Особенности государственного управления в советском лагере во время гражданской войны 1918 - 1920 гг. 2 страница

Городские выборы, проведенные после большевистского переворота с нарушениями закона Временного правительства, считались недействительными. Но и сам действующий закон Временного правительства от 15 апреля 1917 г. оценивался критически. В него предполагали внести коррективы. Для их подготовки и обсуждения с октября по декабрь 1918 г. действовало «Особое совещание по вопросу об изменении правил о выборах гласных городских дум». 27 декабря 1918 г., после длительных прений в прессе и в правительственных кругах, Совет министров утвердил новые правила проведения выборов гласных городских дум. Активный возрастной избирательный ценз повышался с 20 до 21 года, пассивный — до 25 лет, вводился одногодичный ценз оседлости. Сокращалось число гласных, избираемых в городские думы. В ходе обсуждения нового избирательного закона часто раздавались голоса в пользу возвращения к мажоритарному принципу. Но законодательно возврат к нему закрепить не решились. Едва ли можно согласиться с тем, что новый порядок выборов делал состав гласных городских дум более «управляемым» для государственной власти. Принятые изменения лишь повышали требования к опыту кандидатов и делали городские представительные собрания более работоспособными.

Проект внесения аналогичных изменений в земское избирательное право готовился правительством и был опубликован. Предлагалось перейти к двухступенчатому принципу формирования уездных земств. Избирать их должны были волостные гласные. Планировался также отказ от выдвижения общественными организациями списков кандидатов в гласные уездных и губернских земских собраний и возвращение к традиционной мажоритарной системе. Проект встретил критику общественности. Оппозиция обвинила правительство в намерении отстранить от участия в выборах широкие слои населения и воспрепятствовать выдвижению социалистических кандидатов, т. к. мажоритарная система якобы искусственно усиливала позиции цензовых элементов. Такие упреки имели демагогический характер и не должны были приниматься в качестве серьезной аргументации. Власти рассчитывали, что в ходе выборов политические разногласия уступят место конкуренции хозяйственных программ, партийная борьба сменится оценкой деловых качеств претендентов.

Выборы в органы городского самоуправления по новому избирательному закону проходили с мая по ноябрь 1919 г., сопровождаясь участием широкой коалиции социалистов. Но более организованно крупными блоками выступили кадеты и домовладельцы. Именно они одержали победу на выборах в большинстве городов, что социалисты объясняли низкой явкой на выборы городских низов — своей предполагаемой социальной базы. Опубликованный в официальном правительственном издании обзор результатов выборов в 49 городах показал, что в 28 из них победу одержали союзы домовладельцев, в пяти — представители профсоюзов и лишь в трех — блок социалистических партий. В целом результаты выборов свидетельствовали о резком падении популярности социалистов, доминировавших в прежних составах городских дум и земских собраний. Но вновь избранные городские думы не отражали политические предпочтения горожан. В Красноярске — недавнем оплоте большевизма (осенью 1917 г. большевики получили здесь около половины мест) — выборы прошли при явке 262 избирателей, которые и определили правый состав гласных. В большинстве городов картина была аналогичная. В день выборов на избирательные участки пришли не более 7–10 % имевших право голоса. Это дало впоследствии основание проигравшим выборы социалистам упрекать новые городские власти в том, что они представляли меньшинство населения. Недаром некоторые из них, перейдя в лагерь непримиримой оппозиции, даже потеряв мандаты гласных, продолжали именно себя считать народными избранниками.

Но главные проблемы коренились не в способах формирования земских и городских органов самоуправления, а в их практической работе. До революции на них возлагался широкий круг обязанностей хозяйственного, социального и культурно-просветительного характера. Революция даже расширила эти задачи за счет передачи земским и городским органам части государственных функций. Но возможность выполнения обязательств перед населением напрямую зависела от финансового положения. Еще в конце 1917 — первые месяцы 1918 г. вновь организованные земства и переизбранные городские думы, воодушевленные верой в революционные перспективы, утвердили чрезвычайно оптимистичные планы своего развития. Эта тенденция в полной мере затронула и сибирские органы самоуправления. В начале 1918 г. городские думы и земские собрания утвердили амбициозные сметы, но ожидаемые доходы в них уравновешивали расходы. Почти повсеместно органы местного самоуправления оказались на грани банкротства, т. к. поступления стали сокращаться, а падение курса рубля вело к тому, что запланированных по сметам средств не хватало. Характеризуя эту ситуацию, В.Г. Зыкова вполне обоснованно писала: «Безденежье превращало все планы в пустые рассуждения о благе народном» [45]. Восстановив свою деятельность летом 1918 г., городские и земские управы получили в наследство от большевиков пустые кассы. Они почти не имели никаких доходов в первом полугодии и едва ли смогли компенсировать недостаток средств во втором. К тому же инфляция понижала реальный вес поступавших в бюджеты самоуправлений налогов и сборов.

