Бюджет, его роль в регулировании экономики
V Бюджетно-налоговая политика
Государственное регулирование экономики
План
1. Бюджет, его роль в регулировании экономики
2. Налоговая система как инструмент государственной политики
3. Дефицитное финансирование государственной деятельности
С экономической точки зрения бюджет является совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.
Как юридическая категория бюджет представляет собой, с одной стороны, основной финансовый план образования, распределения и использования публичных финансов (бюджет-план), который, с другой стороны, принимается в особой процедуре представительным органом государственной власти в форме закона (бюджет-закон). При этом такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений. Согласно Бюджетному кодексу, бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
В настоящее время существует проблема отсутствия в Бюджетном кодексе РФ исключительного перечня видов межбюджетных трансфертов. Из предусмотренных видов только одна форма – дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности – является обязательной, а цель ее предоставления – четко определенной (выравнивание финансовых возможностей территорий). Субсидии и субвенции, а также иные дотации и межбюджетные трансферты являются, по сути дела, факультативными инструментами межбюджетного регулирования. Их количество ничем не ограничено, а цели предоставления описываются лишь в общих чертах.
К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Структура государственных расходов России постепенно меняется в пользу социальных программ, финансовый кризис 2008 – 2009 г. пока этому не помешал из-за накопленных значительных государственных резервов. Уже не первый год федеральный бюджет РФ рассматривается Правительством страны как социально ориентированный.
Бюджетная система Российской Федерации основана на следующих основных принципах:
- единства бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- самостоятельности бюджетов;
- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- сбалансированности бюджета;
- результативности и эффективности использования бюджетных средств;
- прозрачности (открытости);
- достоверности бюджета;
- адресности и целевого характера бюджетных средств.
Бюджет как экономико-правовое явление выполняет следующие функции:
1) распределительно-перераспределительную;
2) общетеоретическую;
3) аналитическую;
4) контрольную;
5) критическую.
Значение распределительно-перераспределительной функции обусловлено тем, что через бюджет осуществляется формирование государственных финансов и их распределение (использование). Причем с экономической точки зрения считается, что через бюджет происходит распределение и перераспределение валового внутреннего продукта, что придает бюджету макроэкономическое регулятивное значение. Общетеоретическая функция бюджета заключается в его назначении способствовать развитию экономической (финансовой) и юридической (бюджетное право) науки, науки об обществе, о государстве и об экономике вообще (например, науки государственного управления, общей теории финансов и т.д.). Аналитическая и контрольная функции бюджета состоят в классификации и систематизации действующих потребностей и возможностей, контроле над их объемами. Значение критической функции бюджета заключается в первую очередь в выявлении в процессе бюджетных отношений недостатков действующего законодательства и юридических пробелов в сфере бюджетной деятельности, в установлении несоответствий правовых норм реалиям экономической действительности, задачам государственного регулирования экономики и интересам государства в целом. Поэтому в широком смысле эта функция направлена на повышение эффективности норм действующего законодательства.
Использование государством бюджета в качестве одного из рычагов воздействия на экономику опирается на теоретические концепции. На протяжении многих десятилетий в развитых странах господствовала концепция нейтрального бюджета, отвечающая интересам экономики только в том случае, если не требовалось коренного изменения сложившегося под воздействием рынка естественного порядка. Концепция нейтрального бюджета привязывала всю бюджетную политику государства к обеспечению сбалансированности бюджета и предусматривала нейтральное отношение к ходу воспроизводственного процесса. Считалось, что нормальное функционирование финансов и есть эффективное функционирование экономики. Собственно бюджет решал чисто финансовые задачи (изъятие и распределение денежных средств). Однако политика жесткого соизмерения расходов и доходов бюджета имела свои недостатки: а) она ограничивала размах экономических операций, время их проведения (крупномасштабные и долговременные операции); б) снижала эффективность экономических операций, так как налоговые льготы предприятиям часто уравновешивались действенными с финансовой точки зрения операциями; в) снижала и без того малую эластичность государственного бюджета, лишала возможности быстро реагировать на изменение экономической обстановки; г) сокращение государственных расходов в период спада увеличивало вероятность депрессий, а в фазе подъема вело к «перегреву» экономики.
