Беженцы и вынужденные переселенцы

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ

Настоящий параграф посвящен наиболее социально защищенным категориям граждан. В средствах массовой информации в момент, когда вокруг темы принятия Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями велись жаркие дискуссии, неоднократно отмечалось, что вопросы регулирования социальной защиты законотворцев будут отражены в отдельном законодательном акте. Предположительно именно в этой связи отдельные правовые нормы, посвященные социальной защите членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, были затронуты в столь минимизированном виде.

В числе тех немногих изменений в социальном статусе членов Федерального Собрания отметим отмену привилегий в области бесплатного использования услуг всех видов городского и пригородного пассажирского транспорта. Провозглашенные ранее законодательные положения такого рода носили исключительно декларативный характер. Нужда в пользовании городским транспортом не была столь острой необходимостью в силу того, что депутаты Государственной Думы (члены Совета Федерации) своевременно обеспечивались служебными транспортными средствами.

Аналогичные по своему содержанию перемены коснулись и помощников членов Совета Федерации, и депутатов Государственной Думы.

Единственное, в чем сохранилось право как членов Федерального Собрания РФ, так и их помощников на бесплатный проезд, так это в части использования услуг транспорта междугороднего сообщения. Следует обратить внимание рядовых граждан на то обстоятельство, что бесплатное обслуживание обозначенных категорий лиц должно иметь место только в связи с осуществлением ими своих служебных полномочий в наделенном законом качестве, а не как превратно понимают последние – в любое время, без существенных ограничений.

На настоящее время нерешенным остался один вопрос, будут ли распространяться на депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации положения о так называемом социальном пакете, который в ближайшее время должен будет найти свое место в российском правовом обороте, а конкретно той его части, которая специально посвящена вопросу компенсации льготникам транспортных расходов.

В целях укрепления объективных позиций членов Федерального Собрания, защиты их от внешних воздействий (как со стороны физических лиц, в зависимости от которых по тем или иным причинам они находятся, так и со стороны капитала) в момент принятия (или, наоборот, непринятия) того или иного решения законодателем были расширены ограничения статуса депутатов законодательных органов власти на всех уровнях ее вертикали. В частности, новшества, внесенные ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа 2004 г.), провозглашают следующее. Депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности; депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ не могут замещать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами иных представительных органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления; депутаты представительных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, замещать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться федеральным законом.

Российская Федерация, признав себя государством демократическим, автоматически восприняла все свойственные ему политические институты, в числе которых институт беженцев. Последним в целях создания условий наибольшего благоприятствования в стране их пребывания должна быть оказана посильная социальная поддержка, направленная на адаптацию к новым окружающим условиям. Достижению поставленных целей и выполнению сформулированных в законодательстве задач во многом способствуют те направления социальной защиты, которые, во‑первых, уравнивают их в правовом статусе с гражданами страны пребывания, а во‑вторых, имеют реальные механизмы реализации. Однако обо всем по порядку. И в первую очередь остановимся на используемой терминологии.

Беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признакам расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В качестве беженца не может быть признано лицо:

1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деянием в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

4) за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

Говоря о необходимости создания реальных унифицированных механизмов защиты прав беженцев (как политических, так и экономических), отметим, что внесенными в соответствующие законодательные акты, регулирующие правовой статус беженцев, изменения Законом о монетизации льгот созданы предпосылки для формирования единой центральной силы, выступающей гарантом их социальной защиты. В числе предпосылок ее формирования отметим концентрацию основ правового регулирования правового положения беженцев исключительно на уровне Российской Федерации. И если ранее вопросы временного убежища, признания беженцем лица, не достигшего совершеннолетия, правового положения рожденного беженцами ребенка, оказания беженцам медицинской помощи и тому подобное составляли совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, то с начала будущего года решение их будет исключительной обязанностью федеральных органов власти.

