ТЕМА 4. ПРАВООТНОШЕНИЯ ПО СОЦИАЛЬНОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ

4.1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ВИДЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ. Понятие правоотношений является одним из фундаменталь­ных понятий правовой науки. Общественные отношения приоб­ретают форму правоотношений только потому, что связи их уча­стников регламентируются нормами права. В реальной жизни правоотношения возникают лишь между конкретными субъекта­ми и имеют конкретное содержание.

Правоотношения в сфере социального обеспечения - это уре­гулированные нормами права фактические отношения по пово­ду предоставления денежных выплат, услуг, льгот, возникаю­щие между государственными органами и физическими лица­ми, имеющими наних право.

В зависимости о того, результатом реализации какой нормы яв­ляются правоотношения, их можно разделить на материальные, процедурные и процессуальные. Ядро системы правоотношений составляютматериальные правоотношения, поскольку имен­но в них удовлетворяются объективные потребности престарелых и нетрудоспособных граждан в материальных средствах, охране здоровья, содержании и воспитании детей и др.

Указанные правоотношения являются относительными, так как правами и обязанностями наделяются оба их субъекта. При отсутствии спора о праве эти отношения имеют регулятивный характер.

Отличительная особенность рассматриваемых правоотноше­ний заключается в том, что участвующий в них гражданин (или семья) при соблюдении установленных законом условий наде­лен субъективным правом на получение пенсии, пособия, ком­пенсации, услуги или льготы, а государственный орган обязан ее предоставить. Причем мера обязанности государственного органа предопределяется мерой требования управомоченного лица. Это означает, что в одностороннем порядке или по согла­шению сторон мера обязанности не может быть изменена. В этом и заключается одно из главных отличий обязанностей в право­отношениях по социальному обеспечению от обязанностей в гражданских правоотношениях, где субъекты сами их определя­ют в допустимых законом пределах.

В силу строго целевого характера финансовых средств, пред­назначенных для социального обеспечения, правоотношения возникают в большинстве случаев на недоговорной основе. Не противоречит этому утверждению и тот факт, что правоотноше­ния по обязательному медицинскому страхованию могут суще­ствовать только при условии заключения договора между стра­хователем (взносоплательщиком) и страховщиком (страховой медицинской организацией) в пользу третьего лица (застрахо­ванного), которое является потребителем медицинских услуг. Договор обязательного медицинского страхования заключается на базе типового договора, содержащего все необходимые ус­ловия, отступления от которых не допускаются, если они ухуд­шают положение застрахованного лица.

Материальные правоотношения по социальному обеспече­нию являются имущественными, поскольку они возникают по поводу предоставления отдельному лицу (или семье) опреде­ленных материальных благ в виде пенсий, пособий и услуг. Од­нако эти блага предоставляются гражданам «не в порядке эк­вивалентного обмена, как в гражданско-правовых отношениях, не в качестве оплаты за живой труд, как в трудовых правоотно­шениях, а в порядке социальной алиментации»[3].

В правоотношениях по социальному обеспечению опосред­ствуются распределительные отношения по поводу использования государственных внебюджетных фондов социального назна­чения, собственником которых выступает государство. Распределение названных фондов осуществляется бесплатно независимо от трудовой деятельности и уплаты взносов в пределах гарантированных государством минимальных стандартов, безэк­вивалентно, но нормированно с учетом трудового стажа, или возмездно-неэквивалентно.

Наиболее традиционной остается классификация материаль­ных правоотношений по видам обеспечения на: пенсионные; по поводу пособий и компенсационных выплат; по социальному обслуживанию. Но она является слишком обобщенной и требу­ет конкретизации. В частности, в зависимости от специфики юридических фактов пенсионные правоотношения объединяются в следующие группы: в связи с выплатой трудовых (страховых) пенсий (по старости, инвалидности, случаю потери кормильца, за выслугу лет); по выплате социальных пенсий (по старости, инвалидности, случаю потери кормильца).

Материальные правоотношения различаются по юридическим фактам, срокам действия, субъектам, объектам, содержанию.

Юридические факты – это объективные обстоятельства (со­бытия и действия), с которыми связано возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Если законодательство обусловливает указанные последствия наступлением ряда фак­тов, то речь идет о сложном юридическом составе. Как правило, большинство правоотношений по социальному обеспечению возникают из сложных юридических составов. Это значит, что отсутствие хотя бы одного из необходимых фактов в составе не влечет возникновения, изменения или прекращения правоотно­шения. Вместе с тем, обстоятельства, образующие состав, иг­рают разную роль. Среди них принято выделять собственно юридический факт, который вызвал необходимость правовой регламентации соответствующих отношений, а также юридически значимые обстоятельства и предпосылки. Например, в юриди­ческом составе, порождающем возникновение пенсионного пра­воотношения по старости, собственно юридическим фактом яв­ляется достижение установленного законом возраста. А к юри­дически значимым предпосылкам относятся: наличие трудового стажа определенной продолжительности; письменное обраще­ние за назначением пенсии по старости; решение органа соци­альной защиты или другого обязанного государственного органа.

