, церковные суды ведали многие дела светского характера.

Такое состояние управления делало невозможным дальнейшее поступательное развитие государства. Это понимали передовые деятели того времени, среди которых следует выделить боярина А. Л. Ордын-Нащоекина и князя В.В.В. В. Голицына. Их реформаторские идеи и планы во многом предвосхитили реформы Петра I.

Реформаторские идеи второй половины XVII века. А. Л. Ордын-Нащеокин из простых псковских дворян дослужился до боярского чина и должности начальника Посольского приказа. Более других знакомый с западной политикой и культурой, он последовательно отстаивал идею следовать «примеру … чужих земель», в связи с чем критиковал неадекватность приказного управления требованиям времени, выступал против излишней регламентации деятельности местных органов власти.

Главный недостаток управления онОрдын-Нащокин видел в том, что оно не способствовало развитию производи­тельных сил общества, в связи с чем и предлагал вывести промышленность и торговлю из ведения приказной администрации и предоставить городам право самоуправления. Будучи воеводой в Пскове, он разработал проект Устава (17 статей) этого города, в котором предлагал как в Европе предоставить горожанам право на три года выбирать собственную администрацию в составе 15 человек. Каждый год управление должны были осуществлять пять человек, при решении особо важных дел они вправе были совещаетться с остальными членами городского совета и с «лучшими людьми» города.

Для развития выгодной торговли с иностранцами, в которой русские терпели убытки, Устав предлагал создавать торговые компании из мелких торговцев. Получая дешевые ссуды из городских средств, они могли бы скупать экспортные товары и через свою компанию продавать их иностранцам по монопольным ценам, а прибыль распределять среди компаньонов.

Свои идеи о торговых компаниях и дешевом кредите, а также о создании Приказа купецких дел для управления торговлей А.Л. Нащокин безуспешно пытался реализовать в Новоторговом уставе 1667 г. В последующем эту идею воплотил в жизнь Петр I, создав Бурмистерскую палату.

В военной сфере Нащокинон предлагал заменить конное дворянское ополчение полками иноземного строя из пеших и конных «даточных людей» всех со­словий. Он мечтал о создании флота на Балтийском и Каспийском морях и устройстве заграничной почты. Главной внешнеполитической задачей он считал овладение Ливонией и выход к Балтийскому морю, что должно было обеспечить всестороннее развитие государства. Для этого он предлагал создать против Швеции коалицию в союзе с Польшей, что в последующем было осуществлено Петром I.

Князь В. В. Голицын был одним из преемников Ордиын-Нащокина на посту главы Посольского приказа, видным лицом в правительстве царя Федорае Алексеевича и одним из самых влиятельных людей при царевне Софье. Горя­чий поклонник Запада, Голи­цын развивал идеи своего предшественника. При его содействии в 1686 г. в Москве был заключен договор о коалиционной борьбе с Турцией в союзе с Польшей, Германской империей и Венецией., что включило Россию в концерт европейских держав.

Ему удалось начать реформирование военной организации государства. Будучи председателем комис­сии по реорганизации военного управления, онкнязь Голицын способствовал отмене мест­ничества в 1682 г. и началу формирования регулярной армии. Но он планировал заменить малопри­годных к военному делу даточных людей (пожизненно военнообязанные, выставлявшиеся городским и сельским населением) профессиональными солдатами из дворян,. Ддля этого он мыслил освободить крестьян из крепостной зависимости вместе с земельными наделами, и за счет ежегодной подати и оброка содержать дворянскую армию.

Однако эти и другие его прозападные идеи –– о распространении просвещения и веротерпимости, о сво­боде совести, о свободном въезде иностранцев в Россию, об улучшении социального строя и нравственного быта не нашли должного применения в законодательстве. Известно лишь, что по его настоянию были смягчены условия холопства за долги, отменены закапывание мужеубийц и смертная казнь за «непотребные» слова против власти. Ему приписывают усиление карательных мер против старообрядцев, призывавших к массовому сжиганию «для спасения души».

