Контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Поняття і система гарантій місцевого самоврядування.

 

1. Найважливішою і необхідною умовою повного і ефективного здійснення задач і функцій місцевого самоврядування є гарантованість прав місцевого самоврядування.

Аналіз окремих аспектів гарантій місцевого самоврядування висвітлювався у ракурсі загальних проблем місцевого самоврядування [159], а також гарантій прав і свобод людини і громадянина [160],гарантій діяльності окремих суб`єктів місцевого самоврядування [161]. Однак і досі у науці не розроблені теоретичні питання щодо поняття, системи, конституційних основ гарантій місцевого самоврядування, розкриття змісту окремих видів гарантій та гарантій прав та свобод суб`єктів місцевого самоврядування.

М. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист на місцеве самоврядування [162]. О. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування – це конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень [163].Найбільш слушною, на наш погляд, є визначення гарантій, запропоноване О.В.Батановим : Гарантії муніципальної влади та муніципальних прав особи – це необхідне для набуття, володіння, користування та розпорядження муніципальними правами та свободами політико-правове і соціально-економічне оточення і спеціальний механізм, що забезпечують та захищають діяльність територіальних громад та інших суб`єктів муніципальної влади щодо вирішення питань місцевого значення [164].Система гарантій місцевого самоврядування є досить об'ємним і складним явищем, оскільки охоплює собою багато аспектів. Вона містить ряд груп, до складу яких, в свою чергу, входять і їх підгрупи.

Гарантії місцевого самоврядування можна класифікувати таким чином:

Перша група - загальні гарантії, - тобто міжнародні, політичні, економічні умови, духовні устої і цінності суспільства, які забезпечують існування місцевого самоврядування.

Друга група - спеціальні (юридичні) гарантії, - комплекс правових засобів, що забезпечують організацію, діяльність і захист прав місцевого самоврядування.

Групу загальних гарантій місцевого самоврядування потрібно розглядати як сукупність п'яти підгруп:

а) міжнародно-правових - міжнародних стандартів у сфері місцевого самоврядування, що регламентують спільно розроблені державами принципові підходи і міжнародні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території держави;

б) конституційних- закріплених у Конституції України, принципів організації місцевого самоврядування, що стосуються безпосередньої реалізації місцевого самоврядування;

в) політичних- відповідаючих демократичному характеру політичного режиму в країні, який зумовлює не тільки надання населенню права на місцеве самоврядування, але і його підтримку і захист державою;

г) економічних - певних матеріально-фінансових ресурсів, відповідних тим функціям і повноваженням, які законодавство закріплює за місцевим самоврядуванням;

д) духовних - визнаних державою духовних цінностей, культурних, національних, місцевих традицій, звичаїв, спрямованих на формування демократичної, правової держави, в якої повною мірою будуть створені і забезпечені необхідні умови для розвитку місцевого самоврядування.

Група спеціальних (юридичних) гарантій містить дві підгрупи:

а) організаційно-правові, які забезпечують правову, організаційну, майново-фінансову самостійність місцевого самоврядування;

б) судові і інші форми захисту місцевого самоврядування.

Стаття 11 Європейської Хартії місцевого самоврядування містить наступне положення: «Органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і дотримання закріплених у Конституції або внутрішньому законодавстві принципів місцевого самоврядування».

Цим підтверджується основоположний принцип, що свобода дій органів місцевого самоврядування, у межах їх повноважень, повинна бути захищена і закріплена законом. Це означає, що і самі повноваження органів місцевого самоврядування повинні бути закріплені у законі, так само як і основні принципи місцевого самоврядування повинні виконуватися.

