Місцеве самоврядування в законодавстві України 1990-1996 років.

Місцеве самоврядування в Україні в 1917 - 1920 роках. Місцеве самоврядування в західноукраїнських землях у 20 - 30-ті роки. Концепція місцевих органів влади в радянських конституціях України.

Місцеве самоврядування в українських землях у 2-й пол. XIX – на початку XX століть на території Російської імперії й Австро-Угорщини.

Самоврядування на території козацької держави - Гетьманщини. Конституція Пилипа Орлика. Ліквідація козацького самоврядування в ХVІІІ столітті.

Місцеве самоврядування в українських землях у складі Польсько-Литовської держави. Магдебурзьке право.

Місцеве самоврядування України-Русі за часів Київської централізованої держави та у період феодальної роздробленості.

Тема 3. Місцеве самоврядування в історії України.

1. Історія місцевого самоврядування в Україні починається з територіальної сусідської общини у слов'янських народів. В процесі формування державності складаються традиції взаємовідносин центральної (князівської) влади з органами місцевого самоврядування, якими на той час були селянські общини - "верві" і міські - "віче".

Віче - збори дорослого вільного населення міст, які збиралися для вирішення найважливіших питань. Воно бере свій початок із племінних сходів давніх слов’ян.

Про віче часів Київської Русі згадували у своїх роботах ще дореволюційні російські та українські вчені, зокрема Ключевський В.О., Крип’якевич І.П. [1], Грушевський М.[2] Свідчення стосовно органів місцевого самоврядування у містах та селах цих часів містяться практично у всіх підручниках з історії держави і права України, наприклад, у роботі за редакцією А.Й. Рогожина [3].

У Київській Русі віче не мало такої важливої ролі як у Новгороді або Пскові. Воно не мало чітко встановленої компетенції, порядку скликання. Іноді віче скликав князь. Рішення приймалися більшістю голосів. Роль віче зростала в ті періоди, коли слабшала влада князя. Аналогічна ситуація спостерігалася й у Галицько-Волинському князівстві.

Самоврядування міст мало відмінності, які виявлялись в залежно від того, кому міста належали. Найбільш важливі питання міського життя вирішувало віче.

Права самоврядування у великокнязівських містах підтверджувалися спеціальними грамотами. Поряд з органами місцевого самоврядування тут діяла князівська адміністрація на чолі з посадником. Адміністративні та судові функції в містах виконували князівські тіуни, вірники, мечники й отроки.

Важливу роль у житті міст відіграли "юридики" - території, що підлягали адміністративному і правовому контролю феодалів. Керування в них здійснювали призначені феодалами посадові особи (тіуни, війти та ін.). Тільки окремі юридики мали внутрішню систему самоврядування.

У приватновласницьких містах існувало міське самоврядування на чолі з війтом і замковою адміністрацією, очолюваною призначеною феодалом посадовою особою (намісником та ін.). Компетенція феодальної адміністрації і міського самоврядування розмежовувалися.

Вервь - територіальна селянська община, у межах якої здійснювалося самоврядування. Вона захищала членів громади, представляла їхні інтереси у взаємовідносинах з державною владою, феодалами, сусідніми громадами. Рішення приймалися на зборах дорослого чоловічого населення.

Розвиток феодальних відносин призводить до скорочення чисельності вільних общин і посилення втручання феодалів у справи общинного самоврядування.

У 1237-1240 роках землі, що входили до складу Давньоруської держави, зазнали навали монголо-татар. Були зруйновані міста і села, різко скоротилася чисельність населення, особливо дорослих чоловіків. Загинуло багато феодалів, які складали основу князівських дружин. Усе це порушило природну трансформацію системи місцевого самоврядування, пов'язану з розвитком феодальних відносин.

2. Прагнучи уникнути ярма Золотої Орди, починаючи із середини ХІV століття, українські землі поступово входять до складу Польської (існувала з Х ст.) і Литовської (виникла на початку ХIII ст.) держав. Спочатку в українських землях, що ввійшли до складу Литовської держави, зберігався традиційний державний устрій, суспільний лад, правова система, система місцевого самоврядування. Однак, з часом і в процесі зближення Литви з Польщею відмінність політичних культур призвела до зміни системи адміністративно-територіального устрою. Українські князівства були замінені воєводствами,які поділялись на повіти й волості. В головному місті кожного повіту князі періодично скликали "сеймик"-своєрідний станово - представницький орган. По правовому положенню міста, як і раніше, поділялися на великокнязівські (королівські), приватні та церковні. Кількість "юридик" і міст, що належали великим магнатам постійно зростала. У цей період з 206 міст у Київському воєводстві 46 були королівськими, 150 - приватновласницькими, 10 - церковними. Питання місцевого самоврядування вирішувалися сільськими громадами (копами), а в містах - зборами жителів.

