Тема 3. Территориальное планирование

План:

1. Понятие и назначение территориального планирования.

2. Виды документов территориального планирования.

3. Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования.

Назначение территориального планирования заключается в комплексном развитии территорий с учетом различных факторов: социальных, экологических, экономических. Данные нормы позволяют рассматривать предмет регулирования градостроительного законодательства шире, чем регулятора общественных отношений в области строительства. Территориальное планирование направлено, прежде всего, на согласование вопросов размещения объектов капитального строительства между уровнями публичной власти: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.

При этом территориальное планирование должно использоваться не только при размещении объектов капитального строительства, но и при изменении границ земель, находящихся в собственности публичных образований, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Следует учитывать, что территориальное планирование напрямую связано с механизмами землепользования и застройки посредством нормы ч. 4 ст. 9 ГрК РФ, предусматривающей императивный запрет на ряд действий органов государственной власти и местного самоуправления при отсутствии документов территориального планирования соответствующего уровню органа, принимающего решение, предусмотренное в ч. 4 ст. 9 ГрК РФ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 г. N 941 «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования» утверждены Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования.

Данным нормативным правовым актом, в частности, предусматривается, что консолидированные схемы разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории Российской Федерации для территорий двух и более субъектов Российской Федерации или частей их территорий в целях взаимного согласования интересов субъектов Российской Федерации и интересов Российской Федерации при осуществлении федеральной и региональной градостроительной деятельности. Консолидированные схемы служат основой для разработки градостроительной документации уровня субъекта Российской Федерации. Разработка консолидированных схем осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации.

Следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными только для органов государственной власти и местного самоуправления. Эта норма означает, что сами по себе документы территориального планирования, в том числе и генеральные планы городских округов и поселений, не порождают юридических обязательств для физических и юридических лиц. Решения органов государственной власти местного самоуправления, которые формализуются посредством принятия соответствующих документов территориального планирования, приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после закрепления их в правилах землепользования и застройки.

Содержание документов территориального планирования Российской Федерации: схемы территориального планирования Российской Федерации направлены на реализацию полномочий РФ при размещении объектов различного назначения, а также в области использования лесного фонда, водного фонда, размещения особо охраняемых природных территорий.

Данная норма вытекает из ст. 71 Конституции Российской Федерации. Так, например, согласно п. и) ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе, согласно п. м) - оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования.

Кроме того, рядом федеральных законов (Лесной кодекс РФ, Водный Кодекс РФ, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях») предусматривается федеральная собственность на лесные земли и земли водного фонда, особо охраняемые природные территории федерального значения (государственные природные заповедники, национальные парки, государственные заказники федерального значения, памятники природы федерального значения, дендрологические парки и ботанические сады федерального значения, лечебно-оздоровительные местности и курорты федерального значения).

Естественно, предусмотреть в статье все объекты, необходимые для реализации полномочий Российской Федерации, невозможно, поэтому данный перечень сделан открытым. Он может дополняться иными федеральными законами.

Проекты схем территориального планирования Российской Федерации подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации, иных официальных документов. Порядок официального опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации установлен специальным федеральным законом. Поскольку решение об утверждении схемы территориального планирования принимается Правительством Российской Федерации, проект соответствующей схемы необходимо публиковать в «Собрании законодательства Российской Федерации», которое является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Таким образом, проекты схемы территориального планирования Российской Федерации могут быть официально опубликованы в нескольких источниках. Вместе с тем, более предпочтительным является опубликование их в «Российской газете» для обеспечения ознакомления с их положениями широкого круга заинтересованных лиц, поскольку в соответствии с ч. 6 данной статьи заинтересованные лица могут представить свои предложения.

Правообладателями земельных участков, которые согласно ч. 9 указанной статьи могут оспорить в судебном порядке проект схемы территориального планирования Российской Федерации, являются в соответствии с ЗК РФ:

собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

При том указанные лица должны доказать, что их права и законные интересы нарушены или могут быть нарушены в результате реализации проекта схемы территориального планирования Российской Федерации.

В ГрК РФ сделана попытка исчерпывающим образом определить предмет согласования проекта при рассмотрении схемы территориального планирования Российской Федерации субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Основными критериями учета интересов субъектов Российской Федерации являются:

1) изменение или границ земель или земельных участков, находящихся в ведении (земли сельскохозяйственного назначения) или собственности субъекта Российской Федерации (земли особо охраняемых природных территорий регионального значения);

2) негативное воздействие планируемого к размещению объекта капитального строительства федерального значения на территорию субъекта Российской Федерации.