Сметы, составленные городскими и земскими органами на 1919 г., оказались образчиками хозяйственного утопизма. Указывая на необходимость развернуть, наконец, в полном объеме свою работу, гласные планировали значительные расходы на развитие образования и здравоохранения, на кардинальное улучшение коммунального хозяйства. В итоге получалось очень существенное увеличение расходов. После этого начинали формировать доходную часть. Часть доходов (иногда около трети) предполагалось получить за счет субсидий и пособий от правительства или вышестоящих земских инстанций, ссуд в банках, займов у населения или кредитных учреждений [46]. Как правило, внешнюю финансовую помощь запрашивали на капитальное строительство и масштабные культурно-образовательные начинания [47]. На возросшую активность работы земских и городских самоуправлений в этой сфере в годы гражданской войны не раз обращали внимание исследователи [48]. Источником остальных доходов должны были стать налоговые поступления. При этом размеры обложения резко возрастали. Ставки большинства городских и земских налогов были подняты до указанного в законе максимума. Чтобы ослабить переобложение населения, земства старались переложить как можно больше расходов на казну, торгово-промышленные заведения и городские имущества.

Анализируя смету Туринского уездного земства на 1919 г., заведующий финансовым отделом Тобольской губернской управы Гайдукевич удивлялся тому, что сметные предположения уездных гласных строились на том, что казна не только отдаст все свои поступления от леса, но и изыщет дополнительные источники для уплаты уездного земского сбора (316 % от доходов). Городские собственники недвижимого имущества и владельцы торгово-промышленных предприятий тоже оказались должны уплатить земству суммы, превышавшие их ожидаемый доход. По мнению автора статьи, для крестьян увеличившееся обложение также было непосильным. Но, учитывая почти полное прекращение уплаты в последние два года сельским населением налогов, Гайдукевич пришел к выводу, что предлагаемые ставки уездного земского обложения, в случае их утверждения, приведут не к росту поступлений в земские кассы, а, напротив, к увеличению долгов. Подводя итог, он предложил Туринскому земству предпринять экстренные меры по сокращению расходов до минимума [49].

Города находились в несколько более благоприятном положении. Часть их бюджетных поступлений составляли сборы с торговли и транспортировки грузов. Пока функционировали рынки и магазины, они имели вполне реальные источники финансирования своей работы. Правда, значительная часть городских средств тратилась на покрытие чрезвычайных расходов, связанных с гражданской войной: противоэпидемические мероприятия, снабжение беженцев, поддержание лечебных учреждений, оплату постоя войск. Такие расходы компенсировало государство, но с опозданием и часто не полностью. Поэтому городским управам тоже приходилось вкладывать немалые средства.

Не имея приемлемого выхода, городские и земские управы подчас вводили незаконные виды обложения или превышали нормы обложения законных источников поступлений. Частично такие случаи отслеживались государственной администрацией и отменялись[50].

Если летом — осенью 1918 г. вину за свою финансовую несостоятельность руководство самоуправлений возлагало на большевиков, то в следующем году оно склонно было искать причину в политике Российского правительства. В действительности следует учесть общий кризис власти, выливавшийся в тотальный неплатеж налогов. Получаемые на местах весьма скудные поступления земских сборов, как правило, расходовали на свои нужды волостные органы. Губернские земства перекладывали финансирование отдельных статей расходов на уездные, а те, в свою очередь — на волостные. Нежелание населения платить налоги вынуждало земства либо прекратить его обслуживание, закрывая школы и больницы, либо переходить на коммерческое предоставление услуг [51]. Государственная власть на востоке России существовала благодаря печатному станку, органы местного самоуправления зависели от казенных субсидий. Конечно, в этих условиях ставка на расширение хозяйственной самостоятельности являлась их тактическим просчетом. Доходов едва хватало на выплату зарплаты служащим.

