Роль президента, держдепартаменту, Пентагону, розвідспільноти, РНБ.

Використані джерела

1. Аллисон Г. Сущность решения: Объяснение кубинского ракетного кризиса / Г.Аллисон. – М., 1999.

2. Баталов Э.Я. Мировое развитие и мировой порядок (анализ современных американских концепций) / Э.Я.Баталов. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2005.

3. Джанда К., Берри Д.М., Голдман Д., Хула К.В. Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США / Пер. с англ. – М.: "Российская политическая энциклопедия" (РОССПЭН), 2006.

4. Забурдаева Е.В. Политическое консультирование в США и России / Е.В. Забурдаева. – М.: Проспект, 2009.

5. Классики теории государственного управления: американская школа / Под. ред. Дж.Шафритца, А.Хайда. – М.: Изд-во МГУ, 2003.

6. Колбеч Г.К. Політика: Основні концепції в суспільних науках / Г.К. Колбеч: пер.з англ. О. Дем’янчука. – К.: Вид.дім "КМ Академія", 2004.

7. Саймон Герберт А. Адміністративна поведінка: Дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції / Г.Саймон: пер.з англ. – К.: Вид. переробл. і допов. числен. заув. авт. АртЕк, 2001.

8. Теория международных отношений. Хрестоматия. – М.: Гердарики, 2002.

9. Хейвуд Эндрю. Политология: ученик для студентов вузов / Э.Хейвуд: пер. с англ. под ред. Г.Г. Водолазова, В.Ю. Белбского. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.

10. Хофстедтер Р. Американская политическая традиция и ее создатели / Ричард Хофстедтер: пер. З англ. – М.: Наука, 1992.

11. Шлезингер Артур М. Циклы американской истории / Артур Шлезингер М. – М.: Прогресс-Академия, 1992.__

3. Структура державних органів, що займаються розробкою і реалізацією зовнішньополітичного курсу.

Держдепартамент і держсекретар в системі зовнішньополітичного механізму США

Розгляд тенденцій функціонування зовнішньополітичного механізму США як однієї з найсуттєвіших сторін процесу формування і реалізації американської зовнішньої політики на сучасному етапі об’єктивно викликає увагу до визначення місця, ролі, а також ваги у зовнішньополітичному процесі держдепартаменту і держсекретаря США. Це пояснюється кількома чинниками, зокрема значними реорганізаційними і персональними трансформаціями, яким було піддано під впливом значних світових змін періоду 1990-х та початку 2000-х років американський зовнішньополітичний механізм. Щодо держдепартаменту і, відповідно, держсекретаря, наприклад, то їх впливи в цьому плані помітно зросли як з урахуванням нових глобальних завдань зовнішньополітичних відомств США, серед яких, зокрема, забезпечення економічного лідерства Сполучених Штатів, підтримка молодих демократій, боротьба з тероризмом, так і тенденції до пошуку нових схем функціонування американського зовнішньополітичного механізму для надання йому більшої ефективності в постбіполярних умовах.

Виникають, однак, питання щодо сутності новітніх підходів керівництва США до зовнішньополітичного механізму, з’ясування особливостей процесу формування і реалізації сучасної американської зовнішньої політики з визначенням характеру впливів у цьому процесі такої провідної зовнішньополітичної структури, як Держдепартамент і такої посадової особи, як Держсекретар. Ці питання не знайшли досі скільки-небудь суттєвого наукового осмислення у вітчизняній американістиці, що пояснює особливу актуальність їх розгляду з погляду на потреби української політичної науки і зовнішньополітичної практики. Серед питань, які можуть викликати особливий науковий інтерес, – традиційність і специфічність ролі держдепартаменту і держсекретаря в системі американських зовнішньополітичних відомств, визначення можливих зрушень процесу формування зовнішньої політики США з урахуванням моделей керівництва зовнішньополітичного механізму з боку президента, і, зокрема, характеру стосунків президента і держдепартаменту, а також президента і держсекретаря в постбіполярний період.

Так, слід зазначити, що держдепартамент офіційно визнається провідним зовнішньополітичним агентством виконавчої влади США, тоді як держсекретар, як посадовець найвищого державного рівня, що очолює держдепартамент, – головним радником президента у справах зовнішньої політики, до стратегічно утвердженої місії яких належать формулювання, реалізація та визначення пріоритетів зовнішньої політики США [1].

Традиційно, протягом всієї історії Сполучених Штатів, держдепартамент і держсекретар здійснювали свою місію через розвиток політичних стосунків з іншими країнами або, іншими словами, через традиційні дипломатичні функції представництва, переговорів, підготовки доповідей [2], хоча суть цієї діяльності набувала конкретного змісту відповідно до офіційно визначених національних інтересів країни в кожний окремий період.

Так, якщо в біполярні часи, як це визнається в американській політичній літературі, головним завданням американської дипломатії було стримування комунізму, то після завершення „холодної війни”, згідно з офіційними документами, перед дипломатичними відомствами країни постало не менш складне завдання, а саме „сприяння цілям та інтересам Сполучених Штатів у формуванні більш вільного, безпечного та процвітаючого світу через забезпечення своєї домінуючої ролі щодо розвитку та впровадження зовнішньополітичної лінії президента” країни [3]. У ширшому вимірі – це ціле коло завдань, які стосуються як внутрішніх потреб країни, так і загальносвітового розвитку, щодо якого США від початку 1990-х років проголосили свою керівну роль – „побудови демократії; сприяння та підтримки миру; сприяння економічному зростанню та поступовому розвитку; розв’язання глобальних проблем; здійснення гуманітарної допомоги…” [4].

Аналізуючи дипломатичні спрямування держдепартаменту, сучасні американські аналітики виокремлюють кілька головних напрямів відповідно до специфічних завдань, що зумовили діяльність цієї структури в постбіполярні часи. Це, по-перше, надання через дипломатичні канали інформації щодо порушення прав інтелектуальної власності, терористичних чи антиамериканських угруповань та нерозкритих злочинів американським та іноземним правничим інстанціям [5 - 6].

По-друге, забезпечення через діяльність Агентства з міжнародного розвитку (USAID), та інших, підпорядкованих держдепартаменту організацій, відповідної консультаційної підтримки американським фінансовим та комерційним колам щодо вироблення програм боротьби з неграмотністю, епідеміями, бідністю для тих країн і регіонів, які потребують іноземної допомоги [7].

По-третє, реалізація через відповідні центри окремих посольств стратегічних екологічних програм, головними напрямами яких визнається захист довкілля, забезпечення поступового розвитку, зокрема через розв’язання проблем природних ресурсів, продаж екологічних технологій США тощо [8 - 9].

І, нарешті, сприяння через дипломатичні представництва США за кордоном американським економічним інтересам, і, насамперед, щодо утвердження сприятливих для США умов світової торгівлі. Останнє, зокрема, посідає особливе місце в діяльності держдепартаменту від початку 1990-х років з урахуванням провідного значення в системі національних інтересів країни положення щодо забезпечення економічного процвітання США. Хоча, як це відзначається в сучасній політичній літературі, радники з економічних питань працювали при американських посольствах протягом десятиліть, орієнтація на сприяння американським торгівельним цілям в якості одного з найважливіших зовнішньополітичних пріоритетів США в постбіполярні часи забезпечила цим посадовцям особливі повноваження. Йдеться про захист інтересів американського підприємництва на здобуття нових світових сфер впливу – тенденції, що стимулювали активність американських дипломатів у просуванні американських експортних операцій; визначення характеру та глибини політичних змін в країнах, що прагнуть відкрити свої ринки американському бізнесу; консультації з американськими економічними та політичними колами стосовно законодавства, політики та економічних відносин іноземних країн і стосовно напрямів зовнішньої політики щодо цих країн з боку США тощо [2, p. 60].

