Губернская реформа 1775 года

Твердое убеждение императрицы в том, что захваченные территории будут жить лучше, попав под ее скипетр, зиждилось на уверенности в значительных возможностях внутреннего режима управления. С петровской эпохи, с проведения первой и второй областных реформ утвердился универсальный принцип, согласно которому все области России, вне зависимости от национальных, социальных, исторических, геополитических особенностей, получали единую систему местного управления, построенную на основах строгого централизма и бюрократизации. В послепетровские годы система местного управления, заимствованная из Швеции, утратила многие черты своего оригинала. Начала камерализма, разделение функ ций различных ветвей власти – это и многое другое было забыто. Слишком громоздким, дорогим и неудобным казался весь созданный Петром Великим аппарат. В целом, в системе местного управления при ближайших преемниках Петра Великого произошел серьезный откат от петровских принципов регулярного государственного устройства, проявилось почти полное возвращение к примитивной допетровской воеводской системе управления.

Полученное от предшественников наследие не устраивало Екатерину II потому, что допотопный воевода, воплощавший в одном лице судью, главного финансиста и администратора, принципиально не соответствовал просветительским концепциям Екатерины II в области права. Местное управление казалось императрице архаичным, порождавшим извечные пороки русской бюрократии – волокиту, взятки, злоупотребления. Оно было слабо управляемо из центра, поражало дикостью административных нравов. Кроме того, просветительская концепция требовала от местного управления участия в социальной политике, в управлении сословиями.

Основной документ реформы – «Учреждения для управления губерниями», изданные в 1775 году, – был написан в основном самой императрицей, которая при работе над текстом прибегала к помощи сановников и знатоков западноевропейской и прибалтийской местной администрации. По своему значению «Учреждения» стали крупнейшим после Наказа произведением Екатерины II как государственного деятеля. Если Наказ был во многом публицистическим сочинением, то «Учреждение» явилось полноценным законодательным актом на базе идей Наказа. Так она мыслила перестроить всю систему государственной власти в России. В этом документе Екатерина II продемонстрировала все свое искусство соединить самодержавную форму правления с законностью.

Заметки на полях

Побед добиваются люди, и нельзя не признать, что царствование Екатерины II стало временем появления незаурядных, выдающихся государственных, политических и военных деятелей, художников и писателей. На знаменитой «скамейке» вокруг статуи Екатерины II в Петербурге довольно тесно сидят 9 ее сподвижников: Александр Суворов, Петр Румянцев, Григорий Потемкин, Алексей Орлов, Екатерина Дашкова, Иван Бецкой, Василий чичагов, Александр Безбородко, Гавриил Державин. Но им можно было бы потесниться и дать место еще десятку или полутора, если не больше, знаменитостей. Здесь нашлось бы место и историку князю Михаилу Щербатову, и адмиралу Федору Ушакову, и графу Никите Панину, а также архитекторам: Василию Баженову и Николаю Львову, поэту Михаилу Хераскову и многим‑многим другим достойнейшим людям.

Не приходится сомневаться, что все эти многочисленные таланты созрели «под сению» Екатерины II. Она обладала редкой способностью подбирать людей, облекать их своим высоким доверием, делать их обязанными и бесконечно благодарными ей. Много раз Екатерина II пыталась объяснить, как это у нее получалось. Не все сказанное и написанное ей на эту тему – чистая правда, но факт есть факт – императрица прошла по истории, буквально окруженная толпой талантов, чего, например, не скажешь о правлении ее внуков. Екатерина II никогда не жаловалась на недостаток толковых людей:

«По моему мнению во всяком государстве найдутся люди, и искать их нечего; нужно только употребить в дело тех, кто под рукою. Про нас постоянно твердят, что у нас неурожай на людей, однако, несмотря на это дело делается. У Петра I‑го были такие люди, которые и грамоте не знали, а все‑таки дело шло вперед. Стало быть, неурожая на людей не бывает, их всегда многое множество».

Этому признанию лучше не верить. Легкость императрицы в подборе нужных людей кажущаяся. В 1769 году английский дипломат писал: она выбирает людей, «сообразуясь с их личными способностями и с тою целью, для которой они ей нужны».

«Изучайте людей, – предостерегала она потомков, – старайтесь пользоваться ими, не вверяясь им без разбора; отыскивайте истинное достоинство, хотя бы оно было на краю света: по большей части оно скромно и прячется где‑нибудь в отдалении. Доблесть не выказывается из толпы, не стремится вперед, не жадничает и не твердит о себе».