Но часть расходов органов самоуправления (обеспечение функционирования учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения и пр.) носила неотложный характер, и государство вынуждено было субсидировать их. Причем казенные ассигнования носили целевой характер, и Российское правительство пыталось тщательно контролировать правильностью расходования денег. Городские и земские управы, однако, не отличались аккуратностью. Так, полученные Енисейской губернской земской управой на строительные нужды три миллиона рублей были распределены между уездными земствами для покрытия самых неотложных расходов [52]. Губернская и уездная администрации и военные власти нередко подозревали руководителей местных самоуправлений в нецелевом расходовании получаемых средств, не исключая, что они идут на финансирование оппозиции или поддержание в обществе антиправительственных настроений. Это убеждение подпитывалось периодическими антиправительственными демаршами отдельных гласных земских собраний и городских дум, как правило, сочувствовавших эсеровской партии, и стало причиной нескольких арестов городских и земских гласных и земских служащих и обысков в помещениях учреждений, принадлежавших земствам и городским управлениям [53].

Стремление сохранить контроль над политической деятельностью руководителей органов местного самоуправления стало одной из важнейших задач государственной власти в лагере восточной контрреволюции. Но этим далеко не ограничивалась роль и место органов местного самоуправления. Временное Сибирское и Российское правительства, стремясь отстранить земские и городские органы от участия в решении политических вопросов, возлагали на них решение сложных и ответственных задач хозяйственного и социального характера. Городские управы играли ключевую роль в снабжении населения продовольствием и товарами первой необходимости. На земства государственная власть переложила часть функций по регулированию аграрных отношений и управлению земельными ресурсами на востоке России, передало им значительную часть агрономических, ветеринарных, медицинских и образовательных учреждений. Органы местного самоуправления содержали школы и больницы, сеть учреждений по оказанию социальной помощи нуждавшимся категориям населения, выдавали правительственные пособия. Часть этой работы заключалась в эффективном распределении государственных средств, другая — предполагала государственное софинансирование. Помимо Главного управления по делам местного хозяйства земствам и городским управам приходилось постоянно взаимодействовать по финансовым и хозяйственным вопросам с большинством государственных ведомств.

Такова была подводная, рутинная и малозаметная часть айсберга взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти. Но над поверхностью находилась политическая сторона этого взаимодействия, связанная с попытками земств и городских самоуправлений консолидировано представить свои интересы. В годы Первой мировой войны возникли Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы, которые наряду с помощью фронту активно воздействовали на общественное мнение, критиковали правительственную политику. Они не просто поддержали «февральский» политический режим, но и стояли у его истоков. Устранение от власти Временного правительства в октябре 1917 г. вызвало первые попытки объединить земские и городские органы на борьбу против узурпаторов-большевиков. Всероссийский земский союз 9 ноября 1917 г. созвал в Петрограде Всероссийский земский собор. Но так как удалось собрать представителей только центральных и северных губерний, то его назвали совещанием, не приняв никаких организационных решений [54].

Образованным в составе Ведомства внутренних дел Комуча отделом земств и городов стал заведовать известный московский предприниматель и земский деятель С.М. Третьяков, будущий министр торговли и промышленности Российского правительства. По его инициативе 1–5 августа 1918 г. в Самаре провели совещание губернских земств. Его главной целью стала подготовка съезда земских и городских органов самоуправления. Представлены были Самарское, Симбирское, Оренбургское, Уфимское и Тургайское земства. Правда, по большинству проблем, которые предполагалось обсудить, обнаружилось отсутствие солидарной позиции. Смотр сил показал, что дальнейшая работа муниципальных органов находится в полной зависимости от государственного финансирования [55].

14–21 августа 1918 г. в Самаре собрался Чрезвычайный съезд земств и городов Поволжья, Урала и Сибири. Его работа описана в диссертации М.Н. Матвеева, который подробно изложил декларативную часть решений съезда, но не обозначил наиболее принципиальные его положения [56]. Большинство выступавших отметило, что земские и городские думы являются самым представительным органом современной России. Только они могут претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому успех правительства зависит от его опоры на земские и городские учреждения. Дискуссию вызвал вопрос, следует ли из этого, что земские и городские органы должны стать основным аппаратом проведения правительственной политики на местах, или правительству необходимо организовать сеть собственных уполномоченных. Мнения по этому вопросу разделились. Однако после долгих споров в последний день съезд все же принял резолюцию о передаче всей полноты не только культурной и хозяйственной, но и административной власти на местах самоуправлениям, заявив, что только они могут представлять государственную власть перед населением.