Собственно юридическими фактами выступают события и действия. Возникновение, изменение или прекращение большин­ства правоотношений по социальному обеспечению происходит в результате наступления различных событий.

Специфика собственно юридических фактов предопределя­ет исроки действия правоотношений. По срокам действия пра­воотношения в области социального обеспечения принято де­лить на три группы:

- правоотношения, прекращающиеся однократным исполне­нием обязанностей (все виды правоотношений по поводу еди­новременных пособий; правоотношения по протезированию; по поводу экспертизы длительной утраты трудоспособности; в свя­зи с предоставлением инвалидам специальных транспортных средств и др.);

- правоотношения с абсолютно установленным сроком су­ществования во времени (пенсионные правоотношения по слу­чаю потери кормильца – до достижения несовершеннолетним иждивенцем 18 лет, учащимся 23 лет; все виды правоотноше­ний по поводу назначения пособий на детей; правоотношения по обеспечению матери пособием по уходу за ребенком до 1,5 лет и др.);

- правоотношения с относительно неопределенным сроком существования во времени (пенсионные правоотношения по старости, инвалидности; правоотношения в связи с выплатой пособий по временной нетрудоспособности; правоотношения по содержанию инвалидов и престарелых в домах-интернатах и др.).

Таким образом, большинство правоотношений в области со­циального обеспечения являются социально-обязательственны­ми правоотношениями недоговорного характера. Они отличаются четкой правовой регламентацией, поскольку все права и обя­занности их субъектов определены законом и не могут быть из­менены по соглашению сторон. Даже в тех случаях, когда при­меняется договорная форма оформления правоотношений или допускается усмотрение государственного органа, рамки дого­ворной свободы и дозволенной меры усмотрения жестко очер­чены законом или следуют из его смысла.

В рассматриваемых правоотношениях стороны равноправ­ны. Элемент власти-подчинения в них отсутствует, хотя одним из субъектов выступает государственный орган. Этим они отли­чаются от административных правоотношений.

Реализации материальных правоотношений предшествуют или возникают одновременно с нимипроцедурные правоот­ношения по установлению юридических фактов (например, про­должительности трудового стажа, группы и причины инвалидно­сти и пр.) и вынесению решений о назначении или об отказе в предоставлении конкретных видов социального обеспечения.

Процедурные правоотношения являются правоприменительными, связанными с реализацией материальных отношений. Юридическим фактом, порождающим процедурные правоотно­шения, служит обращение заинтересованного лица или его пред­ставителей с просьбой удостоверить конкретный факт. При этом гражданин не только имеет право требовать от компетентных государственных органов рассмотрения своей просьбы, но и несет обязанности по предъявлению необходимых доказа­тельств.

Процедурные правоотношения являются длящимися. Они прекращаются вынесением решения о наличии или отсутствии обстоятельств, имеющих юридическое значение.

Важнейшую роль в процедурных правоотношениях играют сроки, в течение которых должны выполняться определенные юридические действия. Пропуск сроков без уважительных при­чин влечет отказ в предоставлении соответствующего вида со­циального обеспечения. Например, днем обращения за пенси­ей считается день подачи заявления со всеми необходимыми документами. При направлении документов по почте днем об­ращения считается дата их отправления. Заявление о назначении пенсии рассматривается органом социальной защиты не позднее 10 дней после его поступления со всеми необходимы­ми документами. В установленных законом случаях пенсия мо­жет назначаться и ранее дня обращения за ней.

При несогласии с решением государственного органа граж­данин вправе обратиться в вышестоящий орган в порядке под­чиненности или в суд.

Поскольку право социального обеспечения не закрепляет никакой особой процедуры рассмотрения споров, судебное раз­бирательство осуществляется по нормам гражданского процес­суального права. Но если спор рассматривается вышестоящим органом в порядке подчиненности, то возникаютпроцессуаль­ные отношения, которые должны регламентироваться правом социального обеспечения. Отсутствие соответствующих норм является пробелом законодательства, который необходимо вос­полнить в самое ближайшее время в целях упрощения и ускоре­ния порядка рассмотрения споров, повышения эффективности защиты прав граждан в области социального обеспечения.

Отличие процедурных правоотношений от процессуальных в социальном обеспечении определяется спецификой их содер­жания. В процедурных правоотношениях «законодательством предусмотрена обязательная нормальная процедура его прохож­дения (без которой невозможны дальнейшие этапы реализации прав и обязанностей в материально-правовом отношении), а процесс рассмотрения спора затрагивает не все, а лишь...спор­ные обстоятельства...»[4].