Однак, органи місцевого самоврядування повинні також мати можливість захищати свої інтереси, якщо вони вважають, що конкретне рішення, прийняте іншим органом (який би не був його рівень), порушує виключні права, якими вони наділені законом. У зв'язку з цим вони повинні мати можливість звертатися до судового захисту. Такий захист може мати різні форми в залежності від країни: це може бути трибунал, створений спеціально для цієї мети, можуть створюватися інші спеціальні органи (в залежності від законодавства), уповноважені розглядати обгрунтованість і законність рішення, яке втручається в діяльність органів місцевого самоврядування і який може дати консультацію по рішенню, яке мається намір прийняти. Він також може прийняти форму апеляції, так званої «дії процедури»; яка рідко допомагає, але проте є прийнятною з точки зору основоположних принципів Хартії і яка здійснюється за межами суду ( наприклад, законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта Російської Федерації розгляд питання про припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування або виборної посадової особи місцевого самоврядування ).

Судовий захист прав місцевого самоврядування від їх порушення в законах забезпечується конституційним правосуддям.

Відповідно до коментарю європейських експертів для нижчестоящих рівнів влади дуже важливо мати можливість протистояти будь-якому тиску з боку вищестоящих інстанцій, їх прагненню примусити органи місцевого самоврядування діяти всупереч своїм законним інтересам і законодавству.

З іншого боку, вищестоящі органи влади повинні бути упевнені, що загальнообов'язкові стандарти, що приймаються на державному рівні (або, якщо така можливість передбачена, на регіональному рівні), виконуються органами місцевого самоврядування з належною якістю.

Це означає неминучість розбіжностей, виникаючих в процесі зіткнення таких різних інтересів, і, потрібно сказати, що такі розбіжності є на практиці звичайною справою.

З цієї причини кожний рівень влади повинен мати право на звернення до суду, який в цьому випадку виступає третьою стороною в урегулюванні конфлікту.

Судова система більшості країн Європи включає, як правило, чотири типи судів:

- конституційний суд;

- цивільний суд;

- адміністративні суди;

- кримінальні суди.

Конституційний суд встановлює відповідність (або невідповідність) законів нормам Конституції і вирішує конфлікти між органами державної влади.

Цивільні суди розглядають спори між приватними особами і приватними корпораціями, між державними і муніципальними органами влади в тих випадках, коли вони є сторонами по цивільному спору.

Адміністративні суди розглядають спори, що виникають з різних питань між державними органами влади, муніципальними органами і громадянами.

Кримінальні суди розглядають справи, що підпадають під дію Кримінального кодексу. Потрібно зазначити, що кримінальна відповідальність застосовується тільки по відношенню до приватних осіб.

Необхідно зазначити, що в Україні законодавчо в найбільшій мірі врегульовано захист громадян від дій органів місцевого самоврядування, що обмежують права і свободи людини і громадянина, в той час як предметом розгляду у Хартії є захист прав громадян на місцеве самоврядування і захист прав муніципальних закладів на місцеве самоврядування.

Захист громадян від протиправних дій органів влади веде свій початок ще від радянських часів, але проблема захисту права на місцеве самоврядування виникла відносно недавно. Уперше про державний захист місцевого самоврядування було заявлено у 145 статті Конституції України. За період з 1993 по 2000 рік законодавство, спрямоване на реалізацію вказаної конституційної норми, стало значно ширше, однак не вирішило до кінця всіх проблем в цій галузі.

Серед потенційно найбільш ефективних механізмів державного захисту прав громадян і територіальних громад потрібно виділити судову систему і інститут прокуратури. Разом з тим, вважається доцільним згадати про інші (позасудові) форми правового захисту місцевого самоврядування.

Міністерство юстиції.Міністерство юстиції здійснює правову експертизу відносно відповідності Конституції і законам України проектів законів, інших актів законодавства, які вносяться на розгляд до Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Інститут Уповноваженого по правах людини.Посада Уповноваженого Верховної Ради України по правах людини в Україні встановлена відповідно до Конституції України з метою забезпечення гарантій державного захисту прав і свобод громадян, їх дотримання державними органами, органами місцевого самоврядування і посадовими особами. Уповноважений Верховної Ради України по правах людини в Україні здійснює свою діяльність на підставі Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України по правах людини» від 23 грудня 1997 року.