Ст. 12 содержит императивное требование о том, что иные вопросы не полежат согласованию. Данное правило не предусматривает никаких исключений. В случае, если согласование между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальными образованиями не будет достигнуто, в соответствии с ч. 13 данной статьи Правительство Российской Федерации может утвердить схему территориального планирования Российской Федерации при наличии несогласованных вопросов. В этом реализуется верховенство публичной власти Российской Федерации по сравнению с иными публичными уровнями власти (региональным и муниципальным). Следует отметить, что в ГрК РФ 1998 г. данное правило прямо закреплено не было.

Реализация схемы территориального планирования Российской Федерации предусматривает обязательное принятие на основании утвержденной схемы территориального планирования Российской Федерации планов реализации схемы территориального планирования Российской Федерации, в которых определяются временные и финансово-экономические условия реализации соответствующей схемы. Указанные планы не распространяют свое действие на граждан и юридических лиц и обязательны только для федеральных органов исполнительной власти.

Ст. 14 определяет назначение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации: схем территориального планирования, аналогичных схемам территориального планирования, утверждаемым на федеральном уровне.

В отличие от схем территориального планирования федерального уровня, посредством схем территориального планирования происходит планирование размещение следующих объектов:

1) объектов энергетических систем регионального значения;

2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий.

Как и в случае со схемами территориального планирования Российской Федерации, перечень объектов капитального строительства, решение о размещении которых может быть принято субъектом Российской Федерации, является открытым. Он может быть дополнен как федеральными законами, так и

Изменение границ муниципальных образований происходит в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По сравнению с ГрК РФ 1998 г. в ГрК РФ впервые на муниципальном уровне в связи с изменением структуры муниципальных образований и появлением двух уровневой системы местного самоуправления выделены генеральные планы городских округов.

Генеральные планы поселений являются традиционными инструментами градостроительного регулирования. Согласно ст. 35 ГрК РФ 1998 г. генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

Вместе с тем по сравнению с ГрК 1998 г. содержание генеральных планов значительно изменилось. Во-первых, в соответствии с проводимой реформой местного самоуправления в Российской Федерации под понятием городского или сельского поселения теперь понимается не населенный пункт, а муниципальное образование, границы которого могут не совпадать с границами населенных пунктов, также были выделены в качестве самостоятельного вида муниципального образования городские округа. Во-вторых, ГрК РФ было признано, что документы территориального планирования, в том числе генеральные планы поселений и городских округов, не распространяют свое действие на физических и юридических лиц, не порождают у них юридических прав и обязанностей.

Часть 3 ст. 23 устанавливает открытый перечень объектов, размещение которых может предусматриваться генеральным планом поселения или городского округа.

Генеральные планы поселения и городского округа являются примером функционального зонирования территории, однако, чтобы получить общеобязательное правовое воздействие на всех участников соответствующих общественных отношений, функциональное зонирование должно быть реализовано в правилах землепользования и застройки.

Статья 24 устанавливает порядок разработки и утверждения генеральных планов поселений и городских округов, который в целом аналогичен процедурам разработки иных документов территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровня. Исключением является норма об обязательных публичных слушаниях проектов генеральных планов, поскольку все иные документы территориального планирования публичным слушаниям не подлежат.

Статья 25 устанавливает порядок согласования проектов генеральных планов поселений и городских округов, который в целом является аналогичным процедурам согласования иных документов территориального планирования различного уровня: федерального, регионального, муниципального. Особенностью процедуры согласования генеральных планов является норма об их направлении на государственную экспертизу в случаях, установленных Правительством Российской Федерации. Указанные случаи Правительством РФ в настоящее время не установлены.

План реализации генеральных планов поселений и городского округа обязателен только для органов местного самоуправления соответствующих поселений и городских округов и не распространяется на физических и юридических лиц, проживающих на территории поселения или городского округа.

ГрК закладывает правовые основы для совместной подготовки документов территориального планирования. Этим достигается повышение эффективности и комплексный характер градостроительного регулирования, экономия бюджетных средств.

Решение о совместной подготовке документов территориального планирования принимается самостоятельно каждым уровнем публичной власти, однако ГрК РФ установил два случая, при которых отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается:

1) поступление от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения о планировании размещения объекта капитального строительства регионального значения или объекта капитального строительства местного значения на территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого муниципального образования;

2) поступление предложения об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

ГрК устанавливает подробный порядок проведения обязательных публичных слушаний проектов генеральных планов поселений и городских округов. При этом следует отметить, что результаты указанных слушаний носят рекомендательный характер, и отрицательный результат публичного обсуждения не может запретить главе муниципального образования направить проект генерального плана поселения и городского округа в представительный орган местного самоуправления для утверждения.