Екатерина обладала способностью нравиться людям, увлекать, сманивать их на свою сторону, превращать их – прежде враждебных, равнодушных или нейтральных – в своих верных слуг, надежных сторонников, добрых друзей. Исторические документы донесли до нас множество проявлений этого редкостного таланта. Oдин из адмиралов говорил, что Екатерина II перед его походом в море с такой уверенностью приказывала победить противника, что у него не было никакого другого выбора в действиях. В 1771 году она писала занявшему Керчь фельдмаршалу князю В. М. Долгорукову:

«Приметна мне стала из писем ваших персональная ко мне любовь и привязанность и для того стала размышлять чем бы я, при нынешнем случае, могла вам сделать с моей стороны приязнь».

С этим милым посланием Екатерина II отправила фельдмаршалу изящную табакерку со своим портретом и с «просьбой ее носить, ибо я ее к вам посылаю на память от доброго сердца». Сердце старого солдата не могло не растаять от этой ласки повелительницы. То же можно сказать о сердце французского дипломата графа Сегюра, который, несмотря на все свои симпатии к Екатерине, не смог сопротивляться усилившейся в 1780‑х годах антирусской политике Версаля. Сегюр вспоминал, что раз, после неприятных известий из Франции, он, сидя на спектакле неподалеку от императрицы, предавался в полутьме своим мрачным мыслям:

«Я был весь погружен в думу, как вдруг услышал голос под самым ухом. Это был голос императрицы, которая, склонившись ко мне, говорила тихо: “Зачем грустить? К чему ведут эти мрачные мысли? что вы делаете? Подумайте, ведь вам не в чем упрекнуть себя”».

Когда‑то мадемуазель Кардель непрерывно твердила маленькой Фике, что от частого употребления слов «милостивый государь» язык не отсохнет, что вежливость и внимание к людям – важнейшие качества доброго человека. И Екатерина эти уроки усвоила хорошо. Здесь вспоминается ее неприятие всякого насилия над слугами, ее манера брать табак из табакерки левой рукой, чтобы гостям, пожалованным к руке (по обычаю – к правой), не был неприятен запах никотина. Памятна и смешная история с победителем шведов адмиралом чичаговым. Екатерина II хотела видеть героя. Окружающие отговаривали ее: адмирал – человек несветский, и к тому же изрядный матершинник! Императрица на своем все же настояла. Свидание состоялось, и адмирал стал ей повествовать о своей победе над шведской эскадрой. Сначала он был смущен, косноязычен, но постепенно распалился, забылся и под конец произнес в адрес своих неприятелей несколько привычных ему непечатных слов. Спохватившись, он рухнул в ноги Екатерине просить пощады, а она, как ни в чем не бывало, кротко сказала: «Ничего, Василий Яковлевич! Продолжайте, я ваших морских терминов не разумею».

Именно в личной доверительной беседе Екатерина II познавала и покоряла людей. У нее была способность слушать собеседника, а не ждать паузы в его речи, чтобы – как это делают многие люди – начать говорить о себе любимом. Как мы уже писали, беседовать с царицей было легко и приятно. Барон Гримм вспоминал:

«Императрица обладала редким талантом, которого я ни в ком не находил в такой степени: она всегда верно схватывала мысль своего собеседника, следовательно, никогда не придиралась к неточному или смелому выражению и, конечно, никогда не оскорблялась таковым… Нужно было видеть в такие минуты эту чудную голову, это соединение гения и грации, чтобы составить понятие, какие блестящие мысли толпились и сталкивались, так сказать, устремлялись одна вслед за другою, как чистые струи водопада».