Кейнсианская теория использования государственного бюджета впервые признал за бюджетными инструментами помимо финансовых функции по стабилизации экономики. В ее основе лежит концепция «функциональных финансов», согласно которой формирование и реализация бюджетной политики включают как финансовую, так и экономическую стороны дела, причем последней отдается предпочтение. Главное – сбалансированность экономики. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как положительным сальдо бюджета, так и возрастанием бюджетного дефицита. И хотя дефицит бюджета рассматривается как негативное явление, но не настолько, чтобы проводить финансовое оздоровление экономики в ущерб экономическому, особенно в фазах кризиса и депрессии. Согласно концепции «функциональных финансов», решение проблемы дефицита бюджета в долгосрочном периоде невозможно без кардинального решения вопроса экономической стабильности. В этом состоит экономический подход к бюджетной политике государства. Кейнсианская стратегия бюджетного регулирования, а затем теория экономики предложения (1980 – 90-е гг.) превратили концепцию «функциональных финансов» в реализуемые на практике модели экономического регулирования в развитых странах.
Тенденции и противоречия бюджетной политики. Можно сказать, что в России с начала рыночных реформ проводится особая стратегия финансово-экономической политики, реализующая в условиях интенсивного разгосударствления и приватизации своеобразную идеологию либерально-принудительного монетаризма. Это идеология ограничения денежного предложения (кредитования экономики) и бюджетных расходов на внутренние цели («непроцентных расходов»), а также повышения до мирового уровня внутренних цен на энергоносители, что вызывает повторяющиеся волны инфляции издержек и снижает конкурентоспособность российских предприятий. Данная стратегия предполагает либерализацию вывоза частного капитала и расширение государственного вывоза бюджетных ресурсов посредством интенсивной уплаты внешнего госдолга, имеющего в основном политический, а не экономический характер. Данный подход означает «стерилизацию» денежной массы посредством резервирования дополнительных бюджетных доходов, перевода валютных резервов Центробанка в зарубежные активы, что не позволяет обеспечить в необходимых масштабах рублевую монетизацию экономического платежного оборота.
Такой тип бюджетной стратегии относится к антикейнсианскому направлению и в целом реализует на практике идеологию ограничения экономического роста, исключения государства из активных участников воспроизводственного процесса, оставляя ему функции регулятора юридических правоотношений хозяйствующих субъектов и одновременно крупного (около 30% ВВП) потребителя финансовых ресурсов вне целей их инвестиционно-производственного использования. Реакцией экономического цикла в долгосрочной перспективе на указанную выше стратегию может быть лишь продолжение скрытой стагнации, растягивание трансформационного переходного процесса с наличием проявлений восстановительного экономического роста в фазе глубокой кризисной впадины.
В научных и политических дискуссиях, в процессе законотворческой деятельности высказываются альтернативные идеи бюджетной стратегии и всей финансово-экономической политики. Вариантность, сценарность считаются вполне допустимыми и целесообразными в бюджетной политике и бюджетно-налоговом прогнозировании и планировании. В правовом отношении Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ не препятствуют использованию технологии вариантного и сценарного формирования и рассмотрения федерального бюджета. Федеральная Конституция и федеральные законы прямо указывают на применение согласительных процедур (статья 105 Конституции РФ), что предполагает возможность согласования различных вариантов решения стратегических задач, особенно в сфере бюджетно-налоговой политики.
Вариантность и сценарность в годовом и особенно среднесрочном бюджетно-налоговом планировании и соответственно в утверждаемых парламентом законах корреспондируются с вариантностью и сценарностью прогнозов социально-экономического развития.
Существенным недостатком проектов бюджетов становится именно их безальтернативность в смысле слабой проработки крайних (предельных) сценарных условий и соответственно законодательных решений. Ненадежны, например, проектировки взаимоотношений с международными финансовыми организациями. Может выйти из-под эффективного управления валютный курс рубля. Возникает в связи с отклонением и изменением налоговых законопроектов неопределенность в доходной базе бюджетов. Существенное изменение может претерпеть доходная часть бюджетов из-за изменений внешнеэкономической конъюнктуры (цена на нефть и т.д.).
После августовского (1998 г.) кризиса стала очевидной необходимость совершенствования бюджетной стратегии, изменения ее на основе программы антикризисных мер. В частности, речь идет о переориентации бюджетного процесса на решение ключевых внутренних социальных проблем, задач экономического роста и обеспечения безопасности государства. При этом главными целями должны стать рост объемов производства инновационной продукции как в целом по стране, так и в территориальном разрезе и повышение реальных доходов всех слоев населения на основе принципа социальной справедливости. Большое значение также имеет переход на программно-целевой метод финансирования. Концентрация ресурсов на нескольких приоритетных программах и привязка производимых расходов к четко определенному конечному результату. Реформа бюджетного процесса в соответствии с методологией бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Согласно прогнозам Министерства финансов РФ, для периода 2010-2012 годов будет характерна тенденция превышения расходов федерального бюджета над доходами, т.е. планируется дефицит федерального бюджета с последовательным его снижением с 8,9 % к ВВП в 2009 году до 3,0% к ВВП в 2012 году.