Все це, у свою чергу, обумовило такі позитивні для держдепартаменту наслідки в системі функціонування державного механізму, як посилення впливу на процес формування бюджетної політики, включаючи такі провідні напрями американських зовнішньополітичних ініціатив, як економічна допомога новим демократіям (включно з країнами пострадянського простору і Східної Європи) та відповідь на нові глобальні виклики та потреби постбіполярних часів – миротворчі операції, боротьбу з тероризмом, реалізацію програм щодо захисту довкілля, планування сім’ї, сприяння торгівлі тощо [10]. І хоча, як визнають деякі політологи, зворотною стороною цього стало гостре суперництво в системі державного механізму, воно виявило зміцнілі позиції держдепартаменту порівняно з іншими потенційно впливовими у бюджетній сфері відомствами, до яких можна віднести департамент торгівлі, іноземну торговельну службу і навіть раду національної безпеки (РНБ) [2, p. 60 - 61].

Слід додати до можливих передумов посилення впливів держдепартаменту в системі державного і, в тому числі, зовнішньополітичного механізму й чинник його структурної перебудови відповідно до пріоритетів, що постали перед зовнішньополітичними відомствами. Йдеться про ліквідацію дублювання в діяльності зовнішньополітичних відомств, поліпшення внутрішніх взаємозв’язків зовнішньополітичного механізму і спрощення процесу прийняття зовнішньополітичних рішень на президентському рівні.

Саме з такими ініціативами від початку президентства Б. Клінтона виступив держсекретар У. Крістофер, який підписав 1993 року відповідну директиву щодо реорганізації очолюваного ним відомства. Так, якщо традиційно держдепартамент складався з низки побудованих за географічною ознакою бюро (як, наприклад, бюро з питань Африки, Близького Сходу, Південної Азії), а також підпорядкованих цим бюро підрозділам відповідно до особливих функцій або сфери політичної діяльності (зі справ законодавства, дипломатичної безпеки, демократії, прав людини, праці),то, згідно з реорганізаційним планом У. Крістофера, було утворено ще кілька додаткових структур і посад з відповідними змінами в системі функціонування усього механізму департаменту.

Так, по-перше, з метою поліпшення процесу управління держдепартаментом, а також підвищення рівня професійності у формуванні порядку денного його засідань було утворено офіс держсекретаря, представленого посадами безпосередньо самого держсекретаря, його першого заступника, керівника штату і виконавчого секретаря.

По-друге, для підвищення ефективності процесу підготовки рішень, що перебували у сфері повноважень держдепартаменту, рівень залучених до цього фахівців підвищувався з помічників на заступників держсекретаря. Відтак скорочувалась кількість осіб, які могли безпосередньо робити доповіді держсекретареві, а кожний заступник, у свою чергу, одержував статус головного радника держсекретаря (і, відповідно, закордонних представництв) щодо проблем одного чи кількох очолюваних ним та його помічниками бюро.

По-третє, додатково до чотирьох посад заступників держсекретаря – заступника держсекретаря з політичних справ, заступника держсекретаря з економіки, бізнесу та у сільськогосподарських справах, заступника держсекретаря з контролю над озброєннями та у справах міжнародної безпеки, заступника держсекретаря з управління як керівників відповідних підрозділів (секретаріатів) – запроваджувалася посада ще одного заступника держсекретаря – з глобальних проблем.

Для розширення повноважень держдепартаменту щодо сприяння торгівлі було утворено офіс у справах підприємництва з відповідними посадами старшого координатора та комерційних координаторів окремих бюро, сформованих за географічною ознакою. Ця структура і її посадовці були підпорядковані заступнику держсекретаря з економіки, бізнесу та у справах сільського господарства.

Далі, задля підвищення рівня та координації політики щодо пострадянського простору як однієї з пріоритетних зовнішньополітичних орієнтацій США, було утворено посаду посла та спеціального радника у справах колишніх радянських республік.

І, нарешті, майже на 40 % скорочувалась чисельність посадовців, нижчих за кваліфікаційним рівнем помічника секретаря [11].

Щодо інших реорганізаційних змін у держдепартаменті та підпорядкованих йому структурах, здійснених в часи президентства Б. Клінтона, то вони, з одного боку, стосувалися реструктуризації мережі дипломатичних представництв (скорочення їх чисельності в одних регіонах та збільшення в інших) з метою заснування останніх в нових незалежних державах, а з іншого – включення до структури департаменту деяких незалежних до цього відомств. Йдеться, наприклад, про підпорядкування в квітні 1997 року держдепартаментові агентства з контролю над озброєнням і з роззброєння (ACDA) та Інформаційного агентства США (USIA), а також передачі держдепартаменту частини функцій Агентства США з міжнародного розвитку з підпорядкуванням його директора держсекретареві [2, p. 61 - 65].

Принципи структурної будови держдепартаменту, сформовані під час президентства Б. Клінтона, в цілому були сприйняті й адміністрацією Дж. Буша-молодшого, хоча тенденція до реорганізаційних змін збереглася, насамперед під впливом зовнішньо- і внутрішньополітичних чинників. Йдеться, наприклад, про зростання загрози тероризму, що зумовило утворення посади і, відповідно, офісу координатора з контртерористичної діяльності як структурної одиниці офісу держсекретаря. В основу функціональних обов’язків цього посадовця було покладено керівництво діяльністю уряду щодо поліпшення співробітництва США з іноземними урядами у сфері контртероризму, а також відповідальність за розвиток, координацію та реалізацію контртерористичної діяльності відповідних відомств в межах США [3].

Крім зазначеного, до найважливіших реорганізаційних змін в структурі держдепартаменту, а точніше – офісу держсекретаря періоду президентства Дж. Буша-молодшого слід віднести запровадження посади радника департаменту як спеціального консультанта з найважливіших питань зовнішньої політики, що отримав повноваження на проведення спеціальних міжнародних переговорів та консультацій, управління належними до його сфери бюро та здійснення необхідних для цього призначень, а, крім того, введення ще однієї посади заступника держсекретаря з публічної дипломатії та в суспільних справах, до функціональних обов’язків якого віднесено нагляд за здійснюваним через дипломатичні канали культурним та освітнім обміном та інформаційними міжнародними програмами, а також забезпечення американського суспільства відповідною інформацією.

Було й дещо змінено організаційну будову окремих секретаріатів як за рахунок утворення нових (додаткових) бюро, так і реструктуризацію тих, що існували досі.

Так, може йтися, наприклад, про створення в межах секретаріату з політичних справ (на зразок РНБ) бюро у справах Європи і Євразії та реструктуризацію, відповідно, бюро у справах Європи і Канади та бюро у міжамериканських справах на бюро у справах Західної півкулі. Крім того, в межах секретаріату з контролю над озброєннями та у справах міжнародної безпеки, на додаток до бюро у політико-військових справах було утворено ще й бюро з контролю над озброєннями і бюро у справах нерозповсюдження, а на підтримку діяльності заступника держсекретаря з публічної дипломатії та в суспільних справах в межах відповідного секретаріату утворено два нових бюро – із суспільних справ та справ освіти і культури, а також офіс з міжнародних інформаційних програм [3].

Такі реорганізаційні зміни, як можна було прогнозувати, зумовили тенденцію до підвищення рівня інтелектуальної ваги держдепартаменту в системі вироблення зовнішньополітичних рішень на президентському рівні, а, відтак, і впливовості цієї організації як провідної структури, спроможної забезпечити (за умов невизначеної ролі інших провідних структур) загальне керівництво зовнішньополітичним механізмом США. Характерно, що саме недостатній ресурсний і, в тім числі, інформаційний потенціал держдепартаменту, а також те, що в межах цієї організації не було розгалуженої бюрократичної структури („бюрократичного мускулу”), багато аналітиків вбачало причини його недостатньої ефективності у зовнішньополітичній сфері, включаючи в цьому розумінні й постбіполярні часи [12, p. 23 - 25; 13, p. 46 - 48].