Некоторые принципы ее поведения с людьми мы можем понять из пространного письма императрицы генерал‑губернатору Москвы фельдмаршалу П. С. Салтыкову, который в ноябре 1770 года должен был принять в старой столице важного зарубежного гостя – брата Фридриха II принца Генриха. Екатерина II в письме не только показывает свое глубокое знание людей, но и дает своему сановнику неназойливые советы, как себя вести с гостем, как ему понравиться:

«Надо вам еще сказать, что с первого взгляда принц Генрих отличается чрезвычайной холодностью, но не ставьте в счет эту холодность, потому что она оттаивает. Он очень умен и весел, он знает, что генерал‑фельдмаршал граф Салтыков также бывает весел и любезен, когда захочет… Постарайтесь, чтоб принц не скучал. Он любезен и охотник обогащаться сведениями. Устройте, чтоб он мог видеть все достопримечательное. Наконец, господин фельдмаршал, надеюсь, что вы всем скажете, что вежливость и внимательность никогда никому не вредили, и что ими не столько воздаешь почета другим, как внушаешь о самом себе доброе мнение. Я бы желала, чтобы этот принц, возвратившись домой, сказал: “Русские так же вежливы, как и победоносны” (Салтыков – победитель Фридриха II в знаменитом сражении при Кунерсдорфе в 1759 году. – Е. А.). Вы знаете мою любовь к Отечеству, мне хочется, чтоб народ наш славился всеми воинскими и гражданскими доблестями и чтоб мы во всех отношениях превосходили других».

Как использовал советы Екатерины II грубоватый Салтыков, мы не знаем, но после чтения этого письма можно наверняка сказать, что императрица была умна, тонка, умела вести дело с самыми разными людьми, и неизменно – с выгодой для себя и России. Она не требовала от людей невозможного, не раз повторяла свою любимую пословицу: «Станем жить и дадим жить другим». Екатерина II умела брать от людей то, что они могли дать. Как‑то раз ей донесли о том, что Сенат получил от некоего провинциального воеводы доношение о невероятном, по мнению этого дремучего чиновника, событии – солнечном затмении, и предложили сместить невежду. Императрица отказалась это сделать: «А если он добрый человек и хороший судья? Пошлите ему (лучше) календарь». чиновник, облеченный доверием императрицы, мог рассчитывать на ее полную поддержку. При этом в отношениях с людьми Екатерина II не была ни сентиментальна, ни, в ущерб себе и делу, излишне добра или терпима. Ею владел дух рационализма, и никакие прежние воспоминания и дружеские связи не останавливали гнева императрицы, если она видела леность, бесчестность, обман, что‑то недостойное в поведении своего сановника. В цитированном выше письме о мнимом неурожае в России на людей она раскрывает суть того, что считает важнейшим в работе «с кадрами»: «Нужно только их заставить делать что нужно и, как скоро есть такой двигатель, все пойдет прекрасно. что делает твой кучер, когда ты сидишь в закрытой карете? Была бы добрая воля, так все дороги открыты!» Словом, нужно ставить людей к делу, которое они знают и могут успешно делать, и все будет в порядке – вот что хочет сказать здесь императрица. В другом письме Гримму она прямо говорит:

«Я всегда чувствую большую склонность быть под руководством людей, знающих дело лучше моего, лишь бы только они не заставляли меня подозревать с их стороны притязательность и желание обладать мною».

А вот еще одно признание:

«Сверх того, по временам, я любила свежие головы, которые очень полезны рядом с головами более умудренными – это вводные лица в пьесе: вовремя и кстати выпущенные на сцену, они только оживляют действие».

Вероятно, в этом‑то умении использовать людей, быть двигателем и кроется главное достоинство Екатерины II как руководителя.

Но не только! Екатерина II была сама талантлива, трудолюбива и прекрасно осознавала свои достоинства. Она не боялась соперничества и понимала, что свет чужих талантов не затемнит, а лишь усилит блеск ее собственного дарования. В одном из писем она сообщала Гримму:

«О, как жестоко ошибаются, воображая, будто чье‑либо достоинство страшит меня; напротив, я бы желала, чтоб вокруг меня были только герои, и я всячески старалась внушить героизм всем, в ком замечала к тому малейшую способность… Бог мне свидетель, что я не имею никакой особенной склонности к дуракам, а их много на свете».

Вот поэтому в истории она окружена героями и талантами.