Уповноважений розглядає скарги на рішення або дії (бездіяльність) державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних службовців, якщо раніше заявник оскаржив ці рішення або дії (бездіяльність) у судовому або адміністративному порядку, але не згоден з рішеннями, прийнятими по його скарзі.

Вважається, що діяльність Уповноваженого також може бути спрямована на захист права громадян щодо здійснення місцевого самоврядування (зокрема, на захист окремих складових даного права, таких як право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування і т.п.).

Діяльність недержавних (громадських) організацій. Захист прав громадян (у тому числі на місцеве самоврядування) може забезпечуватися за допомогою діяльності окремих недержавних організацій.

У той же час, у законодавстві відсутні процесуальні механізми, необхідні для ефективного здійснення вказаними організаціями своїх функцій, а саме, по контролю за законністю діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

Крім того, законодавством не визначений правовий статус і наслідки винесення висновків державних органів або уповноважених недержавних організацій про невідповідність закону правових актів органів місцевого самоврядування, що порушують права і свободи громадян.

Міжнародні організації у сфері правового захисту місцевого самоврядування. Конституція України надає громадянам України право використовувати міжнародні механізми захисту. Згідно з частиною 4 статті 55 Конституції України кожний має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод у відповідні міжнародні судові установи або до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

У той же час, звернення до Європейського Суду по правах людини (Страсбург) для захисту права на здійснення місцевого самоврядування у цей час неможливе. Дана ситуація пов'язана з тим, що в Європейському Суді розгляду підлягають лише справи, які витікають з порушення прав і свобод людини, передбачених Конвенцією про захист прав людини і основних свобод (1984), яка не містить згадки про право на місцеве самоврядування.

Однак, у Протоколі №1 до цієї Конвенції встановлено, що Сторони зобов'язуються провести вільні вибори шляхом таємного голосування у таких умовах, які забезпечували б вільне волевиявлення народу під час виборів законодавчої влади. Не зважаючи на те, що навіть представницькі органи місцевого самоврядування формально не відносяться до законодавчої влади, представляється можливим застосування даної норми як загального принципу і з метою захисту права українських громадян на обрання органів місцевого самоврядування.

Інститут самозахисту прав.Згідно з частиною 5 статті 55 Конституції України кожний має право будь-якими, не забороненими законом засобами, захищати свої права і свободи від порушень і протиправного посягання.

Судовий захист.У відповідності зі статтею 55 Конституції України, кожному гарантується судовий захист його прав і свобод. Одночасно, стаття 145 Конституції України встановлює, що місцеве самоврядування гарантується правом на судовий захист.

Однак, реальний судовий захист місцевого самоврядування істотно ускладнений внаслідок незабезпеченості його достатньою законодавчою базою, що дозволяє ставити питання про фактичну недієздатність української судової системи. Особливо негативно дія даних норм позначається на можливості реалізації прав громадян саме у сфері місцевого самоврядування, оскільки радянська правова система не знала інституту місцевого самоврядування. В той же час, нормативні правові акти, які приймались вже у післярадянський період у даній сфері не містять необхідних норм, здатних забезпечити належний судовий захист місцевого самоврядування.

Таким чином, не зважаючи на те, що Конституцією України і Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантоване право місцевого самоврядування на судовий захист, його реалізація ускладнена відсутністю необхідних правових механізмів.

 

2. Місцеве самоврядування, яке засновано на праві територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, а також відособленні органів місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою, передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування за здійснення функцій і повноважень, що покладаються на них, а також різні види контролю за їх діяльністю.

Відповідальність органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування - це несприятливі правові наслідки за прийняті ними протиправні рішення, неналежне здійснення ними своїх задач і функцій.

Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, контроль за їх діяльністю забезпечують функціонування місцевого самоврядування в інтересах населення, громадян, суспільства загалом. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює коло суб'єктів, перед якими несуть відповідальність органи місцевого самоврядування і посадові особи місцевого самоврядування, а також основні форми цієї відповідальності.

У відповідності зі ст. 74 Закону, органи місцевого самоврядування і посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність:

a) перед територіальною громадою;

б) перед державою;

в) перед фізичними і юридичними особами.

