Порядок формування, структура та організація роботи органів місцевого самоврядування

Адміністративно-територіальні оди­ниці є просторовою межею місцевих влад, останні ж утворю­ються, насамперед, з метою зручності управління. Держави су­часного світу, як правило, мають дволанкову (Данія, Коста-Рика, Японія та ін.); триланкову (Італія, Кенія та ін.); чотириланкову (Камерун, ФРН та ін.), або ж, п'ятиланкову (Франція) си­стему адміністративно-територіального поділу. У більшості постсоціалістичних держав система адміністративно-територіального поділу є дволанковою і включає такі ступені: вищий - області (Болгарія, Угорщина), повіти (Румунія), воє­водства (Польща) і нижчий - громади (Болгарія), комуни (Ру­мунія), села (Угорщина). У Монголії є три ланки місцевого адміністративно-територіального поділу. Це вища ланка - аймакі та столиця; середня - сомони та округи у столиці, і нижча - багі, а у столиці - хорони. Міста залежно від розмірів і значення прирівнюються до однієї зі ступенів. У ба­гатьох країнах особливий статус має столиця. У Румунії столи­ця прирівнюється до повіту, решта міст або мають статус ко­муни, або оголошені муніципіями з більш високим статусом.

Представницькі органи створюються не в кожній адмініс­тративно-територіальній одиниці. Наприклад, подібних орга­нів немає у французьких кантонах і округах, а також в округах німецьких земель, у польських воєводствах. Відсутні предста­вницькі органи на департаментському рівні у Болівії, Коста-Риці та Гондурасі.

У конституціях унітарних держав, як правило, вказуєть­ся тільки порядок і спосіб утворення місцевих представниць­ких органів. У більшості ж своїй порядок виборів до муніци­пальних рад регулюються спеціальними виборчими законами. У федеративних же державах ведення таких законів покладе­но на законодавчі органи суб'єктів федерації.

У державах із давніми демократичними традиціями представницький орган - муніципальна рада обирається шля­хом загальних прямих виборів населенням відповідної адмі­ністративно-територіальної одиниці, від чисельності якої за­лежить і його кількісний склад. У Бразилії, наприклад, кількі­сний склад муніципальних рад установлений безпосередньо Конституцією 1988 р. Муніципальні ради у територіальних одиницях, чисельність населення яких не перевищує 1 млн. мешканців, можуть мати у своєму складі від 9 до 21 члена; із населенням від 1 млн. до 5 млн. - від 33 до 41 члена; із насе­ленням понад 5 млн. жителів - від 42 до 55 членів (п. 1.IV ст. 29)². У Франції кількість муніципальних радників регулю­ється Законом від 19 листопада 1982 p., згідно з яким ради можуть нараховувати від 9 (у комунах із населенням менше 100 осіб), до 69 членів (у комунах із населенням понад 300 тис. осіб). Для Парижу, Марселя та Ліону чисельність муні­ципальних радників складає відповідно 163, 101 і 73 члени. У Болгарії кількісний склад муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів (лише представницький орган Софії нара­ховує 101 радник); в Італії - від 15 до 80, у Нідерландах - від 7 до 45, у Латвії - від 7 до 15 (за винятком міської Ради Риги, що складаються з 60 членів)'.

Термін повноважень місцевих представницьких органів складає: один рік (у деяких провінціях Канади); два роки (Бо­лівія, Мексика); три роки (Швеція, Естонія); чотири роки (Данія, Польща, Угорщина, Японія); п'ять років (Бельгія, Люксембург, Франція).

Водночас у деяких країнах, що розвиваються, розповсю­джена практика призначення членів представницьких органів. Наприклад, Конституція Таїланду 1978 р. припускає призна­чення в окремих випадках, обумовлених законом, певної кі­лькості членів асамблей. В окремих країнах резервуються мі­сця для жінок, для представників окремих прошарків насе­лення (Індія). У США, ради графств нерідко складаються з представників нижчестоящих муніципальних влад.

Законодавство багатьох держав не встановлює принцип збереження зарплатні за членами муніципальних органів на час виконання ними своїх функцій. Особи, обрані до складу представницького органу місцевої влади, працюють на безо­платній основі (ФПН), або отримують винагороду від муні­ципальних рад (Великобританія, США, Японія) за відвіду­вання пленарних засідань. У Франції муніципальна рада може (але не зобов'язана) встановити своїм членам певну плату.