Основой областной реформы стало такое реформирование местного управления, которое усилило значение центра и самой самодержицы в жизни страны. Проведение аналогий между действиями Екатерины II в 1775 году и действий Петра I в 1708–1711 годах кажется вполне обоснованным. Как известно, тогда Петр ликвидировал большую часть приказов, создал губернии, во главе которых поставил обладавших огромной властью «принципалов», бывших непосредственно связанными с царем. По такому же пути пошла и Екатерина II: ликвидация большинства коллегий привела к передаче многих функций этих учреждений местным властям. Главной фигурой местной администрации стал губернатор или наместник, который в наиболее важных частях страны получал титул генерал‑губернатора, связанную с этим огромную власть и прямое подчинение самой императрице. С самого начала он рассматривался как доверенное лицо монарха в губернии. Как и Петр Великий (некогда посадивший в губернаторские кресла своих ближайших сподвижников), Екатерина II поставила на эти должности людей проверенных. Генерал‑губернаторами стали Г. А. Потемкин, П. А. Румянцев, Я. Сиверс и другие. В итоге наместники пользовались личной дружбой и полным доверием императрицы. Они, сосредоточив в своих руках огромную власть, действовали совершенно самостоятельно, но во всем отчитывались только перед государыней.

Новая губернская реформа означала продолжение процесса бюрократизации, привела к росту численности чиновников. Количество губерний увеличилось с 25 до 41, а потом – до 50. Они формировались из расчета 300–400 тыс. жителей в каждой, и их размеры применительно к России позволяли власти вполне успешно контролировать положение на местах. Степень унификации и единообразия их устройства была так высока, что губернии не отражали национальную, историческую специфику каждой территории, в особенности тех, которые оказались аннексированы Россией. Так, Литва стала Виленской, а Крым – Таврической губернией. Текущими делами только исполнительского характера в губернии занимались губернские правления, подчиненные наместнику. Все финансы центральных органов переходили теперь к губернским казенным палатам. Кроме того, создавались приказы общественного призрения, ведавшие образованием, медициной, социальным обеспечением. В уездах делами ведал городничий и капитан‑исправник.

Заглянем в источник

В 1782 году был принят «Устав благочиния, или полицейского», который стал важным актом о местном управлении. Городская управа благочиния во главе с городничим и подчиненными ему квартальными надзирателями занималась не только благоустройством, санитарией, но зорко стояла на страже нравственности, наблюдая за поведением людей, разгоняя всякие «сходбища» и «сборища». При этом чиновники были обязаны «всякую новизну, узаконению противную, пресекать в самом начале». «Устав благочиния» дополнялся «Зерцалом управы благочиния». Это был кодекс норм высокоморального поведения подданного. В основе его лежал французский трактат полицейского права Деламера 1722 года, дополненный чисто туземными запретами, вроде знаменитого и в России неисполнимого предписания: «Всем и каждому воспрещается пьянство». Но все‑таки этот документ важен в нашей истории. Впервые государство заговорило с подданными языком не угроз и предупреждений, а языком заповедей добра, которые предназначались к исполнению как закон:

«В добром помогите друг другу, веди слепаго, дай кровлю неимущему, напой жаждущаго… Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему… Блажен, кто и скот милует; буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее… С пути сошедшему указывай путь».

Не будем забывать, что это был XVIII век – время, в которое человеческая личность не ставилась ни в грош.

Изменился и суд. Принцип независимости суда от администрации и отделение уголовного судопроизводства от гражданского составляли суть реформы. Создание при этом так называемого «Совестного суда» знаменовало собой появление в России первого всесословного судебного органа, игравшего роль третейского суда и разбиравшего гражданские тяжбы. Кроме того, он занимался рассмотрением жалоб арестованных и заключенных. Конечно, можно сильно сомневаться в эффективности работы этого суда. Значение его все же состояло в другом: в своей идее Совестный суд нес на русскую почву зачатки гражданского общества, презумпцию невиновности, мысль о гуманности, человеколюбии, которые верховная власть гарантирует законом. В манифесте 1775 года создание Совестного суда объяснялось необходимостью обеспечить любому из подданных равные права перед законом, утверждалось, что личная безопасность каждого подданного «весьма драгоценна есть человеколюбивому монаршему сердцу». В этих словах «Учреждения» можно усмотреть реальное воплощение идей просвещенной монархии Екатерины II.

Губернская реформа оказалась важной в социальной, точнее, дворянской политике правительства Екатерины. Согласно «Учреждениям» 1775 года, дворянская сословная корпорация получила возможность влияния на местную администрацию через своих выборных представителей – уездного предводителя и капитанов‑исправников. Это было давно ожидаемое политическое решение, подготовленное всей предшествующей историей русского дворянства в послепетровскую эпоху, но умело осуществленное не как опасный своим резонансом политический акт, а как естественный этап создания новой местной системы управления.