Втім слід зазначити, що навіть за умов структурного розширення держдепартаменту через утворення в його межах низки нових підрозділів і бюро, він, як і раніше, залишається чи не найменшою, порівняно з іншими, структурою в системі зовнішньополітичного механізму США. Його загальна чисельність – близько 25 тисяч працівників на другу половину 1990-х років – складала менше 1 % від загальної кількості урядовців федерального рівня, а бюджетні кошти на утримування поступалися за обсягами решті департаментів виконавчої влади США [2, p. 60 - 61]. За цих обставин зберігає свою актуальність стереотип сприйняття держдепартаменту як „пігмея серед гігантів” [14, p. 386] – чинник, що обмежує його можливості перейти на провідні позиції в системі керівництва зовнішньополітичним процесом США.

Слід додати до цього й традиційну інертність або навіть консерватизм поведінки посадовців держдепартаменту як тенденції, що відображає певну субкультуру дипломатичної практики США. Існує навіть уявлення про відокремленість держдепартаменту від потреб політичної позиції президента, оскільки, як зазначають деякі фахівці, представляючи позиції інших країн, він (держдепартамент) по суті перетворюється на захисника інтересів „своїх клієнтів” в системі урядових структур США [14, p. 387].

Якщо визнати останнє за реальність, то зрозумілим видається визнаний в американській літературі чинник, що стримує можливі претензії цього відомства на лідерство, як певна відчуженість держсекретаря від особисто керованого ним департаменту. Так, держсекретарі, як відзначають такі дослідники, як Ч. Кеглі і Ю. Вітткоф, „прагнуть скоріше відсторонити себе від департаменту, ніж приділити йому особисту увагу, так необхідну для активного залучення відомства до політичного процесу” [14, p. 385].

Це можна пояснити кількома причинами, а передусім утвердженою в діяльності американських президентів тенденцією використовувати держсекретарів як „власних” радників, що, попри консерватизм і специфіку функціонування держдепартаменту як установи, здатні кваліфіковано окреслювати пріоритети зовнішньої політики країни.

Іншою, не менш важливою причиною вищезазначеного є недостатній рівень взаємодії держсекретарів і керованого ними департаменту або, іншими словами, залученої до цього відомства бюрократії – практика, що почала відверто проявляти себе в системі зовнішньополітичного механізму від діяльності Дж. Ф. Даллеса після Другої світової війни. Так, „Даллес, - пишуть, наприклад, Ч. Кеглі і Ю. Вітткоф, - визнається одним з найбільш впливових держсекретарів двадцятого століття, і, однак, він зробив надзвичайно мало для здобуття організацією (держдепартаментом, - авт.) спроможності лідирувати. Даллес офіційно заявляв президенту Ейзенхауеру, що посяде пост (держсекретаря, - авт.) тільки за умови, якщо він не буде відповідати за управління департаментом і закордонною службою”. У такому ж напрямі, зазначають ці автори, діяв і наступник Дж. Ф. Даллеса Д. Раск, який відверто нехтував аналітичною експертизою держдепартаменту. І далі: „Ті, хто наслідував Даллеса і Раска, включаючи Кіссінджера, Венса, Маскі, Хейга, Шульца, Бейкера, Крістофера, також майже нічого не зробили для наведення мостів між вищими посадовцями і кар’єрною бюрократією задля більш активного залучення останніх до процесу формування політики” [14, p. 385].

Такий підхід не можна вважати абсолютно об’єктивним з урахуванням тенденції на відчутні реорганізаційні зміни держдепартаменту, започатковані У. Крістофером у постбіполярні часи. Причому, саме У. Крістофер був особливо чутливим до негативних стереотипів щодо держдепартаменту, прагнучи подолати уявлення про „самостійні” інтереси відомства, його консерватизм, нездатність до розвитку та відчуженість від позиції президента. Характерно, що У. Крістофер заявляв, що найважливішою „картою” в діяльності Держдепартаменту є „американська карта”. Причому, така позиція повністю збігалася з намірами адміністрації Б. Клінтона приділити особливу увагу економічним проблемам задля поєднання завдань внутрішньої і зовнішньої політики США [14, p. 387].

Втім, ані У. Крістоферу, ані його наступникам на посаді держсекретаря – М. Олбрайт (в часи президентства Б. Клінтона) та К. Пауеллу (в перший строк президентства Дж. Буша-молодшого) як особливо впливовим фігурам у сфері зовнішньої політики США останніх десятиліть не вдалося оминути критики щодо необгрунтованості деяких, особливо важливих їх ініціатив у системі зовнішньої політики. Йдеться, передусім, про мілітарні операції США за кордоном – в Боснії (1995 р.), Югославії (1999 р.), Іраку (2003 р.).

Зазначене можна розглядати як з огляду на утверджену ще в біполярні часи традицію американських адміністрацій досягати зовнішньополітичних успіхів переважно силовим шляхом, так і з огляду на те, що претензії держдепартаменту на статус „мозкового” центру зовнішньополітичного механізму – здатного не тільки дотримуватися традицій, а й об’єктивно оцінювати усі можливі наслідки здійснюваних ініціатив у сенсі інтересів як самих США, так і світової спільноти – не досягли реального утвердження, навіть з врахуванням здійснюваних реформаційних змін. Ще менш реальним можна вважати нині можливі претензії держдепартаменту на керівну роль в системі зовнішньої політики, оскільки він навряд чи зможе успішно конкурувати з РНБ, навіть незважаючи на значні провали останньої щодо координації окремих компонентів зовнішньополітичного механізму в постбіполярні часи.

За таких обставин призначення на посаду держсекретаря від початку другого президентського строку Дж. Буша-молодшого такого визнаного політика, як К. Райс, що здійснює набагато більший вплив на політичний процес, ніж, скажімо, радник з питань національної безпеки і голова РНБ Дж. Хедлі, може й не мати очікуваних результатів стосовно значного підвищення впливу держдепартаменту у зовнішньополітичній сфері, а стане традиційною політичною лінією президентів на використання радників „на свій розсуд” при збереженні системи впливів в межах зовнішньополітичного механізму, сформованої за попередні часи.

Йдеться про суб’єктивні підходи президента до визначення моделі функціонування зовнішньополітичного механізму (від впливовості окремих структур до впливовості окремих осіб) – тенденції, що не виключає, у свою чергу, посилення суб’єктивістського характеру процесу прийняття рішень на президентському рівні. Це не може не враховуватися при аналізові перспектив вироблення і реалізації американської зовнішньої політики, з одного боку, а з іншого – тих наслідків, з якими може бути пов’язана ця політика з огляду на глобалістські зовнішньополітичні орієнтації країни, а також специфіку функціонального забезпечення позиції і дій у зовнішньополітичній сфері президентів США.

Література:

1. Современные Соединенные Штаты Америки. Энциклопедический справочник. – М.: Политиздат, 1988. – 542 с.

2. After the End. Making U.S. Foreign Policy in the Post-Cold War World./Ed. By Scott J.M. – Durham and London: Duke University Press, 1998. – 427 p.

3. Department Organization. – http://www.state/gov/r/pa/ei/rls/dos/436.htm.

4. U.S. Department of State. F.Y. 1994 International Affairs Budget: Promoting Peace, Prosperity and Democracy // U.S. Department of State Dispatch. Supplement 4. – April 1993. – P. 2.

5. Moose R. M. Foreign Policy Challenges in a Changing World // U.S. Department of State Dispatch. – June 1996. – N 7. – P. 309.

