Источники избирательного права и их иерархия.

Международно-признанные стандарты демократических выборов и их закрепление в национальном законодательстве.

10.1. Предмет, метод, принципы и функции избирательного права.

Избирательное право занимает особое место и играет особую роль в системе норм государственного (конституционного) права, поскольку нормы избирательного права определяют порядок создания самых важных органов государства — представитель­ных учреждений: парламента и местных органов самоуправле­ния. При помощи этих норм в ряде стран избирается глава госу­дарства. В принципе, избирательное право можно изучать отдель­но от других институтов конституционного права.

По европейской традиции избирательное право — это неотъем­лемая часть конституционного права. Однако конституционное право, например США, практически не входит в эту отрасль, а изучается другими прикладными науками. От избирательного права в консти­туционном праве США есть лишь судебные решения Верховного Суда, которые касаются равенства граждан в осуществлении субъектив­ного избирательного права, т.е. связаны с реализацией прав гражда­нина. Весь многочисленный и многозначный материал, связанный с выборами, в американское конституционное право не входит.

Наши система права и правовая наука построены по европей­ским (романо-германская система) традициям и правилам, и институт, который называется избирательным правом, мы изучаем и будем очень тщательно изучать именно в рамках конституцион­ного права.

Итак, что же стоит за понятием «избирательное право»? Как оно определяется? Отметим, что понятие «избирательное право» многозначно и имеет, как минимум, два значения. Первое, основ­ное, значение — это совокупность норм, регулирующих порядок избрания представительных органов и должностных лиц в госу­дарстве. Такое определение обычно называется избирательным правом в объективном смысле слова. Кроме того, избирательное право понимается в субъективном значении — это право граждан участвовать в образовании представительных органов, т.е. изби­рать эти органы и быть избранными. Поэтому избирательное право определяется и как субъективное право личности, причем в двух значениях: активное избирательное право (право избирать) и пассивное избирательное право (право быть избранным). Мы бу­дем рассматривать главное (объективное) значение избирательно­го права как совокупности норм, а также всевозможные аспекты, связанные с процессом выборов.

Источники избирательного права часто делятся на писаные и неписаные нормы. Писаные нормы включают акты, принятые госу­дарственными органами, а, кроме того, иногда и акты обществен­ных организаций. К писаным нормам относят, прежде всего, конституции, законы и акты, имеющие силу законов. Иногда это подзаконные акты и различные инструкции. К писаным нормам также относятся международные договоры, которые могут содер­жать основные принципы избирательного права (например, Всеоб­щая декларация прав человека). К писаным нормам относят также парламентские регламенты или уставы, судебные решения, которые используются в качестве судебных конституционных прецедентов. Нормы общественных организаций, которые иногда составляют часть избирательного права,— это уставы политических партий.

К неписаным нормам относят правовые обычаи и традиции, а в некоторых случаях — толкования норм о выборах, которые иногда проводят высшие избирательные комиссии или верховные трибуналы по выборам.

Конституции, регулируя вопросы избирательного права, часто закрепляют нормы о выборах в разделах, посвященных правам и свободам граждан, где право избирать и быть избранным закрепля­ется как одно из важнейших политических прав. В ряде случаев нормы, относящиеся к выборам, содержатся в разделах, которые касаются высших органов власти государства, поскольку послед­ние формируются путем выборов. В ряде конституций выборам, избирательному праву посвящены специальные главы или разделы конституции. Для современного конституционного процесса это становится все более характерным явлением.

В некоторых конституциях, помимо общих принципов и са­мых универсальных положений, иногда проводится очень регла­ментированное описание порядка выборов. Закрепляются способы определения результатов голосования, подведения их итогов, упо­минаются даже случаи несовместимости должностей, некоторые избирательные цензы и т.д. Большинство же конституций специ­ально отмечают необходимость более детального регулирования выборов путем издания специального закона. В Испании, согласно статье 81 Конституции, всеобщие выборы должны регламентиро­ваться не обычным, а органическим законом. В Италии избирательное право регламентируется обычным законодательством, однако статья 72 Конституции запрещает применять упрощенную процедуру рассмотрения законопроектов, связанных с выборами, т.е. они должны всегда приниматься по всем правилам, поскольку это очень важные законы.

Так или иначе практически любая страна имеет разработан­ные избирательные законы, которые и составляют основной мас­сив избирательного права. Очень часто издаются отдельные зако­ны по выборам каждого органа власти. Так, например, может быть избирательный закон о выборах в парламент, избирательный закон о выборах президента, избирательный закон о выборах в местные органы самоуправления и т.д., т. е. на каждые выборы принимается свой отдельный закон.

В некоторых странах существует более современный подход. Во Франции, Бельгии, Аргентине действует еще недостаточно рас­пространенный в других странах источник конституционного пра­ва. Это избирательные кодексы — универсальные комплексные сборники норм, которые регулируют все вопросы, связанные с вы­борами. В них содержится основная масса норм. Избирательные кодексы, как и любой кодекс, построены по определенной системе, они удобны для использования. Однако, как отмечается в правовой литературе, в этих же странах кроме кодексов параллельно могут действовать дополнительные законы, которые регулируют те воп­росы, которые не попали в избирательные кодексы. Например, во Франции наряду с избирательным кодексом действуют Закон 1962 г. и Декрет 1964 г., которые касаются порядка избрания президента страны. В 1978 г. были приняты специальный закон, посвященный выборам представителей Французской республики в Европарламент, а также два закона, связанных с финансированием избира­тельных кампаний политических партий. Мы полагаем, что в идеале Избирательный кодекс мог бы включить в себя эти законы, т.е. они могли быть инкорпорированы в единый акт, но каждой стране, как говорится, виднее, как им регулировать те или иные вопросы.

Помимо обычного законодательства избирательное право мо­жет регулироваться и чрезвычайным законодательством — актами, которые принимаются в связи с необычными обстоятельствами в жизни страны. Такие чрезвычайные акты могут приниматься, ска­жем, временным правительством после военного переворота, рево­люции и т.д. К числу необычных ситуаций относят, например, до­говор, заключенный ФРГ и ГДР в августе 1990 г., в котором опре­делялся порядок проведения выборов по всей Германии. Этот по­рядок не был записан ни в Конституции ФРГ, ни в Конституции ГДР, а составлен представителями этих параллельно существовав­ших немецких государств.

В числе источников избирательного права — регламенты па­лат парламентов. Это очень важный источник, потому что при по­мощи норм, содержащихся в регламенте, очень часто избираются и главы государств, и главы правительств, и другие важные лица. Это как бы развитие основных норм, содержащихся в конституци­ях и специальных избирательных законах. Такое развитие законо­дательства, содержащееся в регламентах, существенно дополняет основные избирательные законы.

Законодательство о выборах бывает очень обширным и де­тальным. Предметом регулирования является техника выборов, методы создания избирательных округов и участков, подсчет голо­сов, порядок голосования и ряд других вопросов. Регулируется де­ятельность политических партий, участвующих в выборах, спосо­бы борьбы с нарушениями избирательных принципов и законов. Вводятся нормы об уголовной и административной ответственнос­ти за нарушения правил выборов, регламентируются деятельность должностных лиц, которые проводят выборы, агитация и пропа­ганда во время выборов и т.д. Вопросы, связанные с выборами, иной раз регламентируются в комплексном виде, а иной раз — это целый блок законов, подзаконных актов и норм. Следует также от­метить, что нормы, входящие в избирательное право, бывают мате­риальными и процессуальными. Процессуальные нормы составля­ют большую часть избирательного права.