 


Підконтрольність і відповідальністьперед територіальними громадами. Вони періодично інформують населення про виконання програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються ст. 78-79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті ради при наявності підстав, передбачених ст. 78 Закону і в інших випадках можуть бути припинені достроковоза рішенням місцевого референдуму. Порядок проведення місцевого референдуму відносно дострокового припинення повноважень ради визначається Законом «Про Всеукраїнський і місцеві референдуми».

Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради за рішенням місцевого референдуму може бути внесене сільським, селищним, міським головою, а також не менш ніж однією десятою частиною громадян, що проживають на відповідній території і що мають право голосу.

У Статуті територіальної громади можуть бути закріплені підстави і види відповідальності і інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування, різні форми контролю з боку населення за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Для забезпечення реальної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, контролю за їх діяльністю дуже важлива ініціатива жителів території утворення, їх самоорганізованність, усвідомлення ними своїх прав і інтересів, їх зацікавленість у розв'язанні питань місцевого значення.

Підставою для відповідальності перед фізичними і юридичними особамиє дії органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що порушують права і свободи громадян, що заподіюють майновий збиток фізичним і юридичним особам. Відповідальність у цьому випадку, передусім, наступає в судовому порядку.

Конституція України гарантує кожному судовий захист прав і свобод (ст. 55).

Рішення і дії (або бездіяльність) органів місцевого самоврядування, посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені до суду.

У разі порушення органами і посадовими особами місцевого самоврядування прав фізичних і юридичних осіб, спричинення ним майнової або моральної шкоди вони можуть бути притягнуті до відповідальності, зміст і форми якої визначає суд відповідно до чинного законодавства. Одним з видів несприятливих наслідків для органів і посадових осіб місцевого самоврядування може бути визнання судом недійсними рішень вказаних органів і посадових осіб і обов'язок відшкодувати той збиток, який був заподіяний цими рішеннями фізичним і юридичним особам (ст. 55 Конституції, ст. 77 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Збиток, заподіяний юридичним і фізичним особам внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Відповідальність органів місцевого самоврядування може наступати внаслідок невиконання ними умов договорів і угод з фізичними і юридичними особами, які укладають органи місцевого самоврядування, що здійснюють права власника відносно комунального майна.

Основи відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державоювизначені у статті 76 Закон «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з Законом загальною підставою даного виду відповідальності є порушення органами місцевого самоврядування і посадовими особами місцевого самоврядування Конституції і законів України.

Форма прояви цієї відповідальності- припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування (виборного і іншого), а також виборної посадової особи місцевого самоврядування.

Рішення про припинення повноважень даного органу або виборної посадової особи місцевого самоврядування має право прийняти тільки законодавчий (представницький) орган державної влади України. Таким чином, рішення приймається колегіально депутатами представницького органу державної влади - Верховної Ради України.

Так, повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1) якщо рада ухвалила рішення з порушенням Конституції України, цього і інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у терміни, встановлені цим законом, або рада не вирішує питання, віднесені до її ведення (ст. 78 Закону).

При наявності вказаних підстав, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради може підійматися перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

Сільська, селищна, міська, районна у місті рада, повноваження якої достроково припинені за рішенням місцевого референдуму, а також рада, відносно якої Верховна Рада України ухвалила рішення про проведення позачергових виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної ради.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень (ст. 79 Закону).

Законом передбачені також підстави дострокового припинення повноважень органів самоорганізації населення (ст. 80).

 

3.Не втручаючись у розв'язання питань місцевого значення, держава у той же час не може не контролювати діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Принципи і межи такого контролю визначені статтею 8 Європейської Хартії місцевого самоврядування. Згідно з цими принципами, будь-який адміністративний контроль повинен:

- здійснюватися тільки у формах і випадках, передбачених Конституцією або законом;

- призначатися лише для забезпечення законності і конституційних принципів;

- здійснюватися таким чином, щоб міра втручання контролюючого органу була пропорційна значущості інтересів, що захищаються.