Съезд наметил меры по расширению функций органов местного самоуправления. Участники настаивали на передаче продовольственного и земельного дела в ведение земств, на дальнейшем усилении регулирования рынка, но уже не государством, плохо справившимся с этой задачей, а органов самоуправления. Съезд поддержал тезисы С.М. Маслова о необходимости передать городским управам все организации, регулировавшие рабочий вопрос [57].

М.Н. Матвеев пришел к выводу, что проведение в Самаре Чрезвычайного съезда земств и городов освобожденной России придали самарскому земству центральное значение. С этим нельзя согласиться, если учесть, как развивались события в дальнейшем. Длительная и сложная организация Временного Всероссийского правительства и последовавшее затем отступление Народной армии Комуча на восток свело на нет потенциальное лидерство Самары в деле объединения земских и городских органов. После эвакуации антибольшевистских сил из Поволжья правое крыло «земгоровского» движения сконцентрировалось вокруг объединения несоциалистических деятелей земств и городов России, готовых отбросить политические амбиции и направить все усилия на обслуживание нужд армии. Они просили Российское правительство признать их организацией, представляющей интересы земств и городов на востоке России и ведущей от их имени работу на фронте и в тылу. Это направление земской работы было институционализировано утверждением 11 августа 1919 г. уставов Земского и Городского союзов Российским правительством [58]. Но признанная правительством «несоциалистическая» организация оказалась оторвана от большинства городских и земских органов, где по-прежнему преобладали сторонники правосоциалистических партий, доминировали оппозиционные к власти настроения.

События выдвинули на первый план другой орган, больше отвечавший взглядам наиболее активной части земских и городских гласных и служащих. Со 2 по 11 сентября 1918 г. в Томске проходил Всесибирский съезд органов местного самоуправления. На нем были достаточно широко представлены города и земские управы Акмолинской, Алтайской, Томской, Енисейской и Иркутской губерний, далеко не полным было представительство Тобольской губернии и Семипалатинской области. Основная идея, прозвучавшая с трибуны сибирского съезда, была та же, что и в Самаре: после революции и утверждения принципа народовластия существование местных правительственных органов становится излишним и порождает ненужное двоевластие.

Из конкретных предложений принципиальное значение имела идея о передаче функций правительственных комиссаров председателям губернских и уездных земских управ. Интересно, что в резолюции, принятой съездом, это положение обосновывалось необходимостью укрепления правительственной власти на местах, а смысл и некоторые части текста резолюции повторяли решения самарского форума [59]. Съезд наметил комплекс мер по улучшению финансового положения местного самоуправления. Они сводились, главным образом, к увеличению в несколько раз предельных ставок добавочного к государственным налогам обложения в пользу земств и городов. Основным итогом съезда стало провозглашение нового объединения — Всесибирского союза земств и городов (Сибземгора). На съезде был избран его Главный комитет.

В последующем Сибземгор, приступив к работе, тщетно пытался добиться от МВД утверждения своего устава. Министерство воспротивилось этому, хотя организация, не будучи признанной, активно работала и даже расширялась. В частности, в марте 1919 г. в неё входило девять губернских (областных) и 28 уездных земств, 18 городов. Многочисленные периодические издания, принадлежавшие земским и городским самоуправлениям, развернули критику правительства за затягивание утверждения устава Сибземгора. Правительство действительно явно тянуло, т.к. не скрывало неудовольствие тем, что органы самоуправления представляла организация, официально провозгласившая ненужной местную государственную администрацию.

К тому же большое значение имел механизм распределения средств. До сих пор вопрос об объемах, условиях и способах финансирования земств и городов решался в Совете министров, в отдельных министерствах и управлениях, которые напрямую общались с представителями каждого органа самоуправления. Предлагаемый к утверждению устав предусматривал централизацию в этой сфере, замыкал значительный денежный поток на Главном комитете Сибземгора, ставя исполнение важнейших поручений правительства в зависимость от его политического курса по отношению к земствами и муниципалитетам.