Таким образом, А. Л. Ордиын-Нащокин и князь В. В. Голицын, а вместе с ними и целая плеяда выдающихся умов того времени –– А. Палицин, И. Тимофеев, князь И. Хворостинин, Юрий Крижанич, Б. И. Морозов, Н. И. Ро­манов, А. С. Матвеев и др. –– явились предвестниками петровских и более поздних реформ. Однако для их реализации необходим был иной государственный строй, связанный с утверждением абсолютизма.

Основные черты абсолютизма. Окончательно утверждение абсолютной монархии в России связывают с именем Петра I, однако ее становление проходило на протяжении всей второй половины XVII в. Важнейшими чертами формировавшейся абсолютной монархии явились централизация управления, приведшаяк созданию мощного бюрократического аппарата и создание регулярной армии.

Следствием роста бюрократического аппарата стала ликвидации сословных земских соборов, в поддержке которых царская власть, опиравшаяся на бюрократию и войско, уже не нуждалась. Уменьшилосьи политическое значение Боярской думы как высшего законосовещательного органа при монархе, важнейшие государственные решения стали приниматься в узком думском кругу, в ближней думе.

Бюрократизация управления сопровождалось введением нового принципа в организацию службы, связанного с отменой местничества. Знатность происхождения и служебное положение предков перестали быть основанием для занятия должностей, это стало зависеть исключительно от воли монарха и служебного соответствия. Признаком абсолютизма стало также усиление контроля государственной власти во всех сферах жизни общества, для чего, как и на Западе, создавались контролирующие органы –– приказ Счетных дел и приказ Тайных дел.

Проявление абсолютизма сказалось и на конфликте Церкви и государства, в ходе которого Церковь фактически была поставлена под контроль верховной власти. В служебное по отношению к государству положение были поставлены все сословия, с жесткой регламентацией их обязанностей, при этом наблюдалась тенденция к уравниванию статуса бояр и дворян, крепостных крестьян и холопов.

Существенным признаком абсолютизма явились первые проявления (Новоторговый устав 1667 г.) политики протекционизма и меркантилизма, вызванные экспансионистскими, имперскими устремлениями по расширению территории государства и ее хозяйственному освоению.

Имея внешние одинаковые черты с западным, российский абсолютизм отличался от него своей социально-экономической базой. Если на Западе абсолютные монархии возникали вследствие развития капиталистических отношений, отмены крепостного права и союза городской буржуазии и дворянства, то в России опорой абсолютной власти стало служилое дворянство, жизнеспособность которого обеспечивалось крепостным правом. Оно являлось важнейшим политико-правовым и социально-экономическим институтом общества. Суровые климатические условия не позволяли получать, как на Западе, достаточный объем средств для создания необходимого уровня государственного управления и обороноспособности, поэтому логика государственного развития диктовала наиболее приемлемый способ их добычи путем жесткого внеэкономического принуждения в лице крепостничества.

В России абсолютизм юридически был оформлен в 1715 г. В Артикуле воинском говорилось, что царь «есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли … по своей воле и благоумению управлять». Таким образом, как и в европейских абсолютистских государствах, старый принцип божественности верховной власти заменялся принципом монаршей воли, которая возводилась в закон. Идеологически это было обосновано местоблюстителем патриаршего престола Феофаном Прокоповичем в его трактате о «Правдеа воли монаршей».

Монарх являлся источником законодательной, исполнительной, судебной, военной и финансовой власти. Он мог отменять и утверждать смертные приговоры, его воля становилась источником для решения не урегулированных законодательством и судебной практикой дел. Являясь главнокомандующим вооруженных сил, он определял порядок комплектования армии и флота, их структуру, вооружение и утверждал планы военных действий. Ему полностью была подчинена Церковь.