4.2. СУБЪЕКТЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ. Субъектами правоотношений по социальному обеспечению выступают: физическое лицо (или семья) и государственный орган, которые являются носителями субъективных прав и обя­занностей.

Средифизических лиц как субъектов правоотношений по социальному обеспечению прежде всего следует назвать граж­дан Российской Федерации. Помимо них, субъектами данных правоотношений могут быть также лица без гражданства, беженцы и вынужденные переселенцы, иностранцы, постоянно проживающие на территории РФ. Иностранцы, временно нахо­дящиеся на территории РФ, могут быть субъектами рассматри­ваемых правоотношений только при наличии соответствующих межгосударственных соглашений.

Семья является субъектом при возникновении пенсионного правоотношения по случаю потери кормильца.

Чтобы быть участником правоотношений по социальному обеспечению гражданин должен обладатьправосубъектностью, в содержании которой отечественная наука выделяет два структурных элемента – правоспособность и дееспособность.

В теории права социального обеспечения распространена точка зрения о наличии помимо отраслевой специальнойправо­способности в ее многообразных видовых и подвидовых проявлениях. При этом под отраслевой правоспособностью граж­дан в праве социального обеспечения понимают общую возмож­ность обладания правами и несения обязанностей в социально-обеспечительных правоотношениях любого вида. Для реали­зации субъективного права на конкретный вид социального обес­печения гражданин должен обладать специальной правоспособ­ностью. Специальная правоспособ­ность определяется как «способность лица быть участником лишь определен­ного круга правоотношений в рамках данной отрасли права»[5].

Основываясь на этих теоретических положениях, сторонни­ки данной позиции разграничивают, в частности, специальную подвидовую пенсионную правоспособность при обеспечении по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и др.[6]

Из этого также следует вывод, что способность быть носите­лем конкретных прав и обязанностей в конкретном правоотно­шении возникает у гражданина в разное время и при наступле­нии разных фактических обстоятельств, а не с момента рождения. Однако данная конструкция правоспособности представля­ется слишком сложной, что затрудняет ее практическое исполь­зование.

Заслуживает внимания точка зрения Ю.С. Мацулевича, кото­рый выделяет в содержании отраслевой правоспособности две группы юридических возможностей - постоянную и переменную. «Содержание постоянной части правоспособности... образует совокупность юридических возможностей быть носителем прав и обязанностей на все без исключения виды социального обес­печения. Объем содержания постоянной части правоспособно­сти одинаков у всех граждан, независимо от каких-либо других обстоятельств»[7].

Поскольку Конституция РФ относит права в области социаль­ного обеспечения к основным правам человека, которые при­надлежат каждому от рождения, то любого человека с момента рождения можно рассматривать в качестве возможного субъек­та правоотношений по социальному обеспечению. В данном случае речь идет о постоянном элементе отраслевой правоспо­собности.

Содержание переменной части правоспособности граждан в социальном обеспечении конкретно и персонифицировано в за­висимости от состояния здоровья, возраста, уровня доходов, наличия детей и других обстоятельств.

Вторым структурным элементом содержания правосубъектности выступает категориядееспособности граждан, которая в социальном обеспечении характеризуется рядом особеннос­тей. Во-первых, в отдельных правоотношениях (например, пен­сионных) у различных групп граждан она возникает в разное время. Во-вторых, в рамках одного типа правоотношений у отдель­ных управомоченных лиц объем содержания дееспособности может быть разным.

Общая дееспособность складывается из следующих юриди­ческих возможностей: приобретать своими действиями права на отдельные виды социального обеспечения; осуществлять свои­ми действиями права и обязанности в социальном обеспечении; нести ответственность за неправомерное поведение.

Субъективная дееспособность представляет собой совокуп­ность возможных юридических действий по реализации прав конкретного лица.

Во многих случаях субъекты правоотношений по социально­му обеспечению не могут самостоятельно совершать необходи­мые действия. Эти действия за них совершают представители.

Существует ряд правоотношений, в которых невозможно раз­делить правоспособность и дееспособность гражданина (напри­мер, в правоотношениях по бесплатному или льготному проте­зированию).

Вторым субъектом правоотношений по социальному обеспе­чению выступают различныегосударственные органы. К. их числу относятся: органы министерства труда и социального раз­вития; органы здравоохранения; органы образования, в веде­нии которых находятся детские учреждения; органы министерств и ведомств (обороны, внутренних дел и др.); органы муниципаль­ной власти.

