Современные особенности зарубежных концепций национальной безопасности 2 страница

В первом разделе дается характеристика России в мировом сообществе, определено ее место после окончания эры биполярной конфронтации. Обозначаются взаимоисключающие тенденции в мире, когда прежде всего укрепляются экономические и политические позиции значительного числа государств и их интеграционные объединения, совершенствуются механизмы многостороннего управления международными процессами. Будет ли этому способствовать Россия? Несомненно, Россия будет играть свою роль в формировании идеологии становления многополярного мира на этой основе.

И вторая тенденция, по отношению к которой также необходимо выработать свою позицию. Проявляется она через попытки создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, главным образом, военно-силовые решения проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права.

Схема 9. Сфера и субъекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

В перспективе для России объективно сохраняется общность интересов с другими государствами по многим проблемам международной безопасности - в противодействии распространению оружия массового уничтожения, предотвращении и урегулировании региональных конфликтов, борьбе с международным терроризмом и наркобизнесом, в решении экологических проблем глобального характера, в обеспечении ядерной и радиационной безопасности.

Во втором разделе определены национальные интересы России как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства, которые носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.

Раскрывая содержание интересов личности, общества, государства Концепция определяет восемь приоритетных сфер обеспечения защиты этих интересов: экономическую, внутриполитическую, социальную, международную, информационную, военную, пограничную, экологическую. Обеспечение защиты национальных интересов осуществляется институтами государственной власти во взаимодействии с общественными организациями. И с этим нельзя не согласиться. Обеспечение национальной безопасности - это комплекс мер политического, правового, экономического, военного, информационного, социального, экологического и другого характера и это дело как государства, так и самого народа. Оно достигается проведением единой государственной политики обеспечения национальной безопасности, а также конкретными мерами, поддерживаемыми обществом и адекватными угрозам.

В третьем разделе представлены угрозы и сферы их влияния, начиная с социальной, где они создают глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности, рост безработицы. Отмечается, что углубление кризиса во внутриполитической, социальной и духовной сферах может привести к утрате демократических завоеваний.

Что касается такой важной сферы, как международная, то угрозы национальной безопасности здесь проявляются в попытках других государств противодействовать укреплению России как одного из центров влияния в многополярном мире, помешать реализации национальных интересов и ослабить ее позиции в Европе, на Ближнем Востоке, в Закавказье, Центральной Азии и Азиатско-Тихоокеанском регионе. Эти явные тенденции обусловили усиление угрозы национальной безопасности России в информационной сфере, возрастание уровня и масштабов угроз в военной сфере.

Особо подчеркивается в Концепции угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов. Обусловлена она преимущественным развитием топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитостью законодательной базы ресурсосберегающих технологий, низкой экологической культурой. Ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации угроз в России характерны не только для экологической сферы, но и для других.

В четвертом разделе Концепции определены основные задачи в области обеспечения национальной безопасности, к примеру, своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз; совершенствование системы государственной власти; федеративных отношений; местного самоуправления и законодательства Российской Федерации; формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества; обеспечение равноправного и взаимовыгодного сотрудничества России, прежде всего, с ведущими государствами мира и др. И все же задачи по защите национальных интересов в экономической сфере являются приоритетными направлениями политики государства.

Помимо задач, в четвертом разделе указываются основные направления деятельности государства по защите национальных интересов во всех областях жизнедеятельности человека. К примеру, в области охраны и укрепления здоровья граждан необходимы усиление внимания общества, органов государственной власти к развитию государственной страховой (федеральной и муниципальной) и частной медицинской помощи, осуществление государственного протекционизма в отечественной фармацевтической промышленности, реализация федеральных программ в области санитарии и эпидемиологии, охраны здоровья детей, оказания скорой и неотложной медицинской помощи.

Рассматривается в целом система обеспечения национальной безопасности. Ее основу составляют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

В формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности принимают участие: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности, в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области и представляют их Президенту и Правительству.