Изменение титулатуры Верховной власти, названия государства и календаря.22 октября 1721 г. в Троицком соборе Петербурга в присутствии двора, высшего дворянства, духовенства и генералитета Сенат объявил о присвоении Петру титулов Императора, Отца Отечества и Великого, и Московское государство официально превратилось в Российскую империю.

До победоносного окончания Северной войны русское правительство не рассчитывало на общее признание этого титула европейскими монархами, несмотря на то, что он упоминался в договоре императора Максимилианома I с Василием III и в одной из грамот ан­глийской королевы за 1710 г. Лжедмитрий также требовал от польских послов называть себя императором. По свидетельству историка С. М. Соловьева, в 1702 г. папский посол в Beне сообщил кн.язю Голицыну, что папа готов признавать русского царя восточным императором.

Однако после Северной войны о признании Российского государства империей сразу заявили только Пруссия и Нидерланды. Швеция это сделала в 1723 г., Турция –– в 1739, Англия и Австрия –– в 1742, Франция и Испания –– в 1745, а Польша только в 1764 г.

Выход России на европейскую арену сопровождался восприятием многих элементов ее культуры и изменением календаря. Начиная с 1 января 1700 г. начали праздновать Новый год и устраивать елки, как это было принято в большинстве стран Европы, и было принято новое летоисчисление от Рождества Христова.

Сенат. История его образования связана с падением роли Боярской думы. С 1699 г. Петр I прекратил пожалования в думные чины, и значительно сократившаяся Боярская дума в 1701 г. была переименована в Консилию (Совет) министров. В 1705 г. в ней числилось всего 38 бояр, окольничих и думных дворян, которые постоянно находились в разъездах по поручениям царя, и высший правительственный орган на свои заседания собирался на заседания от случая к случаю и в неполном составе.

В результате губернской реформы приказное управление также пришло в упадок –– территориальные приказы (Сибирский и Казанский) были превращены в ведомства соответствующих губерний, а отраслевые –– превратились в учреждения Москов­ской губернии. Таким образом, губернии оказались без центрального управления и даже без столицы, поскольку Москва фактически утратила столичный статус, а Петербург его еще не приобрел. Объединительным центром являлся лишь сам монарх, который постоянно находился в отлучках, в связи с чем возникала необходимость создания правительственного органа для управления государством во время его отсутствия.

Задачи, функ­ции, структура Сената. Перед Прутским походом 22 февраля 1711 г. Петр издал Указ о создании Правительствующего Сената в составе девяти сановников и обер-секретаря. В состав Сената в качестве отдельного стола был включен бывший Разрядный приказ. В 1718 г. в Сенат вошли президенты коллегий, но с 1722 г. они были выведены из его состава (за исключением президентов коллегий Иностранных дел, Военой и Адмиралтейскойармии и флота), поскольку не справлялись с работой одновременно и в Сенате и в своих ведомствах. К тому же нарушалась их подчиненность Сенату, т.к.так как они сами были сенаторами.

Функции Сената были определены Указом от 2 марта 1711 г. На него возлагались высший надзор за су­дом, расходами и доходами государства, контроль над деятельностью администрации, организация внешней торговли и кредита. Таким образом, Сенат становился высшим административным, судебным и финансовым органом государства.

С 1722 г., когда на коллегииям окончательно перешла часть управленческих функций по текущим делам, и Петр I стал привлекать Сенат к предвари­тельному обсуждению и разработке законопроектов. Царские указы стали направляться в Сенат не к исполнению, как раньше, а к «рассмотрению», в результате чего он приобрел значение законосовещательного органа, полномочного разрабатывать законопроекты для утверждения их монархом. В периоды отлучек монарха Сенат имел право самостоятельно решать неотложные дела и издавать письменные указы. Кроме того, Петр присвоил ему функции «хранителя законов».