6. Weiner T. U.S. Seizes Suspect in Killing of 2 C.I.A. Officers. – New York Times. – June, 18. – 1997. – P. A1, A6.

7. Friedman Th. L. Foreign-Aid Agency Shifts to Problems Back Home. – New York Times. – June, 26. – 1994. – P. 1, 18.

8. Johnson J. A New „Green” Direction for U.S. State Department. // Environmental Science and Technology. – 1996. – N 30. – P. 246 A.

9. Albright M. K. Earth Day 1997 // U.S. Department of State Dispatch. – March/April 1997. – N 8. – P. 35 - 36.

10. Christopher W. Budget Priorities for Shaping a New Foreign Policy. Statement before Subcommittee on Commerce, Justice, State and Judiciary of the House Appropriations Committee // U.S. Department of State Dispatch. – March 1993. – N 4. – Р. 138.

11. Christopher W. Department of State Reorganization plan // U.S. Department of State Dispatch. – February 1993. – P. 69 - 73.

12. Crabb C.V., Holt P. Invitation to Struggle. Congress, the President, and Foreign Policy. Fourth Edition. – Washington, D.C.: C.Q. Press, 1992. – 322 p.

13. Gigrich N. Rogue State Department.// Foreign Policy. – 2003. – N 137. – P. 42-48.

14. Kegly Ch. W., Wittkoph Jr. E. R.American Foreign Policy. Pattern and Process. Fifth Edition. – New York: St.Martin’s Press, 1996. – 654 p.

Важнейшие аспекты роли дипломатического ведомства во внешнеполитическом процессе. В частности, рассматриваются: основные функции государственного секретаря, деятельность ряда важных подразделений Госдепартамента, взаимоотношения между многотысячным корпусом профессиональных дипломатов и сменяемым политическим руководством этого министерства, устройство Заграничной службы, система ежегодной географической ротации дипломатов, деятельность их федерального профсоюза и другие вопросы.

По Конституции президент США наделён полномочиями заключать договоры с другими государствами и назначать послов «по совету и согласию» Сената. Для оказания помощи президенту при осуществлении внешней политики Конгресс в 1789 г. учредил пост государственного секретаря. Одновременно был создан и Государственный департамент, как главное внешнеполитическое ведомство.

Государственный департамент – это важнейший институт внешнеполитического механизма. Он призван с помощью дипломатии реализовывать глобальную стратегию США, которая вырабатывается президентом и его надведомственным аппаратом.

Путём изучения деятельности внешнеполитического механизма в последние десятилетия выявлено, что у государственного секретаря имеются две основные альтернативы руководства своим министерством.

Первая, наиболее часто практикуемая, основана на том, что государственный секретарь и его ближайшее лояльное ему окружение считают себя неотъемлемой частью находящейся у власти команды президента. Тогда они реализуют её внешнеполитическую стратегию с учётом своих внутриполитических интересов, действуя нередко вопреки интересам и взглядам профессионального дипломатического корпуса.

Многотысячный корпус профессиональных дипломатов США – это карьерное чиновничество Госдепартамента, которое относится к юрисдикции Заграничной службы (Foreign Service). Карьерные дипломаты десятилетиями постепенно поднимаются вверх по служебной лестнице на конкурсной основе до ряда высших, руководящих постов. Дипломатический корпус, в целом, представляет в Вашингтоне интересы иностранных государств и не связан с внутренними интересами президента и его администрации. Этот корпус подчинён госсекретарю и небольшой по численности группе политических назначенцев (political appointees), которые приходят и уходят со сменой очередной администрации.

Наиболее типичными представителями такой модели руководства в последние десятилетия были государственные секретари: Генри Киссинджер (1973-1977 гг.) и Джеймс Бейкер (1989-1992 гг.). После окончания «холодной войны» сходным образом действовали Уоррен Кристофер и Мадлен Олбрайт (1993-2001 гг.) в период президентства Билла Клинтона. В 2005-2009 гг. такого же способа руководства дипломатическим ведомством придерживалась и Кондолиза Райс.

При такой модели существует значительное недоверие между Заграничной службой и политическим руководством Государственного департамента.

Вторая модель реализуется реже. Она означает, что государственный секретарь становится подлинным руководителем, «патриотом» своего ведомства и начинает отстаивать позиции и интересы дипломатического корпуса перед президентом и его аппаратом. Реализация такой модели требует определённого мужества и даже жертвенности со стороны государственного секретаря.

При этом варианте высока вероятность того, что госсекретарь начнёт восприниматься президентом и его окружением как «чужак» и как лицо, противодействующее президентской внешней политике. Это может привести к его досрочной отставке. Как удалось выяснить автору, наиболее яркими фигурами, придерживавшимися такой модели в последние десятилетия, были государственные секретари Сайрус Вэнс (1977-1980 гг.) и Колин Пауэлл (2001-2005 гг.).

Но только при таком способе руководства Госдепартаментом, вызывающем доверие корпуса профессиональных дипломатов, возникают реальные возможности для реформирования дипломатического ведомства. Не случайно, оба указанных госсекретаря преуспели в реформировании Госдепартамента, а Закон (Акт) о Заграничной службе 1980 г. до сих пор действует с последующими поправками.

На основе углублённого анализа мемуаров Киссинджера и Вэнса выявлено некоторые неформальные особенности деятельности Госдепартамента, которые сохраняются десятилетиями и, как правило, выпадают из поля зрения американских политологов. Они таковы.

Во-первых, основные его структурные подразделения – региональные (географические) и функциональные управления, обладают высокой степенью автономности. И, поскольку при выработке позиции дипломатического ведомства по конкретному вопросу необходимо учесть мнение каждого управления, интересы которого этот вопрос затрагивает, постольку деятельность Госдепартамента отличается большой медлительностью. И он не пригоден для быстрого разрешения кризисных международных ситуаций. Эта сфера деятельности охватывается либо системой СНБ, либо небольшой группой ближайших к президенту доверенных лиц.

В-вторых, дипломатия по своей природе нацелена на неспешное проведение переговоров по конкретным вопросам и получение тактических выгод, на проявление осторожности и терпения. По этой причине Госдепартамент не способен на выработку долгосрочной внешнеполитической стратегии, крутые повороты во внешней политике. Это удел президента, его аппарата и системы СНБ.

В-третьих, подчинить деятельность Госдепартамента, где управления обладают большой самостоятельностью, а из сотен посольств идёт бесконечный поток телеграмм (с конца 2004 г. – электронных посланий), единой стратегической направленности – очень непростая задача. Сложно найти сильного государственного секретаря, которому по силам её решение. При слабом госсекретаре дипломатическое ведомство функционирует как совокупность почти независимых управлений.

Среди многих функций госсекретаря наиболее важные следующие: быть главным внешнеполитическим консультантом президента, проводить важнейшие переговоры, руководить Госдепартаментом, следить за эффективностью Заграничной службы, рекомендовать президенту кандидатуры американских послов.

При государственном секретаре и его первом заместителе, который заменяет первого во время его многочисленных зарубежных поездок, имеется относительно небольшой аппарат, состоящий из нескольких подразделений. Важнейшими из них являются - Бюро по управлению ресурсами (БУР), которое занимается формированием и реализацией бюджета дипломатического ведомства; Центр по операциям, который круглосуточно отслеживает обстановку в мире; Группа планирования политики (ГПП – Policy Planning Staff), созданная ещё в 1947 г. Джорджем Кеннаном и являющаяся внутриведомственным «мозговым центром».

Госсекретарь и его первый заместитель в начале 2000-х годов направляли работу шести других заместителей, которые, в свою очередь, руководили деятельностью 26 региональных и функциональных управлений. Каждое из них возглавлялось помощником госсекретаря. Госсекретарь, его заместители, его помощники и их заместители составляют высший руководящий слой дипломатического ведомства.