Такова структура четырех разделов Концепции и их краткое содержание. Этот важный концептуальный документ отражает необходимость выделить национальную безопасность как главную проблему в развитии российской государственности и общества. Здесь определены основные объекты национальной безопасности - личность, общество и государство, где личность и ее интересы поставлены на первое место. Впервые в нормативно-правовом документе закрепляется, что национальные интересы России «это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства» (схема 10).

Под Концепцией национальной безопасности Российской Федерации признается «система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности». Однако в такой трактовке Концепция выступает как некая система неизвестно чьих взглядов, обеспечивающая безопасность как бы только в Российской Федерации, что вступает в противоречие с Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности», в соответствии с которым к объектам безопасности относятся также и российские граждане, находящиеся за ее пределами. Государство гарантирует им защиту и покровительство.

С учетом сказанного определение Концепции следовало бы изложить в такой редакции: «Это официально принятая в Российской Федерации система взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности».

В новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации содержатся положения, подпитывающие практику смешения функций развития и безопасности. В качестве задач обеспечения национальной безопасности в Концепции выдвигается ряд задач, влияющих на безопасность, но не имеющих к ней прямого отношения и являющихся задачами развития страны. Безусловно, чем более развита страна, тем легче обеспечить ее безопасность. Но нельзя смешивать функции реализации интересов с функциями их защиты. Это близкие, но принципиально разные задачи. Так, если отнести задачи подъема экономики, совершенствования системы государственной власти Российской Федерации, обеспечения равноправного и взаимовыгодного сотрудничества России с другими государствами, формирования единого экономического пространства с государствами СНГ и другие к задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, как это указано в Концепции[14], то в соответствии с этим же документом их обязаны решать органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, т. е. силовые структуры[15]

Схема 10. Концепция национальной безопасности Российской Федерации

Подобная подмена не просто безграмотна, но и по существу вредна, поскольку отражает стремление ряда ведомств решить свои проблемы силовыми методами или переложить ответственность с себя на силовые структуры так, как это уже неоднократно было на практике.

В то же время в тексте Концепции присутствуют разумные, правильные формулировки разделения указанных выше задач и выделение из них, помимо задач обеспечения национальной безопасности, тех, которые должны способствовать обеспечению национальной безопасности[16]. Последовательная ориентация на такой подход позволит избежать разноголосицы, противоречий и укрепить терминологическую дисциплину

Второй раздел Концепции содержит весьма серьезную оговорку, согласно которой «реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики». При такой формулировке жизнеспособность Концепции в целом как бы ставится под сомнение.

Кроме того, среди сфер обеспечения национальных интересов отсутствует такая важная сфера, как демографическая. Обоснование включения этого вида угроз не составило бы труда при столь очевидном явлении в России - депопуляции населения, тем более что Правительство РФ разработало проект Концепции демографической политики на период до 2015 г. Начиная с 1992 г. в стране происходит абсолютное сокращение численности населения - на начало 2002 г. численность постоянного населения составила 144,0 млн. человек против 148,3 млн. человек в 1992 г. В 2001 г. число родившихся снизилось до 1,2 млн. человек в год против 1,6 млн. человек в 1992 г. Таким образом, актуальность быстрейшей разработки и утверждения доктрины демографической безопасности Российской Федерации и всего спектра сопровождающих ее документов и соответствующих деловых программ для ее обеспечения постоянно растет. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации демографические интересы не включены в систему национальных интересов и не подпадают под защиту в разделе третьем, где классифицированы угрозы национальной безопасности.

Тем не менее, являясь целостной интегрированной системой, адекватной определенному историческому периоду времени, Концепция предопределяет сущность и взаимоувязывает ряд государственных концепций (доктрин) безопасности более низкого ранга: «Военная доктрина Российской Федерации» (2000 г.), «Концепция внешней политики безопасности Российской Федерации» (2000 г.), «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» (2000 г.) и др. Однако завершенной системы концептуального нормативно-правового регулирования в России еще не создано. Это сказывается на четкости, предсказуемости и эффективности проводимого государственной властью курса хотя бы в главнейших сферах деятельности.