Сенат состоял из присутствия (общего собрания сенаторов), канцелярии и сенатских контор. Канцелярия находилась в ведомстве обер-секретаря и состояла из столов (отделов), каждый из которых ведал своей отраслью управления –– приказными палатами, губернскими делами, секретной частью и т.д. В качестве чиновников выступали традиционные дьяки и подьячие, которые с 1718 г. были переименованы в секретарей, канцеляристов и протоколистов.

Сенатские конторы. От Консилии министров Сенат унаследовал два вспомогательных учреждения, превратившихся в сенатские конторы –– Расправную палату и Ближ­нюю канцелярию. Согласно сенатскогоум Приговорау 1713 г., Расправная палата исполняла роль особого судебного учреждения, рассматривавшего в апелляционном порядке дела местных судов и дела по административному и финансовому управлению, а также доносы фискалов, решения по которым она ежемесячно докладывала Сенату. С учреждением в 1718 г. Юстиц-коллегии Расправная палата перешла в ее подчинение.

Действовавшая с 1701 г. Ближняя канцелярия, включенная в состав Сената, осуществляла контроль государственных доходов и расходов. Все ведомства обязаны были представлять в канцелярию отчеты о штатном составе своих учреждений, зданиях, землях, доходах и расходах и т.д., на основе которых составлялись приходно-расходные ведомости и докладывались Сенату. Через нее осуществлялось все финансовое управление в государстве.

Институт фискалов. Указом 5 марта 1711 г. в составе Сената был создан институт фискалов под руководством обер-фискала для осуществления тайного контроля и надзора. Обер-фискал имел право привлекать к ответственности любое лицо «какой высокой степени ни есть», даже самих сенаторов. В случае доказательства вины подозреваемого, он получал половину наложенного на него штрафа. Недоказанное обвине­ние запрещалось ставить фискалу в вину «под жестоким наказанием и разорением всего имения».

Обер-фискалу были подчинены фискалы, действовавшие в различных ведомствах и органах местного управления –– в каждом городе и учреждении закон требовал иметь одного или двух фискалов, всего их насчитывалось около 500 человек. Во флоте действовал отдельный обер-фискал со своим штатом надзорных чиновников.

В 1714 г. царский Указ упорядочил деятельность фискалов и приравнял ее к прокурорской, возложив на них обязанность «разыскивать дела народные, за которых нет челобитчика». С образованием Синода в Церкви был введен институт духовных фискалов, получивших по западному образцу название инквизиторов.

Учреждение прокуратуры. Для контроля и надзора за деятельностью самого Сената в 1715 г. при нем была учреждена должность гене­рального ревизора, или надзирателя указов. В его компетенцию входили контроль над работой сенатских чиновников (по регистрации указов, их рассылке, контролю исполнения и т.д.) и доклад об этом Сенату, который обязан был штрафовать виновных и устранять нарушения, в противном случае гене­ральный ревизор представлял донесение царю.

Ревизорская деятельность оказалась малоэффективной, равно как и назначение на должность ревизора и обер-секретаря в 1720 г. гвардейских офицеров, поэтому Указами от 11 и 18 января 1721 г. при Сенате были учреждены должности гене­рал-прокурора и его помощника обер-прокурора, при коллегиях и в надворных судах –– должности прокуроров.

Генерал-прокурор, согласно Указу от 27 апреля 1722 г. являлся представителем верхов­ной власти («яко око наше и стряпчий о де­лах государственных»), и Сенат переходил под его надзор. В ведение генерал-прокурора передавалась сенатская канцелярия, и через его руки стали проходить все дела. Ему также были переподчинены фискалы.

Генерал-прокурор имел право давать указания Сенату по существу принимаемых решений, а в случае несогласия сенаторов с этими указаниями останавливать дело и в недельный срок доносить государю. Коллежские и судебные прокуроры своим протестом также имели право останавливать решения своих ведомств и в трехдневный срок докладывать об этом генерал-прокурору. Прокуратура не имела иерархической структуры чинов, все прокуроры подчинялись генерал-прокурору и его помощнику –– обер-прокурору, при этом прокуроры были подсудны только Сенату, генерал-прокурор был лишен права подвергать их взысканиям.