Ці принципи не виключають контролю держави за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих ним державних повноважень.

Згідно ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень і засобами, передбаченими Конституцією і законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади або їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Підзаконний характер діяльності органів місцевого самоврядування зумовлює необхідність здійснення над ними державного контролю і нагляду. Його забезпечують органи законодавчої, виконавчої і судової влади.

Верховна Рада здійснює парламентський, тобто політико-правовий контрольу формі депутатських запитів, парламентських слухань і т.ін. Ці форми контролю стосуються і місцевого самоврядування. Діюча Конституція розширила форми парламентського контролю, ввівши в його систему контроль за дотриманням конституційних прав і свобод громадян, у тому числі органами місцевого самоврядування, який покликаний здійснювати Уповноважений Верховної Ради України по правах людини.

Парламентський контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування є формою зворотнього зв'язку між парламентом і місцевим самоврядуванням і служить засобом профілактики порушень чинного законодавства. Акти місцевого самоврядування, визнані парламентом або його комітетами, комісіями і т.ін. незаконними, повинні бути приведені у відповідність із законом. У іншому випадку парламент може звернутися до суду з позовом про скасування незаконного рішення органу місцевого самоврядування.

Загальний нагляд за дотриманням законодавства органами і посадовими особами місцевого самоврядування покладений на прокуратуру України. У разі виявлення правових актів, що суперечать закону про місцеве самоврядування, відповідний прокурор зобов'язаний принести протест на ці акти органу, що їх прийняв або посадовій особі. Протест підлягає розгляду в десятиденний термін або на найближчому черговому засіданні представницького органу місцевого самоврядування. У разі відхилення протесту прокурор має право звернутися до суду.

Відповідність законодавству статуту територіальної громади контролюєМіністерство юстиції України,на яке покладена реєстрація статуту.

Контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування в окремих сферах здійснюють спеціальні органи державного контролю: фінансового, санітарно-епідеміологічного, земельного, екологічного , водного, рибного, лісового і іншого контролю і нагляду.

Гарантуючи законні права місцевого самоврядування, держава одночасно повинна мати захист і від його неправомірних дій. Так, рішення, прийняті шляхом прямого волевиявлення громадян, рішення і дії (бездіяльність) органів і посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені до суду у встановленому законом порядку.

Найбільш поширені випадки судового оскарження рішень органів місцевого самоврядування - це введення різних не передбачених законодавством місцевих податків і зборів, обмеження на ввезення або вивіз певних товарів (наприклад, алкогольної продукції), порушення щодо приватизації об'єктів комунальної власності, виділенні земельних ділянок під забудову і інш. В якості позивачі в судах виступають як фізичні, так і юридичні особи, чиї законні права порушуються рішеннями органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також і прокурори у разі відхилення їх протестів.

 

 

Питання для самоконтролю:

 

1. Що розуміється під «гарантіями місцевого самоврядування» і які їх види існують?

2. Які органи покликані здійснювати правовий захист місцевого самоврядування? Як і за допомогою яких засобів вони реалізують цю діяльність?

3. Перед ким і в якій формі несуть відповідальність органи і посадові особи місцевого самоврядування?

4. Хто і яким чином здійснює контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування?

5. В яких випадках і в якому порядку можна ставити питання про дострокове припинення повноважень місцевої ради?

6. Охарактеризуйте підстави і порядок дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови.

 

 

Нормативні акти та література

 

1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року ( станом на 09.12.2011року) // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - № 24. - ст. 170.

2. Корнієнко М.І. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційні системи: Навч. посіб. – К.:. Алерта, 2005. – 144 с.

 

3. Муніципальне право України: Підруч. / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К. : Юрінком інтер, 2006. – 592 с.

.4. Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів: Монографія / За ред. Ю.М. Тодики. – Х.: Право, 2009. – 540 с.

5. Батанов О.В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики: Монографія / Відп. Ред. М.О. Баймуратов. – К.: видавництво «Юридична думка», 2010. – 656 с.