Принципиальную правовую основу Концепции национальной безопасности страны представляют Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации «О безопасности», «Об обороне», федеральные конституционные и федеральные законы, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Россией, регламентирующие сферу национальной, коллективной, региональной и глобальной безопасности.

Серьезные проблемы, обусловленные сложным федеративным устройством Российского государства, возросшая неопределенность, а в некоторых случаях и непредсказуемость развития порождают новые вызовы и угрозы безопасности России практически во всех сферах жизнедеятельности. Разрешены они могут быть лишь в течение длительного времени и благодаря целенаправленным усилиям всех государственных органов и общественных организаций. Направленность этой деятельности должна регламентироваться стройной нормативно-правовой системой, которую составляют: законы, принимаемые законодательной властью, указы и распоряжения, издаваемые Президентом Российской Федерации, распоряжения и постановления Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности.

К сожалению, создание законодательного базиса еще далеко до завершения. Хотя многие определяющие законодательные акты в этой сфере уже действуют, подготовка других заканчивается. Продолжается процесс законотворчества.

Для этого процесса, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, важно иметь концептуальный официальный документ, формирование которого исходило бы из анализа проблем в области безопасности на рассматриваемый период. Безусловно, это самая сложная и кропотливая аналитическая работа всех информационно-аналитических центров государственных и негосударственных подсистем обеспечения национальной безопасности. Она предполагает:

1. Анализ роли и места России в современном мире (исторические корни российской государственности, перспективы международного развития, обоснование геополитического статуса страны).

2. Определение всего спектра жизненно важных интересов личности, общества, государства во всех сферах.

3. Всесторонний анализ и оценку характера реальных и потенциальных угроз национальным интересам в различных сферах деятельности.

4. Определение и оценку ресурсов и возможностей для нейтрализации или парирования реально существующих и потенциальных угроз.

5. Выработку вариантов мер (средств и способов противодействия угрозам) обеспечения национальной безопасности государства.

6. Создание адекватного государственного процесса и механизма реализации Концепции национальной безопасности.

И тогда есть надежда, что изложенный в форме указа и изданный для руководства им политический документ явится основой для формирования и проведения политики национальной безопасности (схема 10).

В предложенной схеме сделана попытка поставить национальные проблемы в плоскость прямого действия и, по возможности, привязать не только к пространству и времени, но и ко всем ветвям государственной власти и обществу, руководствуясь тем, что, во-первых, политика обеспечения национальной безопасности - это основные направления деятельности по достижению национальных целей Российской Федерации на определенном промежутке и, во-вторых, стратегия обеспечения национальной безопасности - это конкретные действия государства и общества, выражающиеся в использовании ресурсов, органов, сил, средств, методов и форм по нейтрализации реальных угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Безусловно, гарантии безопасности обеспечиваются в современном мире в значительной степени по-прежнему силой или угрозой применения силы. Не случайно в ныне действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации большая часть текста четвертого раздела отведена военной безопасности. И тем не менее все большее значение в мире приобретают научно-технические, экономические, политические, морально-этические и другие несиловые факторы обеспечения национальной безопасности.

Мирное существование, а не война теперь все больше определяет как отношения между отдельными государствами, так и систему межгосударственных отношений на региональном и глобальном уровнях.

Подлинный мир в перспективе может основываться не на балансе сил, а на обеспечении баланса интересов государств и сообществ на базе договорно-правовых принципов. Дальнейшее совершенствование нормативно-правового обеспечения национальной безопасности - условие демократического развития процессов самоорганизации общества и государственной гарантии стабильности Российской Федерации в современном мире.

Вопросы для самоконтроля

1. Что включает в себя понятие «концепция национальной безопасности»?

2. Назовите основные направления защиты конституционного строя России.

3. Какие проблемы жизнедеятельности общества и государства не нашли отражения в структуре и содержании Концепции национальной безопасности России?