В подтверждение подобного перераспределения полномочий в решении одних из наиболее важнейших вопросов лиц, чей статус определен на территории нашего государства как беженец, законодатель провозгласил, что мероприятия по приему, проезду и размещению лиц, ходатайствующих о признании беженцами, лиц, признанных беженцами, и членов их семей, а также расходы на прием лиц, получивших временное убежище, являются расходными обязательствами Российской Федерации. И далее – обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных беженцами, в части, в которой на них распространяются права и гарантии граждан РФ, вынужденных переселенцев, является расходным обязательством Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе устанавливать расходные обязательства соответственно субъектов РФ и муниципальных образований по содействию размещению и обустройству лиц, признанных беженцами. В целях иллюстрации отметим, что до момента принятия отмеченного закона, приведенная норма имела несколько иное звучание. В частности, финансирование расходов на прием, проезд и размещение лиц, ходатайствующих о признании беженцами, лиц, признанных беженцами, и членов их семей, а также расходов на прием лиц, получивших временное убежище, осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию Федеральной миграционной программы, и за счет средств бюджетов субъектов РФ, выделяемых на реализацию региональных миграционных программ, а также за счет иных источников, предусмотренных законодательством РФ. Иными словами, денежная сторона вопроса реализации правового статуса беженца во многом зависела от наличия соответствующей миграционной программы и уровня ее разработанности. В действующей на момент принятия Закона о замене натуральных льгот денежными выплатами Федеральной миграционной программе на реализацию основных направлений миграционной политики рассчитывалось привлечь 19 462 149 млн рублей. На миграционную политику государства в 2004 г. согласно данным Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 186‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» (с изм. и доп. от 29 июня, 28 июля, 20 августа, 10 ноября 2004 г.) планировалось затратить 2 186 022 рублей. По данным проекта бюджета на будущей год указанная сумма должна существенно увеличится. Будет ли это зависеть от перераспределения соответствующих финансовых обязательств или нет, покажет статистика бюджетных отчислений на миграционную политику в течение первых 5 лет с момента вступления Закона о монетизации льгот в законную силу.

Изменения, вносимые в Закон «О беженцах», имеют и обратную сторону той, которая укрепляет не только правовой статус соответствующих категорий граждан, но и укрепляет позиции государства в борьбе с незаконной миграцией в части финансирования расходов, связанных с административным выдворением лиц, получивших отказ в рассмотрении ходатайства по существу или отказ в признании беженцами либо утративших статус беженца или лишенных статуса беженца, и членов их семей, а также лиц, утративших временное убежище или лишенных временного убежища. И если до принятия отмеченных изменений, финансирование такого рода расходов осуществлялось за счет средств выдворяемого (депортируемого) лица, а при отсутствии указанных средств за счет средств федерального бюджета, выделяемых федеральному органу исполнительной власти по миграционной службе и федеральному органу исполнительной власти по внутренним делам, то в будущем планируется осуществлять депортацию беженцев либо за счет средств выдворяемого, а в случае отсутствия таких средств – за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. И только в случаях, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, перенесение финансового бремени на обозначенные субъекты обязывает последних принимать допустимые законом меры к минимизации нарушений режима беженцев.

В специальной литературе нередко пересекаются 2 правовые категории «беженец» и «вынужденный переселенец», которые в силу данного обстоятельства на обыденном уровне познания воспринимаются как синонимы. Отчасти основополагающие мотивы такого пути развития мысли во многом понятны. Люди в силу разнообразных причин вынуждены «срываться» с постоянного местожительства, искать убежища на территории другого государства, в ином регионе. Попросту ломается жизненный уклад, жизненные устои отдельно взятой личности, семьи. Но, принимая во внимание обозначенные обстоятельства, не следует подменять понятия, так как это во многом влияет на правовой статус человека.

Вынужденный переселенец – гражданин Российской Федерации, покинувший местожительство вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Вынужденным переселенцем признается:

1) гражданин РФ, вынужденный покинуть местожительство на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ;

2) гражданин РФ, вынужденный покинуть местожительство на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.

Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие местожительство в пределах территории РФ.

Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в РФ и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ.

Учитывая то обстоятельство, что вынужденным переселенцем может быть признан гражданин РФ (или в отдельных случаях иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ), не случайным явилось увеличение объема изменений в Законе РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530‑I «О вынужденных переселенцах» (с изм. и доп. от 20 декабря 1995 г., 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.) по сравнению с Законом о беженцах. Здесь, если можно выразится языком норм международного права, большую роль сыграл фактор закона страны проживания (пребывания), регулирующий соответствующие правоотношения.