Генерал-прокурору была предоставлена законодательная инициатива, которая до этого принадлежала только монарху. Обнаружив пробельность в праве, он возбуждал об этом вопрос перед Сенатом, готовил законопроект и справочный материал. Сенаторы вместе с президентами коллегий обсуждали его, вырабатывали сенатское мнение и через генерал-прокурора докладывали его государю, после чего оно приобретало силу закона.

Одновременно с прокуратурой в Сенате были учреждены должности рекетмейстера и герольдмейстера. Рекетмейстер принимал и рассматривал жалобы на деятельность судов и коллегий. Через него апел­ляция напрямую поступала к монарху, и с его резолюцией отправлялась на рассмотрение в Сенат.

Герольдмейстер выполнял функции Разрядного приказа и заведовал службой дво­рян. При замещении вакантных должностей он предлагал на рассмотрение Сенату соответствующих кандидатов.

Преображенский приказ, был созданный Указом 1702 г. в качестве политического полицейско-судебного органа, и заменил собой Боярскую думу, в функции которой в XVII в. входило решение дел о политических преступлениях. О компетенции этого учреждения в указе ничего не говорилось, потому что он действовал под личным контролем царя. Дела возбуждались по объявлению кем-либо «слова и дела госуда­рева», т.е. выдвижения обвинения в умысле против персоны царя, в измене, в мятеже или бунте, в казенных хищениях. Дела о казенных хищениях зачастую передавались в общие суды.

Наряду сПре­ображенским приказом, действовавшим в Москве, в Петербурге было создано аналогичное учреждение под названием Тайных розыскных дел канцелярия, или просто Тайная канцелярия. Дела там вели особые следственные комиссии из приближенных к Петру гвардейских офицеров, узники располагапомещались в Петропавловскойую крепостиь. В их компетенцию следственных комиссий входил розыск по политическим и иным делам, затрагивавшим интересы государства. Деятельность Тайнойая канцеляриия, как и Преображенского приказа, направлялась лично царем, она обладала широчайшими полномочиями (следствие, исполнение при­говоров суда, право применения различных карательных мер вплоть до ссылки на галеры), и ее деятельность как и Преображенского приказа, направлялась лично царем и не подлежала ни прокурорскому, ни судебному надзору.

Создание коллегий явилось следствием того, что огромное количество приказов, канцелярий, контор и комис­сий с перепутанными компетенцией и полномочиями создавали безотчетность и волокиту в государственном управлении. Поскольку своего опыта административной реформы в России не было, за образец было взято шведское устройство центральных учреждений. Согласно Указу от 12 декабря 1718 г., было создано 9девять коллегий: Иностранных дел, Камоер-коллегия (государственные дохо­ды), Юстиц-коллегияии, Ревизион-коллегия (контроль государственных доходов и расходов), Военнаяинская (сухопутная армия), Адмиралтейская (флот), Коммерц-коллегия (торговля), Берг- и Мануфактур-коллегия (горнозаводская и мануфактурная промышленность), Штатс-контор-коллегия (государственные расходы). Старые приказы были включены в состав кол­легий в качестве их департаментов. При Военойинской коллегии действовали вспомогательные канцелярии –– Главная про­виантская, Артиллерийская и Главный комиссариат, ведав­ший вопросами комплектования и обмундирования армии.

Из девяти коллегий только две сохранили преемственность с приказами –– Коллегия иностранных дел (с По­сольским) и Ревизион-коллегия (со Счетным). Остальные представляли совершенно новые ведомства. В ходе проведения реформы структура коллегий претерпевала некоторые изменения. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, был выделен в самостоятельную Вотчинную колле­гию,Берг- и Мануфактур-коллегия разделились на две коллегии с одноименными названиями, Ревизионная -коллегия слилась с Сенатом.