4.3. ОБЪЕКТЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ. Под объектом материальных правоотношений по социально­му обеспечению понимают конкретное благо, по поводу которого они возникают, т.е. конкретный вид социального обеспечения. В процедурных правоотношениях объектом выступают действия-решения государственных органов о назначении конкретного вида социального обеспечения, без которых невозможна реали­зация материальных правоотношений. В процессуальных пра­воотношениях по рассмотрению споров вышестоящими органа­ми в порядке подчиненности объектом является действие-ре­шение по существу спора, т.е. по восстановлению нарушенного права гражданина на конкретный вид социального обеспечения в установленном законом размере.

Объекты правоотношений не следует путать с содержанием правоотношений.Содержанием материального правоотно­шенияпо социальному обеспечению служит субъективное пра­во гражданина на конкретный вид социального обеспечения в установленном законом размере и в определенные сроки и со­ответствующая ему обязанность компетентного государственного органа принять решение о его предоставлении или отказе в пре­доставлении.Содержание процедурного правоотношения составляет субъективное право гражданина на установление юридических фактов, необходимых для возникновение права на конкретный вид социального обеспечения, и соответствующая ему обязанность государственного органа произвести проверку и вынести акт-решение об удовлетворении субъективного права гражданина или об отказе в этом.Содержанием процессуаль­ных правоотношений выступает субъективное право на вос­становление нарушенного права и соответствующая ему обязан­ность государственного органа рассмотреть существо спора и принять решение.

Объектом материальных правоотношений является конкретное благо в виде выплат (пенсий, пособий, компенсаций и пр.), услуг или льгот. Причем льготы могут распространяться как на выплаты, так и на услуги.

Пенсия – это ежемесячная долгосрочная вып­лата, назначаемая за счет государственных средств в качестве основного источника средств существования лицам, достигшим установленного возраста, инвалидам, потерявшим кормильца.

Это определение характеризует пенсии как родовой объект. Объектами видовых пенсионных правоотношений выступают: трудовые (страховые) пенсии - по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, а также социальные пенсии – по старости, по инвалидности, по случаю потери кор­мильца.

Важная место в системе социального обеспечения принад­лежитпособиям. Пособия имеют строго целевое назначение. Одни пособия назначаются с целью замещения утраченного по уважительной причине заработка (пособия по временной нетру­доспособности, по беременности и родам, по безработице), дру­гие – с целью социальной поддержки (единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие на ребенка, еди­новременное пособие на погребение и др.).

Пособия – это крат­косрочные или единовременные выплаты, назначаемые за счет государственных средств в целях временного замещения утра­ченного заработка в размерах, соотносимых с ним, либо в це­лях оказания социальной поддержки, как правило, в твердых размерах.

Новым видом социального обеспечения являютсякомпенса­ционные выплаты. Они могут служить основным источником средств существования, либо назначаться с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и других обстоятельств.

Компенсационные выплаты предоставляются:

- неработающему трудоспособному лицу, осуществляющему уход за инвалидом 1-й группы либо престарелым, нуждающим­ся по заключению медицинского учреждения в постоянном по­стороннем уходе по заключению лечебного учреждения или до­стигшим 80 лет, а также за ребенком-инвалидом в возрасте до 16 лет;

- работникам, находящимся в отпусках без сохранения зара­ботной платы в связи с вынужденным временным прекращени­ем работы организаций;

- лицам, пострадавшим от радиационных воздействии;

- пенсионерам в связи ростом цен на потребительские товары и услуги и в некоторых других случаях.

Удовлетворение потребностей граждан осуществляется не только с помощью назначения различных видов выплат, но и путемпредоставления услуг. Отличительными признаками услуг в области социального обеспечения является их бес­платность для индивидуальных потребителей в пределах ут­вержденных государственных программ или перечней либо оп­лата по льготным тарифам, т.е. на возмездно-неэквивалентной основе.

Виды услуг могут быть самыми разными:

- полезные действия (медицинское обслуживание и лечение, экспертиза временной нетрудоспособности, установление при­чин и группы инвалидности, социальное обслуживание на дому и пр.);

- натуральное содержание (детей – в детских дошкольных учреждениях, престарелых и инвалидов – в домах-интернатах, лиц, не имеющих места жительства, – в домах ночного пребы­вания и пр.).

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое правоотношение по социальному обеспечению?

2. По каким отношениям можно классифицировать правоотношения в области социального обеспечения?

3. В чем особенности юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих правоотношения по социальному обеспечению?

4. Какие субъекты правоотношений по социальному обеспечению вы знаете?

Рекомендуемая дополнительная литература по теме

1. Р.И. Иванова. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. – М., 1986. – С. 59.

2. Ю.С. Мацулевич. Граждане как субъекты советского права социаль­ного обеспечения. Автореф. дис. канд. юрид. наук. – М., 1990. – С. 11.