Система местного управления за рубежом.
В вопросах децентрализации и развития территориального самоуправления представляет интерес опыт Испании, которая относительно недавно вступила на путь создания новой системы регионального управления: конституцией 1978 года определено территориальное устройство страны как "государство автономий». Конституция исходит из неизбежности власти при безусловном сохранении единства Испании. В то же время она заангажирована, в рамках национального целого существ уют регионы, имеющие право на автономию. Распределение полномочий между центром и автономией достигается на основе взаимного согласия, а в случае разногласий подлежит арбитражу в конституционном суде.
Впервые в истории страны «государство автономий» строилось снизу, на основе волеизъявления граждан. Юридические процедуры позволили учесть многообразие исходных ситуаций и давали каждому региону возможность сохранить свою институциональную и культурную самобытность. Гибкий механизм согласования полномочий центра и регионов был избран как средство перевода региональной проблемы, потенциально взрывоопасной, из политического русла в сугубо «техническое». Становление новой системы сопровождалось многочисленными спорами и конфликтами между центром и местными властями.
Конституция предусматривает и распределение полномочий между центром и автономиями. Автономные сообщества могут обладать всеми полномочиями в тех областях, которые не попадают под исключительную компетенцию центральных органов власти.
В ведении центра находятся, прежде всего, регулирование основных прав и обязанностей граждан на всей территории страны; вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции; внешняя политика, оборона и руководство вооруженными силами; торговое, уголовное, процессуальное, трудовое и гражданское законодательство; финансовая система, включая все вопросы, связанные с национальной денежной единицей, обменным курсом и конвертируемостью, а также основы кредитной, банковской и страховой систем.
Важным средством контроля центра над автономными сообществами является закрепленная в основном законе компетенция конституционного суда рассматривать законодательство автономий с точки зрения его конституционности. Суд обладает также юрисдикцией в отношении конфликтов, касающихся полномочий центра и автономных сообществ. Данный механизм является важным средством сдерживания амбиций местных властей.
Действующая до сих пор система финансирования предусматривала выделение им 15% подоходного налога, собираемого на их территории, и отчасти путем перевода средств от центрального правительства за счет компенсационного фонда, призванного сглаживать различия в уровне развития отдельных регионов.
Согласно новой системе, которую предполагается ввести в ближайшие два года, автономии получат большую финансовую самостоятельность. Доля выделяемого им подоходного налога увеличивается до 30%, но одновременно уменьшаются поступления из центра.
Одновременно с автономией исторических областей были признаны права иных уровней местной власти - провинциального (в стране 50 провинций) и муниципального.
Несмотря на то, что новая система управления была и остается юридически независимой и противоречивой, она, тем не менее, оказалась достаточно эффективной, способной решать довольно широкий круг местных хозяйственных задач.
Децентрализация государственного управления фазу же отразилась на содержании региональной экономической политики. К моменту начала реформы экономика переживала затяжной структурный и энергетический кризис. Но уже первые результаты новой региональной политики оказались обнадеживающими. Во всех 17 автономных регионах наблюдается рост ВВП, приходящегося на душу населения, приближающийся к показателю ЕС.
Реформа привела к децентрализации финансового управления. Законодательство страны оставило в компетенции центра только долговременные инвестиции и упорядочило разработку местных бюджетов и муниципальных инвестиционных программ, которые составляются теперь в гибкой форме с правом местных властей самостоятельно выбирать механизм финансирования.
Передача инвестиционных ресурсов на местах сначала полностью осуществлялась в форме целевых субсидий. Основным каналом, через который поступали эти средства, стал созданный Фонд межтерриториальных компенсаций с капиталом, составляющим сначала 30, а затем 40% объема государственных инвестиций в гражданские отрасли экономики. Объем финансирования регионов рассчитывался по определенной формуле и автоматически увеличивался каждые пять лет.
Испанский опыт реформирования системы регионального управления и самоуправления интересен для нас в трех аспектах:
- он подтверждает необходимость осторожного подхода к
использованию зарубежных рецептов;
- позволяет оценить значимость институтов гражданского
общества в проведении такого рода реформы.
Передача самоуправления в руки региональных и местных органов власти происходит благодаря активному и непосредственному участию сети гражданских организаций на местах - смешанных комитетов и комиссий самоуправления, ассоциаций;
- вполне успешный опыт проведения реформы местной власти и
децентрализации представляет собой длительный поэтапный процесс,
требующий корректировки по мере возникновения сложных проблем
структурного порядка.
Интересен опыт зарубежных стран в части построения системы местных органов, административно-территориального деления и формирования органов власти.