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. М., 2000.

3. Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

4. Возжеников Л.В., Прохожее А.А. Государственное управление и национальная безопасность России. М., 1999.

5. Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М., 2000.

© Кривельская Н.В.

Глава 6. Закон Российской Федерации «О безопасности»

Образование Российской Федерации как независимого государства выдвинуло проблемы обеспечения национальной безопасности в число первостепенных задач. Это не могло не отразиться на содержании нормативно-правовых актов и, в частности, действующего Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г.

Если рассматривать структуру данного закона, то он состоит из преамбулы, закрепляющей положения о назначении данного законодательного акта и его базовых структурных элементов;

общего раздела I, который определяет понятие безопасности, объекты и субъекты обеспечения безопасности, виды угроз, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности. Раздел II раскрывает систему безопасности Российской Федерации, основные ее элементы и функции, разграничивает полномочия органов власти, силы и средства обеспечения безопасности. Раздел III закрепляет правовой статус Совета Безопасности, его состав и порядок формирования, основные задачи и порядок принятия решений Советом Безопасности, а также порядок формирования межведомственных комиссий. Раздел IV определяет финансирование деятельности по обеспечению безопасности, подчеркивает, что оно осуществляется в зависимости от содержания и масштабов программ, характера чрезвычайных ситуаций и их последствий. В разделе V устанавливается организация и порядок контроля и надзора за деятельностью органов по обеспечению безопасности.

Впервые в законодательной практике находят свое юридическое закрепление такие понятия, как «безопасность», «жизненно важные интересы», «угрозы безопасности», «субъекты обеспечения безопасности».

Безопасность определяется законом как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», а сама угроза безопасности как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности законом предусматривается разработка систем правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления, формирования или преобразования органов обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Эти положения закона актуальны до сего времени. Несмотря на динамичный характер состояния безопасности, различную степень и уровень состояния защищенности, их зависимость от времени, остроты внутренних и внешних угроз и способности реагирования на них управляющей системы, принципы обеспечения остаются неизменными. Более того, они и сегодня являются методологическо-правовой основой теоретической и практической деятельности в сфере национальной безопасности. «Этот закон по идеям, заложенным в нем, является сейчас одним из самых прогрессивных в мире, поскольку предусматривает необходимость системного подхода к рассмотрению всех проблем национальной безопасности. Эта системность заключается не только в триаде «личность, общество и государство», но и в сочетании внешней и внутренней безопасности, а также ряда отдельных видов безопасности»[17].

Триада «личность, общество, государство» широко использовалась в теоретических работах русских ученых еще в XIX в. Так, исходя из особенностей угроз, отмечалось: «Опасности, предупреждением которых и создается безопасность в стране, представляют три категории: некоторые из них могут грозить как отдельному лицу, так и целому обществу и государству, другие - непосредственно правительству, третьи - главным образом отдельному гражданину. Некоторые опасности грозят всему государству, но прямо и непосредственно они проявляются по отношению к правительству»[18].

В настоящее время впервые в соответствии с Законом Российской Федерации «О безопасности» национальная безопасность подразделяется в зависимости от местонахождения источника угрозы на два типа - внутреннюю и внешнюю. В условиях глобализации и интернационализации всех сторон общественной жизни грань между внутренней и внешней безопасностью весьма размыта, а многие угрозы (международный терроризм, наркобизнес, экологические и природные катастрофы) порой трудно привязать к какому-то единому источнику. Тем не менее такое деление представляется весьма полезным, поскольку оно позволяет четко классифицировать те или иные концептуальные подходы к решению проблем обеспечения национальной безопасности.

Последовательная ориентация на такой подход позволит избежать разноголосицы в представлении дефиниций, противоречий в подходе к безопасности, укрепит терминологическую дисциплину в области безопасности.

Что касается основных элементов системы безопасности, то в соответствии со ст. 8 Закона ее образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с Законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

В качестве основных функций этой системы этим Законом определяются:

- выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

- создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;

- управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

- осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации;

- участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.