В числе изменений, которые в отдельных случаях в корне заставят пересмотреть свои взгляды на правовой институт вынужденных переселенцев, отметим провозглашение замены отдельных льгот денежными компенсациями в части проезда и провоза вынужденными переселенцами багажа к месту временного поселения. Однако отметим, что законодательно процедура такого рода замены и конкретные размеры денежных выплат не провозглашаются. По замыслу законодателя решение такого рода вопросов должно составить исключительную компетенцию Правительства РФ, последнее в свою очередь каких‑либо разъяснений на это счет на настоящий момент не приняло. До сих сохраняет свою силу порядок оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или местожительству, утвержденный постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 725.

Среди изменений правового статуса вынужденных переселенцев в плане оказания безвозмездных услуг отметим, что с января 2005 г. медицинское обслуживание указанных категорий граждан будет осуществляться в соответствии с действующим законодательством РФ о медицинской помощи и правах ее оказания.

Одной из национальных особенностей российского законодательства является тесное переплетение норм всех его уровней и юридической силы, вследствие чего отмена одной из них влечет существенное изменение во всей правовой системе. Воля законодателя, воплощенная в отмене существовавшего ранее положения о предоставлении вынужденному переселенцу в случае его трудоустройства в сельской местности льгот, установленных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ для лиц, переселяющихся в сельскую местность, автоматически лишает его следующих потенциальных благ:

1) получение за счет средств федерального бюджета единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в размере 500 рублей и оплата стоимости проезда железнодорожным транспортом, а в местностях, не имеющих этого вида сообщения, – другими видами транспорта и провоза домашнего имущества весом до 5 т на семью от прежнего местожительства до места вселения;

2) получение отдельного жилого дома (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором, который заключается между переселяющейся семьей и хозяйством вселения или органом местного самоуправления;

3) бронирование сроком на 3 года жилой площади (кроме приватизированной) по месту проживания до переселения.

В дополнение к ним по логике вещей женщины из числа вынужденных переселенцев, работающих в сельской местности, не вправе будут рассчитывать на дополнительный выходной день. Вместе с тем здесь не все гладко, как отмечено. Во‑первых, лишить женщин из числа соответствующих категорий лиц обозначенного права не так‑то просто в силу одного того обстоятельства, что норму п. 2 ст. 256 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197‑ФЗ (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа 2004 г.), провозглашающую отмеченное право, никто не отменял. Во‑вторых, многими муниципальными образованиями, образующими так называемую сельскую местность, установлены свои льготы для поощрения лиц, которые ищут возможность трудоустройства на их территории и успешно ее реализуют. Причем такого рода льготы свое действие сохраняют по‑прежнему в силу отсутствия прямого указания их отмены.

Мероприятия по обеспечению приема, проезда, размещения и обустройства лиц, ходатайствующих о предоставлении им статуса вынужденного переселенца и вынужденных переселенцев, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Следует отметить, что формулировка приведенной нормы не допускает расширительного толкования, далеко не все мероприятия по обеспечению приема, проезда, размещения и обустройства вынужденного переселенца будут финансироваться за счет средств федерального бюджета. В перечень свободно финансируемых мероприятий на законодательном уровне включены:

1) получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, которые определяются Правительством РФ, но не ниже 100 рублей;

2) содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством РФ. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетная семья с 3 и более детьми в возрасте до 18 лет), получившие свидетельства о регистрации ходатайства, имеют право на бесплатные проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории РФ;

3) проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами в соответствии с порядком, определяемым Правительством РФ, до решения вопроса о признании их вынужденными переселенцами;

4) предоставление вынужденному переселенцу, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство (приобретение) жилья в соответствии с законодательством РФ;

5) финансирование строительства (приобретения) и распределения жилья для постоянного проживания вынужденных переселенцев. Обеспечение иных социальных прав и гарантий вынужденных переселенцев является расходным обязательством РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе устанавливать расходные обязательства соответственно субъектов РФ и муниципальных образований по содействию размещению и обустройству лиц, ходатайствующих о предоставлении им статуса вынужденного переселенца, и вынужденных переселенцев.