У переважній більшості зарубіжних країн муніципальні ради юридичне очолюють муніципальний апарат управління. До їх відання відносяться прийняття місцевого бюджету, ви­дання нормативних актів з питань, віднесених до їх компете­нції, встановлення місцевих податків, розв'язання питань, пов'язаних із муніципальною власністю тощо.

Основною організаційно-правовою формою роботи місце­вих представницьких органів є сесії. У Франції та Японії, на­приклад, муніципалітети збираються на чергові засідання 4 ра­зи на рік, в Італії - не менше 2 разів на рік. У Великобританії муніципальні ради графств збираються на чергові засідання щоквартально, а інші ради - щомісячно. У США засідання рад скликаються щотижневе, один раз у два тижні або щомісяця. Засідання рад мають відкритий характер, але муніципалітет може прийняти рішення про проведення закритого засідання.

Як правило, муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети - постійні і тимчасові. Вони можуть бути та­кож галузевими, функціональними і територіальними. Так, у Великобританії 2/3 рад графств мають до дев'яти комітетів, а 1/3 - понад дев'яти, які практично керують багатьма напрям­ками муніципальної діяльності.

Важливу роль у муніципальному управлінні належить виконавчим органам, які несуть відповідальність за повсяк­денне управління місцевими справами, реалізацію рішень представницьких органів. Нерідко при аналізі структури міс­цевого самоврядування використовується і більш широке по­няття - виконавчий апарат, який включає в себе власне вико­навчий орган загальної компетенції (бургомістри, мери, коле­гіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому ор­гани спеціальної компетенції (департаменти, бюро і т.ін.).

При цьому необхідно звернути увагу на таку особливість. Виконавчий орган у ФРН, Японії, багатьох країнах із контине­нтальною моделлю місцевого управління може виконувати пе­вні функції державної адміністрації. У даному випадку вико­навчий орган посідає нібито подвійне становище. З одного бо­ку, він розглядається як складова частина місцевого самовря­дування, а з іншого - як низова ланка виконавчої вертикалі, відповідальна за виконання доручення йому справ (виконання законів на певній території, забезпечення громадського поряд­ку і безпеки, реєстрація актів громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадянського стану видавання різних разо­вих дозволів тощо). У такій подвійній якості виступають, на­приклад, мери у Франції, Італії, Японії та інших країнах.

Державно-правова практика зарубіжних країн виробила декілька способів формування виконавчих органів на місцях. Найчастіше місцеві представницькі органи обирають зі сво­го складу одноособова керівника (Великобританія, США). У ряді німецьких земель (Саар) бургомістр (місцевий виконавчий орган) також обирається місцевою ра­дою, будучи її головою. Але тут бургомістр вважається не тільки вищою посадовою особою місцевого управління, але й представником уряду відповідної землі. Обрання одноособо­вого органа (голови виконавчого апарату) радою характерно для багатьох держав світу (Австрія, Данія, Іспанія, Єгипет, Мексика та ін.).

Місцеві представницькі органи можуть обрати зі свого складу і колегіальні виконавчі органи (в Італії, наприклад, та­кий орган на рівні областей, провінцій та комун іменується джунтою). Колегіальний виконавчий орган - магістрат - фо­рмується на низовому рівні у німецьких землях Бремен, Гес­сен та ін. Він обирається представницьким органом зі свого складу і включає шість - 12 членів, у тому числі бургомістра.

Для радянської системи місцевого управління також є характерними колегіальні виконавчі органи. Так, згідно зі ст. 114 Конституції Куби провінційні та муніципальні асамблеї народної влади з числа своїх членів обирають виконавчі ко­мітети. Члени виконавчого комітету обирають голову, засту­пника і секретаря, які затверджуються асамблеєю, і є одноча­сно головою, заступником голови і секретарем асамблеї.

У ряді держав одноособовий виконавчий орган обира­ється населенням. Так, в Японії населенням обирається: гу­бернатор - у префектурах; мери - і муніципалітетах і старо­сти - у селах. Водночас у деяких державах (наприклад, у Бельгії та Нідерландах) мер (бургомістр) призначається гла­вою держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. Нарешті, в управлінні місцевими справами деяких країн (Га­на, Малаві, Чад та ін.) де-факто беруть участь вожді племен. За законом вони не розглядаються як органи самоврядування, але в повсякденному житті відіграють дуже важливу роль (розподіл землі громади, пасовища, регулювання сімейних відносин, сільських спорів і т.ін.).