Государство, безусловно, было заинтересованно в существовании консолидированной земско-городской организации, на которую могло бы опереться. От нее требовалась лояльность, исполнительность, а также общегосударственный (конечно, в пределах контролируемой Российским правительством территории), а не региональный характер. Это объясняет, почему приоритет отдали инициативным группам из беженских общественных деятелей, малоизвестных в Сибири, но связанных с деловой работой в составе Всероссийских союзов земств и городов. Именно поэтому состоялось уже упомянутое утверждение 11 августа новых «Правил о союзах земств и городов и их союзов», а 15 августа утверждено «Положение о Главном комитете всероссийского союза земств и его восточном отделе» [60]. Новой организации отводились весьма скромные задачи: управлять имуществом, учреждениями и лицами, принадлежащими существовавшему до революции Земскому союзу. Отдельно в Совете министров обсуждали вопрос о восстановлении деятельности регионального комитета Всероссийского союза городов [61]. Главный же комитет Сибземгора так и не получил возможности официально лоббировать свои интересы. Зато смог существенно повлиять на формирование общественного мнения.

Особенно сильно антиправительственные настроения проявились на Дальнем Востоке. В октябре 1918 г. Владивостокское областное земство провело съезд органов самоуправления Дальнего Востока. В связи с его слабой представительностью (присутствовали только Приморское, Сахалинское и Камчатское областные земства), съезд признал себя не правомочным создавать дальневосточное объединение. Он образовал только Краевое бюро органов самоуправления Дальнего Востока, призванное обеспечить созыв нового съезда с четко разработанным представительством. 18–26 января 1919 г. во Владивостоке собрался следующий съезд, выступивший уже от пяти областей (добавились представители от Забайкальской и Амурской областей). В заключение своей работы съезд сформировал новую структуру — Дальневосточный краевой союз земств и городов (Далькрайземгор) и избрал Комитет краевого объединения органов местного самоуправления [62].

Зачитанные на съезде доклады и принятые резолюции свидетельствовали о претензиях участников форума на почти полную подмену административных органов земскими и городскими. Вместе с тем решения съезда вряд ли отражали позицию всех дальневосточных органов самоуправления. Выработанная осенью 1918 г. система представительства, в которой областные и уездные земства и все города являлись равноправными участниками краевого объединения, вызывала неудовольствие [63]. Действительно, в результате такого порядка приморские города и уезды, представленные полностью, доминировали над остальными участниками съезда, из соображений экономии посылавшими единственного представителя от области. Исполнительные органы Далькрайземгора состояли практически целиком из руководителей Приморской областной земской управы, получивших возможность говорить теперь от имени всего дальневосточного населения.

Военное поражение Белой армии и Российского правительства не привело к прекращению деятельности представительных собраний земств и городов. Утверждения В.Ж. Цветкова о том, что с 1 января 1919 г. полномочия земских собраний и городских дум были переданы земским и городским управам [64], может быть основано только на полном незнании исторических реалий. Достаточно привести только два примера. Чрезвычайная сессия Пермского губернского земского собрания открылась в Перми 15 июня 1919 г., а сессия Акмолинского областного земского собрания начала работу 25 августа 1919 г. В обоих случаях фронт находился близко, и земские собрания проводились на прифронтовой территории.

В земско-городском движении выделялись активные участники и периферия. Городские думы, как правило, вступали в земско-городские союзы, но не играли в них активную и самостоятельную роль. Городские управы в большей степени интегрировались в колчаковский политический режим, оказались тесно связаны с органами государственной власти в повседневной работе, значительную часть которой занимало выполнение спешных заданий правительств по обслуживанию нужд армии, беженцев, государственных служащих. Перевыборы в целом способствовали снижению политических противоречий между городскими органами самоуправлений и государственной властью.

Что касается земств, то характер их взаимодействия с государственной властью варьировался в разных регионах, зависел от наличия или отсутствия в составе руководства лидеров оппозиционных политических партий, особенностей взаимодействия с управляющими губерниями и уездами, комендантами и уполномоченными по охране государственного порядка и общественного спокойствия. Своеобразными генераторами политических конфликтов стали Томское и Иркутское губернские и Приморское областное земства. Политическая позиция каждого из них описана в литературе, хотя и нуждается в дальнейшем уяснении [65]. Лидеры именно этих трех земских организаций, тесно связанные с эсеровской партией, являлись инициаторами организации союзов городов и земств. Важно отметить, что, Российское правительство, отказавшись предоставить Сибземгору, авторитетному среди деятелей городских и земских самоуправлений, официальный статус центральной земско-городской организации, приобрело в лице его приверженцев мощную оппозицию [66].

Последние недели пребывания «белых» в Сибири опять стали своеобразным переходным периодом, напоминавшим первые недели после антибольшевистского переворота, когда власть временно переходила от местной администрации к земским и городским органам. Так, в Томске 17 декабря 1919 г., на следующий день после его оставления белыми войсками, городская дума образовала Комитет общественной безопасности и порядка из состава своих гласных. Но, не имея реальной силы, они уже на следующий день передали власть в городе коалиционному Военно-революционному комитету, составленному повстанцами [67].

В Красноярске управляющий Енисейской губернией П.И. Троицкий 17 декабря 1919 г. поднял вопрос о необходимости сформировать при нем совещательный орган из представителей местного самоуправления. В ответ на это объединенное собрание Енисейской губернской и Красноярской уездной земских управ провозгласили необходимость передачи власти в губернии земским и городским органам. 21 декабря в Красноярске возник Комитет общественной безопасности, потребовавший подчинения себе не только гражданской, но и военной администрации. На следующий день, в нарушение всех «демократических» процедур, городская дума пополнила свой состав не прошедшими на выборах кандидатами от списка «демократических и профессиональных организаций». После этого был образован губернский комитет общественных организаций в составе представителей от губернской и уездных земских управ, профсоюзов и кооперации. 25 декабря власть в губернии перешла к уполномоченному губернского земства А.Р. Шнейдеру, который передал ее Красноярскому ревкому 5 января 1920 года [68]. Политическая целесообразность входила в противоречие с нормами и правилами, и их отбрасывали как ненужный хлам.

В Иркутске, где у власти с 5 по 21 января 1920 г. находился Политцентр, претендовавший на формирование буферного государства, продолжали работу Иркутское губернское земство и городская управа. Причем переговоры об организации власти и прекращении военных действий представители большевиков и союзного командования вели с Политцентром, но когда речь шла о решении финансовых вопросов, распоряжении брошенным имуществом, они обращались к губернским органам самоуправления, признавая их наиболее легитимным представителем населения.

В марте 1920 г. в оставленном семеновскими войсками Верхнеудинске власть также перешла к земской управе, сформировавшей «Временную земскую власть Забайкалья», действовавшую до прихода советских войск [69]. Городские и земские органы продолжали функционировать в восточной части Забайкалья, остававшейся до октября 1920 г. под властью атамана Г.М. Семенова. Правда, их положение оказалось сложным, о чем свидетельствует факт бегства из Читы 28 февраля 1920 г. председателя и членов Забайкальской областной земской управы [70].

31 января 1920 г., после свержения во Владивостоке колчаковского главноуправляющего Дальним Востоком С.Н. Розанова, Приморская областная земская управа провозгласила себя Временным правительством Дальнего Востока. «Земское» правительство продержалось менее года. Временное Приамурское правительство, пришедшее к власти в результате антисоветского переворота, и Верховный правитель Приамурского земского края генерал-лейтенант М.К. Дитерихс, провозгласивший курс на восстановление монархии, сохранили земские и городские органы самоуправления. Правда, государственная власть внесла серьезные коррективы в законодательство, резко усилив права администрации вмешиваться в работу земских и городских представительных и распорядительных органов, и даже ввело назначаемых правительством лиц в состав дум с правами гласных. Встретив оппозицию со стороны народных избранников, Временное Приамурское правительство распустило некоторые городские думы (Хабаровск, Иман), Ольгинскую уездную земскую управу, назначив перевыборы на основании «дофевральского» избирательного законодательства [71].

Но даже такая практика контрастирует с ситуациями на территориях, где восстанавливалась Советская власть. Там земства и городские самоуправления ликвидировались на протяжении первой недели. На смену им приходили органы революционной диктатуры — ревкомы, сформированные путем назначения. Большевики в условиях не закончившейся гражданской войны не пытались сохранить даже бутафорского самоуправления.

В антибольшевистский период обозначились два противоречия в положении городских и земских органов. Во-первых, в условиях низкой популярности органов самоуправления в массах их руководство продолжало выступать от имени всего населения. Во-вторых, претендуя на то, чтобы избавиться от государственной опеки и даже расширить сферу своей деятельности за счет «поглощения» части регулирующих функций государственной власти, земства и городские учреждения столкнулись с резким сокращением своих финансовых и хозяйственных возможностей. Экономически они оказались зависимы от государственной власти даже больше, чем во времена Российской империи, но одновременно часть руководителей пытались оппонировать ей. Не удивительно, что политический режим, находившийся в состоянии войны, воспринимал это как угрозу.