ГПП – это престижный внутриведомственный «мозговой центр». В конце 90-х годов он насчитывал приблизительно 30 человек, из них аналитиков из академического экспертного сообщества было 20. Основная его задача - выявить глобальные тенденции международной жизни и «выработать на этой основе рекомендации госсекретарю для продвижения американских интересов и ценностей».

Более конкретно, ГПП принимает активное участие в разработке ведомственных документов «стратегического» характера, включая «дипломатическую» часть Стратегии национальной безопасности, готовит тексты выступлений госсекретаря, разъясняет сущность американской дипломатии своей общественности. Также группа занимается совместно с БУР формированием ведомственного бюджета на следующий год. По американским представлениям, «планирование политики» на год – это среднесрочная перспектива. Кроме того, соискатель выявил, что, по мнению сотрудников группы, «динамичная природа дипломатии делает долгосрочное планирование неуместным».

Третьим по иерархии должностным лицом в Госдепартаменте является заместитель по политическим делам. Это высшая должность, до которой может подняться профессиональный дипломат, При этом он должен уже иметь высший дипломатический ранг – Карьерный посол (Career Ambassador).

Этот заместитель возглавляет самый главный участок деятельности Госдепартамента – ему подчинены все региональные (географические) управления. Кроме того, он представляет дипломатическое ведомство в Комитете заместителей системы СНБ. В 2005-2008 гг. этим заместителем был профессиональный дипломат Николас Бернс.

Главным региональным является многочисленное Управление по делам Европы и Евразии. В 2005-2008 гг. его возглавлял карьерный дипломат Дэниел Фрид, специализирующийся по России и Восточной Европе. Подобно другим, это управление состоит из отделов, которые занимаются группами рядом расположенных стран. Россией в 2008 г. занимался отдельный отдел. Внутри отделов имеются директора по конкретным странам, либо группам небольших стран. Они выступают «единственным сосредоточением ответственности за руководство и координацию деятельности Госдепартамента и других ведомств правительства США в отношении страны или стран, которые они курируют».

Заграничная служба создана в 1924 г. В нём рассматривается система карьерного роста профессиональных дипломатов – «продвигайся наверх или уходи» (up or out), их должностные уровни и оклады, основные принципы карьерного роста и другое.

По состоянию на 2005 г. общая численность работников Госдепартамента превышала 27 тысяч, включая персонал посольств. Из них приблизительно 11 тысяч принадлежали к Заграничной службе, 7,8 тыс. работали в сфере Гражданской службы (не являлись дипломатами), 8, 4 тыс. составляли нанятые иностранцы.

Служебный рост карьерных дипломатов, подобно другим государственным служащим, осуществляется на основе «принципа заслуг» (merit principle) с учётом их «способностей, знаний и умений по результатам справедливого и открытого конкурса, который гарантирует всем участникам равные возможности»[1].

Как выяснил автор, президентом установлено девять классов базовых должностных окладов (уровней) для карьерных дипломатов, наивысшим из которых является первый. Внутри одного уровня имеется ещё 14 подуровней. По состоянию на начало 2006 г. базовый наивысший оклад в рамках 1-го класса составлял 119 тыс. долл. в год, а 9-го класса – 37 тыс. долл. Выше 1-го класса должностей располагается Старшая Заграничная служба (СЗС - Senior Foreign Service), охватывающая несколько сотен высокопоставленных дипломатов, проявивших незаурядные дипломатические способности.

Ежегодно происходит переаттестация желающих добиться повышения карьерных дипломатов на всех уровнях. Аттестационные комиссии состоят из более высоких по рангу работников Госдепартамента и представителей общественности: бизнеса, профсоюзов, неправительственных организаций.

Система карьерного роста нацелена на выявление и продвижение наверх, прежде всего, наиболее талантливых и способных. В федеральном законе так и записано, что государственный секретарь обязан обеспечить «продвижение постоянного предсказуемого потока талантов вверх по административной лестнице вплоть до их вхождения в Старшую Заграничную службу»[2].

Смысл системы «up or out» заключается в том, что карьерный дипломат должен постоянно повышать свою квалификацию и самосовершенствоваться с тем, чтобы постепенно, но постоянно подниматься по иерархической лестнице на основе положительных результатов аттестаций. Если он этого не делает или результаты аттестаций не являются положительными, он по истечении максимального срока пребывания на конкретном должностном уровне должен покинуть дипломатическую службу, даже если не достиг пенсионного возраста. В конце 90-х годов XX в. данные сроки для дипломатов, относящихся к 4-1 классам, составляли 10-15 лет.

Обычно срок службы карьерных дипломатов составляет 27-30 лет. При этом по достижении 65 лет они должный уйти на пенсию в обязательном порядке.

Карьера профессионального дипломата складывается из ряда последовательных «служебных туров» (service tour). При этом дипломат отрабатывает служебный тур за рубежом, возвращается в Вашингтон и какой-то период работает в Госдепартаменте, затем вновь на конкурсной основе получает назначение за рубеж. Продолжительность тура варьируется от одного года в сложных по условиям пребывания и нестабильных государствах до 3-4 лет, например, в благополучных странах Европы.

Смену служебных туров обеспечивает система географической ротации дипломатических кадров, которой ежегодно может быть охвачено до 3,5 тыс. человек. Ежегодно составляется перечень вакансий в рамках всего Госдепартамента, который предлагается на рассмотрение тех дипломатов, у которых в текущем году истекает срок очередного служебного тура. В заявке на новое назначение соискатели указывают до 6-ти новых возможных назначений, исходя из перечня вакансий по принципу убывания их важности для претендента.

Затем две внутриведомственные аттестационные комиссии совместно с соответствующими подразделениями Госдепартамента обеспечивают удовлетворение поданных заявок, при этом стараются в максимально возможной степени учесть предпочтения претендентов.

Наибольшее число претендентов (до 20 и более) на одну должность существует в развитые страны Европы, Австралию и т.п. Наименьшее, или их вообще нет – в страны с тяжёлыми условиями пребывания. Показательно, что дипломатам создают материальные стимулы. За работу в «тяжёлой» стране (Азии, Африки или Латинской Америки) выплачивалась надбавка в начале 2000-х годов в 15-25%, Если существовал риск для жизни, то выплачивалась ещё одна надбавка также в размере 15-25%.

Теоретически руководство Госдепартамента могло бы в приказном порядке заполнить пустые вакансии в сложных странах. Однако, это не делалось, предпочтение отдавалось принципу добровольности. Как выяснил автор, страны СНГ, включая Россию, относятся к категории сложных по условиям пребывания. В посольствах в них годами ряд дипломатических постов остаётся пустующим.

Американская Ассоциация Заграничной службы (ААЗС) выступает с 1973 г. федеральным профсоюзом корпуса профессиональных дипломатов. Ассоциация ежегодно заключает коллективный договор с политическим руководством Госдепартамента от имени Заграничной службы с целью защиты «справедливых трудовых отношений» в деятельности профессиональных дипломатов.

Ассоциация, существующая, преимущественно, на членские взносы её членов, издаёт свой ежемесячный Журнал Заграничной службы (Foreign Policy Journal). Он интересен, в основном, откровенными статьями дипломатов, работающих во «взрывоопасных» регионах и странах. Их оценки, нередко, резко контрастируют с официальными оптимистичными заявлениями политиков.

ААЗС, в частности, зорко следит за тем, чтобы повышение кадров по «принципу заслуг» не подменялось фаворитизмом со стороны начальства. В целом, автор пришёл к выводу, что ассоциация является сильным профсоюзом.

Реформирование Госдепартамента и Агентства международного развития в период президентства Дж. Буша мл. (2001-2008 гг.)» -посвящена изучению двух серьёзных, но разных по содержанию реформаторских усилий, которые были предприняты госсекретарями К. Пауэллом и К. Райс.

Госдепартамент является таким федеральным министерством, которое наиболее трудно поддаётся реформированию. Одна из главных причин заключается в элитарности и высокомерии дипломатического корпуса по отношению к Конгрессу, как следствие, отказу последнего финансировать реформирование дипломатического ведомства.

Наиболее влиятельной независимой комиссией, выработавшей рекомендации по реформированию Госдепартамента в 90-е годы XX века, т.е. после окончания «холодной войны», была та, которую возглавил упоминавшийся Ф. Карлуччи. «Комиссия Карлуччи» в начале 2001 г. выпустила свой заключительный доклад, в котором говорилось, что «аппарат формирования внешней политики США… находится в состоянии серьёзной неисправности». В нём также указывалось на нехватку 700 профессиональных дипломатов, устаревшую ведомственную сеть коммуникаций и обветшалые и небезопасные здания посольств за рубежом.

К. Пауэлл, назначенный Бушем новым государственным секретарём, пользовался большим авторитетом в Конгрессе в силу своего предшествующего успешного опыта правительственной деятельности. Законодатели не скупились поэтому на финансирование его реформаторских усилий.

Пауэлл, как выявил соискатель, сумел многого добиться в плане административно-управленческого реформирования Госдепартамента. Он выдвинул трёхгодичную Инициативу по дипломатической готовности с целью быстрой ликвидации «кадрового голода». Ежегодные расходы на рекламирование дипломатической службы возросли в 16 раз и достигли 1,2 млн. долл. Число абитуриентов, желающих стать дипломатами и сдавших успешно вступительные экзамены возросло с 727 человек в 2001 г. до 1,5 тысяч в 2003 г. В итоге, как уже говорилось, в 2005 г. численность Заграничной службы возросла до 11 тысяч, а в середине 90-х годов она составляла лишь 7,5 тыс.

Пауэлл сразу же установил тесное взаимодействие с Конгрессом и ААЗС. В здании Конгресса на Капитолии была выделена специальная комната, где впервые разместились представители Отдела Госдепартамента по связям с Конгрессом. Он впервые снял запрет на прямые контакты дипломатов с Конгрессом.

Пауэллу также впервые удалось осуществить современную компьютеризацию Госдепартамента. С осени 2004 г. была установлена электронная связь с посольствами, и на смену медлительной вековой практики обмена бесчисленными телеграммами пришёл быстрый обмен электронными посланиями.

В связи с резко возросшей в последние годы угрозой терроризма во многих государствах Пауэлл пообещал «полностью пересмотреть способы сооружения зданий наших посольств». Во главе Управления по операциям с зарубежными зданиями (УОЗЗ) он поставил военного строителя. В итоге бюджет УОЗЗ вырос с 700 млн. в 2001 г. до 4 млрд. долл. в 2004 г., было осуществлено множество проектов по строительству новых безопасных зданий и разработано 5 типовых новых архитектурных проектов. Конгресс, АБУ и сами дипломаты были удовлетворены.

Пауэллу удалось намного улучшить морально-психологическую обстановку в Госдепартаменте. Профессиональные дипломаты впервые за многие годы почувствовали, что их руководитель защищает их интересы и проявляет заботу о них. Они ответили повышенной лояльностью. Независимый, вашингтонский «мозговой центр» Совет по международным делам (Foreign Affairs Council), близкий к руководству Заграничной службы и ААЗС, оценил достижения Пауэлла как «экстраординарные» и «даже исторические»[3].

Лично для него цена успехов была высокой. Правые республиканцы и неоконсерваторы во главе с вице-президентом Р. Чейни и министром обороны Д. Рамсфелдом, сделав ставку на силовое «продвижение демократии», оттеснили Пауэлла и Госдепартамент в рамках внешнеполитического механизма на задний план. Не желая быть изгоем, Пауэлл в конце 2004 г. объявил о своей отставке. Его сменила Кондолиза Райс.

В январе 2006 г. Райс выступила с радикальной концепцией «дипломатии преобразований» (transformational diplomacy). Идеи этой концепции уже несколько лет обсуждались политической элитой США, в частности, в Конгрессе. В отличие от традиционной она была нацелена не только на информирование «о состоянии дел в мире», но и на «изменение самого мира».

В современном американском понимании «недемократические» государства представляют угрозу национальной безопасности США и международной безопасности сами по себе, уже в силу своей авторитарной природы. Отсюда следует, что глобальное распространение демократии равнозначно как укреплению национальной безопасности Соединённых Штатов, так и международной.

В обновлённом варианте Стратегии национальной безопасности администрации Дж. Буша мл. 2006 г., прямо говорилось: «…Поскольку демократические государства – это наиболее ответственные члены международной системы, продвижение демократии (promotion democracy) является наиболее эффективной долговременной мерой по усилению международной стабильности, … противодействию международному терроризму…». Также особо подчёркивалось: «Мы продолжим переориентацию Государственного департамента на дипломатию преобразований, которая будет продвигать эффективную демократию и содействовать созданию ответственных суверенных государств…»[4].

Как выявил автор, за красивыми формулировками скрывалось практическое намерение сделать одной из главных целей американской дипломатии подталкивание прозападных сил в «недемократических» государствах к организации «бархатных революций» с целью смены в них политического режима и прихода к власти послушных по отношению к Вашингтону «демократов».

При этом американцы исходили, по большому счёту, из утопических надежд, что приведение к власти молодых, прозападных лидеров в любых «недемократических» развивающихся государствах каким-то чудодейственным образом должно было обеспечить утверждение в них западной либеральной модели демократии и внутренней стабильности. На деле в ряде стран произошла дестабилизация, но это не меняло сути данного стереотипа.

Райс подчёркивала, что «передовые рубежи нашей дипломатии проявляются сегодня более отчётливо в переходных государствах Африки, Латинской Америки и Ближнего Востока». Она объявила об инициативе по «глобальному перемещению» дипломатических кадров из Вашингтона и благополучных европейских государств в «недемократические» переходные государства. Теперь карьерные дипломаты для достижения уровня послов и выше должны были в обязательном порядке поработать с риском для жизни в «тяжёлой» стране, вроде Ирака или Афганистана. Это было серьёзной ломкой традиционной модели карьерного роста дипломатов. Степень принудительности в их должностных перемещениях усилилась. В целом в 2006-2008 гг. ей удалось «переместить» в страны Азии, Африки и Латинской Америки порядка 300 дипломатов, хотя первоначально речь шла об одной трети всего дипломатического корпуса.

Как считает автор, «дипломатия преобразований» фактически означала начало бюрократической войны с Заграничной службой, и не могла не встретить сильное противодействие с её стороны. Но она тогда находила поддержку в Конгрессе.

Автор пришёл к выводу, что реформы Райс оказались для Заграничной службы лишь временным жёстким испытанием и отклонением от нормы, поскольку Хиллари Клинтон явно избрала вторую модель руководства Госдепартаментом, выполняя установку президента-демократа Барака Обамы по восстановлению дипломатии в качестве главного способа осуществления внешней политики. От «экспорта демократии» демократы отказались.

Второй важнейшей составляющей «дипломатии преобразований», которую демократы не отвергли, а, наоборот, продолжили активно укреплять, стало создание гражданского «корпуса быстрого реагирования» для осуществления «миссий по стабилизации и восстановлению» в нестабильных развивающихся государствах и соответствующего нового подразделения в Госдепартаменте.

В соответствии с современными американскими стереотипами «слабые, неудавшиеся государства» (weak, failed states) также представляют собой «одну из наибольших угроз безопасности», поскольку «являются питательной почвой для терроризма, высокой преступности, похищения людей, гуманитарных катастроф…». Как следствие, «предотвращение или управление внутренними конфликтами в таких государствах стало главным компонентом внешней политики США»[5].

Для указанного «предотвращения и управления» и было создано в середине 2004 г. в рамках Госдепартамента по инициативе Сената Управление Координатора по восстановлению и стабилизации (УКВС). Оно было призвано сформировать гражданский Корпус активного реагирования» (КАР) численностью в 100 человек (и с гораздо более многочисленными резервами) на межведомственной основе, включая сотрудников Госдепартамента, АМР, Министерств финансов, торговли, сельского хозяйства и других ведомств. При необходимости КАР должен был перебрасываться в течение 48 часов для быстрого разрешения кризисных ситуаций в «неудавшихся государствах» в тесной координации с Пентагоном.

Создание и становление УКВС стало одним из главных направлений современного реформирования внешнеполитического механизма. Однако в период президентства Дж. Буша мл. управление так и не превратилось в главный инструмент по осуществлению «миссий по стабилизации и восстановлению» с последующим «строительством государства» (state building). Возглавляло и осуществляло эти миссии (на Балканах, в Афганистане и Ираке), по-прежнему, Министерство обороны. Конгресс не выделял достаточно средств. В 2008 г. число сотрудников УКВС приблизилось к ста, а членов КАР превысило 30.

Другим важным направлением реформирования внешнеполитического механизма при Дж. Буше стало перенацеливание Агентства международного развития, прежде всего, на «продвижение демократии», а не на борьбу с бедностью и стимулирование экономического роста, как это было ранее. При этом аналитики АМР обоснованно полагали, что «бархатные революции»являются лишь началом демократических преобразований без гарантий того, что они будут успешными.

Райс в январе 2006 г. учредила пост Директора по оказанию зарубежной помощи в ранге заместителя государственного секретаря. Директор должен был не только возглавлять АМР, но, прежде всего, объединить в единый пакет порядка двух десятков распылённых федеральных программ с тем, чтобы «оказать помощь в создании и укреплении демократических, эффективно управляемых государств».

Также была проведена важная реформа бюджетного процесса в агентстве. Бюджет стал формироваться снизу вверх, причём за основу стали браться потребности конкретного государства. Администрация Буша не без оснований считала «развитие», т.е. выделение помощи, одним из важных факторов укрепления безопасности США. Ей удалось более чем вдвое увеличить объёмы зарубежной помощи с 10 млрд. долл. в 2000 г. до 22,7 млрд. в 2007 г.

В целом при республиканцах АМР повысило свою эффективность. Они считали его деятельность важным компонентом «мягкой силы» (soft power).

Умение американцев продвигать таланты вверх по служебной лестнице, обеспечение максимума добровольности со стороны дипломатов при их кадровых перемещениях, отсутствие историзма во внешнеполитическом сознании американцев и вера в универсализм, их тяготение к упрощенному чёрно-белому восприятию мира.

Рада національної безпеки

Розгляд тенденцій сучасної зовнішньої політики США об’єктивно вимагає й розгляду принципів формування державних структур, залучених до процесу її реалізації.

Система виконавчої влади США включає в себе значну кількість відомств, пов’язаних із зовнішньою політикою країни: Раду національної безпеки (РНБ), Держдепартамент, Міністерство оборони, Центральне розвідувальне управління, Департамент внутрішньої безпеки (ДВБ), Департамент юстиції, а також департаменти торгівлі, фінансів, енергетики…

Та саме РНБ традиційно посідає в цій сукупності особливе місце. Це, на думку аналітиків, пояснюється не тільки безпосередньою підпорядкованістю цієї структури президентові, а й закріпленою за нею функцією координації діяльності інших відомств, причетних до формування та реалізації зовнішньої політики держави, залишаючись при цьому головним дорадчим органом при президентові [1, p. 47].

Саме це традиційно зумовлює науковий інтерес до діяльності РНБ, причому в постбіполярних умовах такий інтерес значно підвищився. Йдеться не тільки про специфічні реорганізаційні зміни зовнішньополітичних відомств США під впливом кардинальних трансформацій системи міжнародних відносин в сучасних умовах, а й про нові тенденції функціонування виконавчої влади країни в цілому під впливом як зовнішньополітичних, так і внутрішніх (функціональних) змін.

Слід додати, що сучасна вітчизняна історіографія ще не здійснила досліджень, які б відображали тенденції розвитку зовнішньополітичних структур США і, зокрема, РНБ в постбіполярний період. Аналіз цієї проблематики стосується лише періоду 1940 – 1980-х років [2 – 6].

Отже, вивчення проблем функціонального забезпечення американської зовнішньої політики диктує необхідність нових розвідок стосовно діяльності зовнішньополітичних відомств США, причому тенденції формування таких досліджень передбачають як узагальнення вітчизняних джерел, так і аналіз сучасної американської літератури, а також доступних для аналізу документів, що стосуються діяльності відповідних відомств США, насамперед – РНБ. Серед проблем, які набувають при цьому особливої актуальності – традиційні, характерні для біполярного часу, і специфічні, визначені постбіполярним періодом, риси організаційної будови і функціонування РНБ, система взаємодії президента і РНБ як механізму реалізації зовнішньої політики або, іншими словами, керівництва зовнішньополітичним процесом у постбіполярні часи.

Слід зазначити, що структура, роль та функціональне спрямування РНБ в системі зовнішньополітичного механізму США вперше були визначені Актом національної безпеки від 1947 року, а потім доповненнями до цього Акту від 1949 року, а також Реорганізаційним планом від 1949 року. Щодо структури, то, ставши компонентом Виконавчого офісу президента, РНБ мала складатися з Ради – формального органу вироблення рішень, представленого високопрофесійними спеціалістами з проблем зовнішньої політики (як правило, керівниками провідних підрозділів зовнішньополітичного механізму) та невеликого штату підтримки Ради для здійснення порад президентові і координації процесу забезпечення національної безпеки країни [7].

Офіційно метою функціонування РНБ було визначено раціоналізацію процесу забезпечення національної безпеки і формалізації участі президента у керівництві зовнішньою політикою держави через бюрократію зовнішньополітичних відомств та – особливо – військових. Від самого початку функціонування Ради президенти виявили тенденцію до використання її і в дещо іншому напрямі. Йдеться про відверте перебирання президентом функцій керівництва зовнішньополітичним механізмом і формування через РНБ надійної опори глави держави в його протидії прошаркам державної бюрократії, які могли б мати протилежне за президентське бачення завдань і шляхів реалізації зовнішньої політики.

Згодом ця тенденція забезпечила не тільки перетворення РНБ і загалом Білого дому в центр формування зовнішньої політики, а й можливість перерозподілу впливів у межах самої Ради із зменшенням ролі органу формування рішень і зростання ролі радника з питань національної безпеки та, відповідно, штату РНБ з наданням йому незалежних джерел інформації, а відтак і можливості надавати президентові консультації та поради незалежно від інших структур.

Розглядаючи процес формування політики на президентському рівні в другій половині ХХ століття, американські дослідники називають три його головні етапи. Перший етап – президентство Г. Трумена і Д. Ейзенхауера, за яких РНБ (як і штат підтримки) використовувалась як дорадчий орган при президенті, що забезпечує зв’язки (довірчі стосунки) президента з кабінетом секретарів та департаментами державного механізму США.

Другий етап пов’язаний з президентством Дж. Кеннеді і Л. Джонсона. Тоді роль РНБ як формального органу формування рішень зменшилася з одночасним зростанням ролі радника з питань національної безпеки і штату РНБ, які починають протистояти провідним структурам зовнішньополітичного механізму, насамперед – Держдепартамету США. Третій етап – президентство Р. Ніксона і всіх його наступників: радник з питань національної безпеки і штат РНБ почали відігравати провідну роль у процесі формування зовнішньої політики на президентському рівні [8].

На нашу думку, такий підхід аналітиків не можна прийняти без застережень, адже, попри зростання впливу радника з питань національної безпеки і штату РНБ в системі зовнішньополітичного механізму США, суттєву роль у процесі формування і реалізації зовнішньої політики продовжували відігравати й інші агенції, зокрема Держдепартамент. Водночас цей підхід відображає певні суттєві особливості процесу прийняття зовнішньополітичних рішень на президентському рівні, пов’язані з перетворенням РНБ на головний консультаційний орган президента в межах Білого дому і всієї виконавчої влади щодо проблем зовнішньої політики.

З іншого боку, може йтися про те, що саме РНБ (насамперед – через радника з питань національної безпеки і штату РНБ) перебрала на себе функції контролю щодо підготовки рішень на президентському рівні як через координацію майже усього обсягу необхідної для цього інформації, так і діяльності залученої до зовнішньополітичного механізму бюрократії.

Зазначені принципи, утвердившись у біполярний період, чітко проявлялись і в постбіполярні часи, хоча різний стиль керівництва зовнішньополітичним механізмом з боку президентів зумовив і різний ступінь ефективності та вагомості РНБ як важеля формальних зв’язків у межах зовнішньополітичного процесу США.

Керівництво зовнішньополітичним механізмом через формальний посередницький процес, що здійснювався штатом РНБ і координувався радником з питань національної безпеки, було особливо очевидним, наприклад, в часи президентства Дж. Буша-старшого. Так, збір інформації і підготовка політичних рекомендацій здійснювалися за допомогою РНБ через посередницькі групи різного рівня – для вищих урядовців, безпосередньо залучених до підготовки найважливіших і узагальнюючих рішень зовнішньої політики, і груп бюрократії, що відповідали за аналіз менш важливих проблем, сфокусованих переважно на географічних чи функціональних напрямах діяльності зовнішньополітичного механізму країни [9 – 10].

На практиці координацію діяльності зовнішньополітичного механізму за адміністрації Дж. Буша-старшого здійснювали Б. Скоукрофт як радник з питань національної безпеки та його заступник Р. Гейтс: вони очолювали, відповідно, два провідні координаційні комітети РНБ – Комітет голів як групи рівня президентського кабінету (NSC Principals Committee – NSC/PC) і комітет заступників голів як групи рівня заступників секретарів (NSC Deputies Committee – NSC/DC). Крім цих комітетів у межах адміністрації Дж. Буша-старшого діяла ще низка політичних координаційних підконтрольних РНБ комітетів (NSC/PCC), що виступали в якості посередницьких груп між двома провідними комітетами і, у свою чергу, РНБ та іншими структурами зовнішньополітичного механізму в цілому.

Саме ці політичні координаційні комітети виконували головний обсяг роботи щодо формулювання політичної платформи для її розгляду на більш високому рівні, а також контролю і координації кроків з реалізації прийнятих рішень. Ці комітети, або робочі групи, організовані за регіональним (країни Європи, СРСР, країни Латинської Америки) та функціональним (контроль за озброєннями, обороною, розвідкою) принципом, очолювалися помічниками секретарів (міністрів) – помічниками держсекретаря щодо регіонального напрямку і помічниками міністрів оборони, фінансів, директора ЦРУ і т. д. щодо функціонального напряму діяльності. Водночас для підвищення контролю і координації діяльності цих груп з боку Білого дому виконавчими секретарями кожного з політичних координаційних комітетів призначалися члени штату РНБ.

Така система передбачала, що комітет заступників голів через заступника секретаря з питань національної безпеки контролював роботу інших координаційних комітетів і формулював рекомендації для комітету голів і безпосередньо штату РНБ, а комітет голів, у свою чергу, виступав як виконавчий комітет РНБ під керівництвом радника з питань національної безпеки, що безпосередньо підпорядковувався президентові. Ця схема не тільки сприяла централізації контролю щодо зовнішньополітичного механізму, відводячи особливу роль в реалізації такого контролю РНБ, а й забезпечувала чітку роботу самої Ради як провідної структури, відповідальної за формування зовнішньополітичного курсу країни [11].

Слід зазначити, що успіх в реалізації налагодженого функціонування РНБ за Дж. Буша-старшого пов’язується переважно і з призначенням на посаду радника з питань національної безпеки відомого політичного функціонера Б. Скоукрофта, що добре зарекомендував себе в РНБ ще коли цим органом керував Г. Кіссінджер (президентство Р. Ніксона), а потім, в останній період президентства Дж. Форда, був радником з питань національної безпеки. Він відзначився також як голова президентського комітету з розслідування скандалу Іран-контра за часів президентства Р. Рейгана.

Стиль Б. Скоукрофта як керівника відзначався неформальністю та інтенсивністю зв’язків з президентом. Йому вдалося підтримувати позитивні стосунки з іншими агентствами і, зокрема, Держдепартаментом, що дало аналітикам підстави розглядати діяльність зовнішньополітичної бюрократії в часи Дж. Буша-старшого як одну з найбільш ефективних президентських команд. Якщо додати до цього досить чітко сформульовану зовнішньополітичну платформу США на переломному етапі світового розвитку (розпад СРСР, об’єднання Німеччини), а також успішне проведення низки зовнішньополітичних, у тому числі й силових операцій ("Справедлива справа" в грудні 1989 року в Панамі, "Буря в пустелі" в грудні 1991 року в Кувейті), зовнішньополітичну команду Дж. Буша-старшого розглядають як одну з найрезультативніших в американській історії постбіполярного періоду [1, p. 47, 50].

Досить високий рівень ефективності механізму координації і посередництва в межах зовнішньополітичної бюрократії, забезпечений за Дж. Буша-старшого через РНБ, зумовив звернення до Ради як важеля зовнішньополітичного механізму й наступного президента – Б. Клінтона, хоча саме в цей період стався помітний перехід від формального процесу прийняття рішень на президентському рівні, що мав узагальнювати підготовчу роботу підпорядкованої президентові бюрократії, до неформального процесу, побудованого переважно на консультаціях президента з найближчими радниками зі сфери зовнішньополітичного механізму.

Так, особистих преференцій, особливо в перший термін президентства Б. Клінтона, набули неформальні зустрічі президента з держсекретарем У. Кристофером, а потім з М. Олбрайт, радником з питань національної безпеки Е. Лейком, міністром оборони Л. Еспіном та наступником Л. Еспіна У. Перрі. Такий підхід сприймався (і сприймається) деякими американськими аналітиками як прагнення Б. Клінтона віднайти збалансований метод керівництва зовнішньополітичним механізмом, хоча зворотною стороною цього (особливо протягом першого строку президентства Б. Клінтона) був брак чітко сформульованої стратегії адміністрації на зовнішній арені – тенденція, що викликала гостру критику опонентів президента, насамперед з табору Республіканської партії.

Щодо РНБ, то її діяльність в адміністрації Б. Клінтона зосереджувалась, насамперед, на виробленні попередніх рішень, причому специфікою функціонування Ради за таких обставин стало не тільки розширення її загального складу, а й зростання чисельності підрозділів.

Йдеться, передусім, про розширення представництва комітету голів РНБ, до складу якого, поряд з президентом, віце-президентом, держсекретарем, міністром оборони як постійними членами (згідно з Законодавчим актом 1947 року) та директором ЦРУ, головою комітету начальників штабів як радниками РНБ, що могли відвідувати її засідання, додавались такі нові члени, як міністр фінансів, представник США в ООН, помічник президента з пита