Безусловно, на практике диапазон функций данной системы значительно шире. Сюда могут входить планирование деятельности органов и сил безопасности в различных режимах функционирования системы; организация взаимодействия между различными государственными, коммерческими и общественными организациями; координация действий органов и сил по проведению мероприятий в области обеспечения национальной безопасности; обеспечение единства действий по укреплению безопасности на федеральном, местном и региональном уровне и др.

Структурные и функциональные компоненты представляют возможность определиться с понятием как системы безопасности Российской Федерации в целом, так и силами и средствами ее обеспечения. Под обеспечением безопасности Российской Федерации, исходя из содержания Закона, понимается целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан по выявлению, предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства. И как обязательное и непременное условие защиты национальных интересов - противодействие этим угрозам.

Главной целью обеспечения безопасности Российской Федерации, исходя из общих положений Закона, является создание и поддержание необходимого уровня защищенности всех объектов безопасности. Экономическое, политическое, международное и военно-стратегическое положение страны должно исключать опасность ослабления роли и значения России как субъекта международного права, создавать благоприятные условия для развития личности, общества и государства.

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. В соответствии с действующим законодательством государство обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государство гарантирует защиту и покровительство. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии со ст. 12 Закона определяются силы и средства.

Силы обеспечения безопасности включают в себя: Вооруженные силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной власти и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве;

службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. Что касается средств, то безопасность обеспечивается всеми имеющимися в распоряжении страны средствами - политическими, экономическими, правовыми, военными, организационными и ресурсными. Силы и средства обеспечения безопасности создаются и развиваются в соответствии с решениями Президента и Правительства Российской Федерации, краткосрочными и долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности.

Основные ресурсы обеспечения, помимо объективных преимуществ географического положения России и наличия стратегических ядерных вооружений, связаны с ее интеллектуальным богатством, достаточно высоким научно-техническим потенциалом, возможностями ее природы и недр, перспективами в области демографии и рядом других факторов.

Создание органов обеспечения безопасности, не установленных федеральными законами, не допускается, гласит ст. 8 Закона, а относительно сил и средств - в ст. 12 сказано, что руководители органов обеспечения безопасности в соответствии с законодательством несут ответственность за нарушение установленного порядка их деятельности.

Остается заметить, что в числе основных органов системы обеспечения не назван внешнеполитический орган, каким является Министерство иностранных дел. Это министерство осуществляет государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. В настоящее время при обеспечении национальной безопасности упор делается на приоритет политико-дипломатических, международно-правовых, экономических и иных невоенных средств. Данный подход свидетельствует, что обеспечение национальной безопасности - долг всех государственных органов, а не только отдельных ведомств, пусть даже и силовых. Задача состоит в том, чтобы органы государственной власти и государственного управления всех уровней осознали свою обязательную сопричастность к решению проблем обеспечения национальной безопасности и не старались переложить эту функцию только на армию, милицию или контрразведку.

Закон Российской Федерации «О безопасности» полностью не решает этой задачи сегодня, как и десять лет назад, несмотря на свою прогрессивную концепцию. Он оказался рамочным правовым документом, обозначившим контуры системы обеспечения национальной безопасности.

В связи со сложностью социально-политической обстановки в обществе и, в частности, ввиду угрозы конституционной безопасности Российской Федерации, представляется необходимым разработать качественно новый Федеральный закон о национальной безопасности, который должен:

- определить систему органов национальной безопасности и сферу их деятельности;

- урегулировать координацию их деятельности и взаимодействия;

- определить содержание и модификации оперативной деятельности спецслужб и установить порядок использования ее результатов в профилактических целях и т.п.

При разработке новой редакции Закона о безопасности следовало бы признать необходимым принятие не Федерального, а Федерального Конституционного закона о национальной безопасности.

Следует признать также безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите общегосударственных интересов. Национальные интересы заключаются в поддержании целостности государства, утверждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны.