Сущность региональной и местной безопасности. Современные проблемы обеспечения безопасности на региональном и местном уровне

Современное понимание национальной безопасности отражает тесную взаимосвязь и взаимообусловленность безопасности личности и общества на всех уровнях - от международного до конкретного локального или регионального уровня.

К сожалению, Концепция национальной безопасности Российской Федерации не уделяет должного внимания региональным аспектам обеспечения национальной безопасности. Надо откровенно признать, что нынешняя Концепция национальной безопасности России свидетельствует о недооценке деятельности по реализации жизненно важных интересов личности, социальных групп на региональном и местном уровнях. Создается впечатление, что интересы людей защищаются и могут реализовываться только на федеральном уровне. Однако это не так. Человек живет в конкретной местности, в конкретном регионе и требует для обеспечения своей жизнедеятельности каждодневного удовлетворения материальных, эстетических и духовных потребностей не на уровне федерального центра, а на более низких уровнях обеспечения своей безопасности.

Среди принципов обеспечения безопасности личности и общества в Концепции недостает принципа взаимозависимости безопасности нации и безопасности конкретного региона. К сожалению, наше законодательство в области национальной безопасности, которое затрагивает практически все сферы общественных отношений, обходит своим вниманием проблемы, связанные с федеративным устройством государства. Региональные и местные аспекты обеспечения внутренней безопасности, не говоря о внешней, не нашли отражения в основных правовых актах и нормативных документах.

В Законе Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. сказано только, что в законодательные основы обеспечения безопасности входят также «конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере» (ст. 6). Но вот пределы этой компетенции не обозначены. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации (в редакции 2000 г.), в которой представлена система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности, региональные аспекты также обойдены.

Если понятие «национальная безопасность» охватывает все уровни социума (от государства до личности), то региональная безопасность объемлет лишь часть территории Российской Федерации и социальную общность, проживающую на ней.

При рассмотрении проблем региональной безопасности представляется вполне обоснованным и логичным под регионом понимать субъект Федерации. Это связано с тем, что именно органы власти субъектов Федерации являются основным субъектом обеспечения региональной безопасности и основным агентом региональной политики в целом.

Каких-либо нарушений с методологической точки зрения при этом нет. Просто нужно признать и нормативно утвердить, что регион - это сложная социально-экономическая и политическая система, в структурном отношении совпадающая с единицей административно-территориального и национально-территориального деления России как федеративного государства.

Таким образом, под региональной безопасностью понимается защищенность интересов субъекта Федерации от внутренних и внешних угроз. Внешними угрозами при этом являются те угрозы, источники которых располагаются за пределами данного субъекта Федерации.

Схема 21. Структура региональной безопасности

Аналогично определяется безопасность на муниципальном (местном) уровне.

Муниципальный уровень включает проблемы безопасности крупных городов, районов, других поселений, имеющих статус муниципальных образований.

Крупные города, являющиеся субъектами Федерации, формально могут быть отнесены как к региональным, так и к муниципальным образованиям.

Проблемы безопасности мегаполисов - экономической безопасности, борьбы с преступностью, продовольственного обеспечения, предупреждения чрезвычайных ситуаций, эколого-медицинских, атомных источников энергии - имеют несколько иное содержание и пути решения, чем в малых городах или сельских районах.

В муниципальных образованиях, включающих малые города, сельские населенные пункты, существуют свои, специфические угрозы жизненно важным интересам личности и социальной общности данного территориального образования: безработица, отсутствие необходимой социально-бытовой инфраструктуры; относительная недоступность медицинской помощи, других услуг, низкий уровень коммуникаций, удаленность от учреждений культуры и т.д.

Это свидетельствует, что региональная безопасность затрагивает все без исключения сферы жизнедеятельности региона, в соответствии с которыми она может классифицироваться по видам как и национальная безопасность в целом (схема 21).

В связи с наличием как внутренних, так и внешних угроз региональная безопасность должна обеспечиваться силами и ' средствами данного субъекта Федерации в тесном взаимодействии и при поддержке соответствующих сил и средств федеральной центра и других субъектов Федерации, где располагаются источники угроз. В общем виде система обеспечения региональной безопасности в субъекте Федерации выглядит следующим образом.

Схема 22. Структура системы обеспечения региональной безопасности

Эффективность деятельности этой системы в значительной степени зависит от соответствующей правовой базы и механизма ее реализации. Однако существующая законодательная и нормативно-правовая база, а также организационные формы деятельности государственной власти и местного самоуправления в области обеспечения региональной безопасности еще не отработаны.

Конституция Российской Федерации ограничивается положениями, что в ведении Российской Федерации находится безопасность (пункт «м» ч. 1 ст. 71), а кадры правоохранительных органов, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (которая как бы исключается таким образом из безопасности), режим пограничных зон - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - пункты «б» и «л» ч. 1 ст. 72); но Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (пункты «д», «е» ст. 14).

Оценивая эти положения, следует указать на определенные неточности и противоречия, влияющие на проведение правовых и организационных мер в сфере обеспечения региональной безопасности.

Так, к федеральному ведению отнесены вопросы безопасности, но Правительство Российской Федерации должно принимать меры по обеспечению якобы только государственной безопасности. Обеспечение государственной безопасности - исключительное право Российской Федерации, но кадры всех правоохранительных органов могут находиться в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Неоднозначность положений Конституции Российской Федерации в отнесении пунктами «б» и «л» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, кадров правоохранительных органов обусловила распространение этого положения и на другие органы безопасности.

Столь небрежное отношение к построению системы конституционных норм, касающихся обеспечения национальной безопасности, создает трудности в их надлежащей детализации в федеральных законах и законах субъектов Федерации, непосредственно регулирующих управление в этой сфере.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о фактическом отсутствии единого общероссийского правового пространства в сфере обеспечения безопасности. Необходима инициатива центра по разработке и введению в действие правовым федеральным актом единой, в определенной степени стандартизированной модели региональной безопасности.

Однако разделение по предметам ведения и объектам безопасности достаточно условно. Дело в том, что личность, общество и государство как объекты безопасности составляют единое целое. Защищенность государства обеспечивает защиту личности и общества, защищенность личности обеспечивает прогрессивное развитие общества и стабильность государства.

Именно поэтому федеральные законы, регулирующие вопросы безопасности, должны быть системообразующими, устанавливать оптимальный баланс интересов личности, общества и государства и, соответственно, определять компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать этой системе, быть ее частью.

Отмеченный разнобой в содержании существующей законодательной и нормативно-правовой базы в большинстве субъектов Федерации обусловил подобное разнообразие и в формировании региональных систем обеспечения безопасности. Каждый регион формирует свою оригинальную систему обеспечения безопасности. В ряде субъектов Российской Федерации созданы Советы Безопасности, в ряде - Комитеты безопасности, в ряде субъектов нет ни того, ни другого. Общим для всех субъектов Российской Федерации, пожалуй, является наличие правоохранительных органов и служб по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В условиях жесткого экономического кризиса регионы России оказались в поле действия макроэкономических тенденций, разрывающих целостность экономического пространства страны. Будучи в существенно различной мере обеспечены ресурсами и сырьем, интеллектуальным потенциалом, но исторически тесно связаны друг с другом в рамках определенного разделения общественного труда, регионы в новых экономических условиях оказались перед лицом необычайно серьезной угрозы. Они принципиально по-разному начали «откликаться» на вызовы мирового рынка.

В выгоде оказались те из них, которые обладают обширной сырьевой базой и промышленными мощностями для переработки сырья и производства полуфабрикатов, пользующихся спросом на мировом рынке.

Катастрофически тяжелым оказалось положение тех регионов, продукция которых более не востребуется прежними потребностями в стране и тем более не имеет шансов конкурировать на мировом рынке.

Экономические основы федеральных отношений, складывающиеся в современных условиях на уровне регионов, нуждаются в системе надежных регуляторов, чтобы обрести возможность с минимальными потерями выдерживать перегрузки колебаний экономической конъюнктуры.

Одним из важнейших таких регуляторов может явиться экономический федерализм. Он станет путем к выходу из кризиса, одновременно обеспечив солидную базу для упрочения и развития экономической составляющей национальной безопасности России.

В целом же следует особо подчеркнуть, что в последние годы крайне острой становится проблема регионального сепаратизма, тесно связанная с процессом формирования в нашей стране подлинного федеративного государства. При этом еще немногие понимают, что создание федеративного государства не решает проблемы развития федеративных отношений в стране, затрагивающей все слои нашего общества. Реальная федерация может возникнуть только в результате такой трансформации политических, экономических, социальных, этнических, религиозных и других интересов, которая убедит большинство населения в необходимости федеративного устройства нашей страны. Отсутствие такой трансформации интересов порождает угрозу самому процессу реформирования страны, ограничивая возможности формирования единого экономического, правового, информационного пространства. Поэтому сегодня проблема федерализма является главной, основополагающей из всех, с которыми столкнулась Россия в начале XXI в. Все другие проблемы по отношению к проблеме федерализма являются частными. Судьба федерализма - это судьба существования России как государства.

Этому же способствуют многочисленные факты нарушения федеральным центром ряда положений Конституции Российской Федерации и законов, затрагивающих интересы граждан и субъектов Федерации, а также встречная практика отказа органов власти части субъектов Федерации от участия в защите национальных интересов. Более того, тенденция подмены национальных интересов интересами отдельных этнорегиональных групп и кланов продолжает углубляться. К тому же в ходе распада СССР и становления новой российской государственности чрезвычайно запутанным оказался вопрос о суверенитете, что способствовало возникновению сепаратистских тенденций, хотя в принципе в едином государстве любой формы не может быть двух и более суверенитетов. Помимо прочего, это порождает немало разногласий и споров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Эти противоречия, вызванные как объективными, так и субъективными причинами, проявляются в различных формах и зачастую ведут к ослаблению внутрифедеральных связей и единой государственной власти. В результате проблема регионального сепаратизма превращается в одну из самых серьезных угроз национальной безопасности России.

Нарушение принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в конституционном, уставном законотворчестве субъектов Федерации выражается в приостановлении в одностороннем порядке действия федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, если они в какой-то степени не соответствуют Конституции, уставу, законам субъектов Федерации или правовым интересам субъектов Федерации. Имеются попытки принимать нормативно-правовые акты, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, в частности, в области регулирования прав и свобод человека, установления государственной границы, обеспечения целостности территории России.

Нарушение межрегиональных хозяйственных связей, рост цен на энергоресурсы и перевозки, неопределенность федеральной собственности, противоречивость принципов распределения компетенции между органами власти всех уровней ограничивает возможности интеграции региональных экономик в единое рыночное экономическое пространство страны.

Российские регионы всегда резко отличались по своим геополитическим и социально-экономическим характеристикам, но сегодня они стремительно разделяются на «богатые» и «бедные», что вызывает не только экономические, но и политические последствия: рост идеи сепаратизма, выхода из состава Российской Федерации, пересмотр административных границ страны и т.д. Развитие подобных тенденций может привести к полной экономической деградации и распаду России на множество отдельных государств.

Для создания и совершенствования подлинного федерализма и укрепления национальной безопасности страны необходимо обеспечить сохранение государственного суверенитета как единого и неделимого на всей территории России, пресечение процесса конфедерализма, переход от нынешней стихийной де-суверенизации Российского государства к продуманной, последовательной, сбалансированной децентрализации полномочий и функций органов государственной власти в рамках конституционно-правового пространства,

В настоящее время основные мероприятия по обеспечению национальной безопасности в различных сферах проводятся в рамках президентских, федеральных, региональных и межгосударственных программ. Как правило, эти программы не имеют общей системной концептуальной основы, не согласовываются в едином центре. До сих пор в стране нет соответствующих механизмов государственного программного регулирования, которые обеспечивали бы использование системного подхода к решению и текущих, и перспективных задач развития регионов России с учетом особенностей обеспечения их безопасности, в первую очередь, приграничных регионов.

Во многих приграничных регионах необходимо решать острые задачи по противодействию экономической, демографической и культурно-религиозной экспансии на территорию России со стороны других государств, а также по пресечению деятельности транснациональной организованной преступности и незаконной миграции. Все это, безусловно, сказывается на уровне национальной безопасности страны в целом.

Результаты исследования динамики регионального развития свидетельствуют, что общая траектория развития большинства регионов страны определяется сегодня, главным образом, состоянием факторов безопасности, а не факторов благосостояния. Это связано с тем, что влияние угроз безопасности даже в обычных условиях, не говоря о кризисных ситуациях вроде шоковой терапии и дефолта, сразу и одновременно отражается на многих сторонах человеческой жизнедеятельности.

Поэтому во многих регионах главные пути улучшения социально-экономического положения находятся именно в сфере обеспечения безопасности, которую многие региональные руководители еще считают второстепенной и не своей, а федеральной.

В настоящее время во всех регионах только две важные сферы жизнедеятельности общества - природная и техногенная сфера и сфера общественного правопорядка - достаточно хорошо прикрыты с точки зрения защиты интересов людей в организационном и правовом отношениях.

Однако многие важнейшие сферы жизнедеятельности населения, многие конституционные права и свободы граждан остаются незащищенными и выпадают из поля зрения органов государственной власти, ответственных за обеспечение региональной безопасности. Так, среди множества различных комиссий и советов при губернаторах и правительствах субъектов Федерации нет ни одного органа, который бы нес ответственность за вопросы защиты коренных интересов населения, сосредоточенных сейчас в социальной и экономической сферах. Можно сколько угодно рассуждать о конституционных правах и свободах граждан, но если нет ни одного органа, ответственного за обеспечение социальной и экономической безопасности в субъекте Федерации, то нет и соответствующей деятельности по защите социально-экономических интересов людей. А ведь именно в этих сферах сегодня сосредоточены наиболее острые проблемы, нерешенность которых порождает угрозы внутренней безопасности и ведет не только к социальной, но и к политической нестабильности сначала в регионах, а затем в стране в целом.

Самой главной угрозой стабильности и безопасности практически всех регионов следует признать недопустимо высокий уровень безработицы, убыточность предприятий и смертность населения. Эти угрозы являются основным тормозом социально-экономического развития страны и преградой на пути осуществления реформ. Во многих регионах страны в настоящее время доля убыточных предприятий достигает 50-60% от общего количества предприятий и организаций.

Поэтому в существующих условиях приоритетным направлением в деятельности всех органов государственной власти, как в центре, так и на местах, должна стать борьба с угрозами безопасности различного характера, обеспечение внутренней безопасности. Это реальный путь преодоления кризисных явлений и ускорения развития страны.

В качестве важнейшего направления совершенствования организационно-правовой базы по обеспечению безопасности на уровне субъектов Федерации следует признать разработку Концепции региональной безопасности применительно к каждому субъекту Федерации.

В Концепции должны быть достаточно подробно определены жизненно важные интересы жителей, социальных общностей, субъектов РФ в целом, угрозы этим интересам, направления обеспечения безопасности по важнейшим сферам жизнедеятельности: экономическая, социальная, внутриполитическая, общественного порядка, природная и техногенная, экологическая, оборонная, духовной жизни, культуры и науки, информационная. Все эти меры позволят быстрее перейти к научному управлению обществом на основе социальных интересов, возродить подлинное могущество нашей страны и гарантированно обеспечить безопасность нации.

Вопросы для самоконтроля

1. Что следует понимать под регионом?

2. Что такое региональная и местная безопасность?

3. Каковы основные угрозы безопасности на региональном уровне?

Литература

1. Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

2. Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке. М., 2003.

3. Прохожев А.А., Карманова И.А. Регионы России: развитие и безопасность. М., 2004.

© Прохожев А.А.

РАЗДЕЛ IV. МЕТОДОЛОГИЯ АНАЛИЗА ПРОБЛЕМ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Глава 1. Совокупная мощь государства как показатель его возможностей обеспечения национальной безопасности