Бассейновые соглашения и советы, другие бассейновые методы управления

Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов - важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Новый ВК РФ 2006 г. не предусматривает, но и не запрещает сам институт бассейновых соглашений, а следовательно, их можно будет заключать впоследствии.

Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административных границ. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договора водопользования для отдельных водных объектов. Но у этих "бассейновых договоров", даже судя по названию, более природоохранный характер. Это тем более важно потому, что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии от истоков до устья (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому времени, но в условиях демократической России первые бассейновые соглашения были заключены в 1993-1994 гг. К 2003 г. было подписано около 20 таких соглашений по крупнейшим водным системам России.

В рамках бассейнового соглашения создавали координационный бассейновый совет, в который входили не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых соглашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначались для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

При этом с принятием нового ВК РФ отечественные бассейновые советы, согласно водному законодательству, остаются совещательными органами. Их иногда справедливо именуют "бассейновые совещания".

Долгое время Правительством Российской Федерации не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановления Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов"*(42) и от 30 ноября 2006 г. N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов"*(43).

Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на пять лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные стороны: федеральные органы, органы субъектов Федерации и органы власти местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и общины коренных малочисленных народов. В бассейновые советы включаются, в том числе, представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т.д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон.

Бассейновые советы компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджетах различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только совершенствованию очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.

Положительный опыт бассейновых соглашений и советов (это как межтерриториальные, так и межведомственные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается не только в бассейновых органах управления, но и в специальных бассейновых соглашениях. Так, например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х гг. ХХ в. между федеральными органами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод*(44).

Бассейновые подходы в управлении российским водным хозяйством не исчерпываются лишь бассейновыми соглашениями и советами. Это можно проследить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. Чуть ранее, в 1991 г., была создана Волжская природоохранная прокуратура. В нее входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял вникнуть в существо вопросов и конфликтов. В результате Волжская прокуратура накопила удачный опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением не только водного, но и лесного законодательства. Волжская прокуратура в 1998-2000 гг. выявила в бассейне около 1171 затопленных и полузатопленных плавательных средств, половина из которых оказалась бесхозной*(45).

В последние годы готовится законопроект "Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна". Как видно из названия законопроекта, он характерен бассейновым принципом управления и пониманием Волжского бассейна как одной большой экосистемы, находящейся под наблюдением государственного комплексного мониторинга. Недостатки проекта кроются в его краткости и отсылочном характере. Пока авторы проекта не выработали в нем достаточной юридической "начинки", чтобы считать закон достаточно подготовленным*(46).

Бассейновый характер носит даже охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где из-за распашки земли до уреза воды местные реки лишились подпитки за счет ручьев и родников и в результате обезводились. Наблюдается также заиление, зарастание и заболачивание этих маломощных по своей природе рек. Но чтобы оздоровить реки, нужно вначале провести их паспортизацию, на основе которой и разрабатываются планы восстановления водности рек. Приведенные водотоки находятся в федеральной собственности, но заботу о них проявляют и областная администрация, и муниципалитеты.

Проводятся следующие мероприятия: очистка водоохранных зон, контроль за размещением отходов, контроль за состоянием русла. Задачи охраны малых и средних рек связаны и с противопаводковыми мерами. В период ледохода, из-за обилия препятствий (не приспособленные к ледоходу мосты, остатки прежних мостов, переходы и полузапруды для лова рыбы), возникали заторы, усугубляющие половодье и вызывающие подтопление построек*(47).