З XIV ст. в українських містах починає вводитися магдебурзьке право. З 1329 року магдебурзьким правом користувалися Хуст, Вишково, Тячив. У 1339 році магдебурзьке право одержало місто Санок, у 1356 році - Львів, у 1432 році - Луцьк, у 1444 році - Житомир, у 1494-97 роках Київ та ін. Питання надання магдебургського права українським містам, та його подальшого розвитку досліджували у своїх роботах Роланд П.[4], Кіселичник В. [5], Музиченко П. [6] Лебединський Ю, Карчева Г. [7] та інші дослідники.

Головним органом самоврядування в містах з магдебурзьким правом був магістрат. До його складу входили старші і молодші магістратські урядники. Очолював місцеве самоврядування війт, який спочатку призначався королем. Він був вищою посадовою особою в місті. З часом війти перетворювалися у великих феодалів і їхні посади успадковувалися. Ці посади можна було продати і купити. Деякі міста викупали права війта і вони переходили до міської громади. Посада війта стає виборною з наступним затвердженням королем. Війт разом з мешканцями міста обирав раду (орган представницької влади) у кількості від 6 до 24 осіб. Цензовими обмеженнями для радників були "осідлість" і наявність певного майна. Очолювали ради бургомістри, що обиралися колегією радників. Ради виконували функції міської влади і суду по цивільних справах. Органами судової влади були лави. Суд лавників розглядав кримінальні справи міщан, а також претензії міщан до феодалів. Лавники в кількості 3-12 чоловік обиралися довічно. Поповнення складу лав відбувалося за принципом кооптації.

Міста, що володіли магдебурзьким правом, мали визначені майнові повноваження. Вони володіли нерухомим майном, землею, встановлювали податки, збирали мита та ін.

Більшість дослідників вважає, що надання містам магдебурзького права дозволяло в значній мірі позбутися негативного впливу магнатів, сприяло їх економічному і культурному розвитку.

Відомий український історик Михайло Грушевський вважав, що надання містам магдебурзького права мало не тільки позитивні, але і певні негативні наслідки, тому що міста відокремлювалися від навколишніх територій і переставали виконувати функцію центрів політичного життя. Схожі думки висловлював і інший відомий історик України - Дмитро Дорошенко. Деякі сучасні дослідники відзначають таке явище, як втручання козацької старшини в міське життя. Тому, на їхню думку, після підписання Переяславської угоди 1654 року міста намагалися через голову Гетьманського уряду забезпечити собі царські привілеї і захист із боку Москви. З цього ж часу війт у містах України обов'язково обирався з членів громади і затверджувався гетьманом, а згодом - генеральною військовою канцелярією. У 1665 році міста України одержали царські грамоти, що підтверджували магдебурзьке право згідно традицій. Такі міста виводилися з-під юрисдикції полковників.

Ліквідація автономного устрою України в ХVІІІ ст. мала як наслідок скасування магдебурзького права. Згідно жалуваної грамоти імператриці Катерини II (1785 р.) у містах Лівобережної України і Слобожанщини були створені нові органи місцевого самоврядування - міські думи, пристосовані до єдиної системи державно-політичного устрою Російської імперії. У 1831 році російський імператор Микола I підписав указ про офіційне скасування магдебурзького права. Останнім в українських землях, що входили до складу Російської імперії, в 1834 році магдебурзьке право втратив Київ.

В Австро-Угорщині магдебурзьке право було скасовано імператором Йосипом ІІ у 1786 році. Відродження органів міського самоврядування відбулося в другій половині ХІХ століття.

3. З XV століття в українських землях формується нова соціальна група населення - козацтво. Первинними суб'єктами місцевого самоврядування були козацькі громади. Козаки обирали зі свого середовища старшину - отаманів, суддів, писарів та ін. У середині XVI століття виникла Запорозька Січ- своєрідна козацька республіка. Історії Запорозької Січі, її адміністративному та воєнному устрою присвячені сотні наукових публікацій дореволюційних авторів, радянських вчених та сучасних дослідників. Як військо вона поділялася на 38 куренів, а територіально - спочатку на 5, а потім на 8 паланок. Термін "паланка" мав два значення - невелика фортеця і певна частина території Запорозької Січі. Демократичні принципи самоврядування найбільш наочно виявлялися у виборності всіх посадових осіб. Вони поширювалися і на волосних козаків, які жили за межами Січі. Система органів козачого самоврядування в процесі розвитку плавно переростала в систему органів, які фактично виконували функції державного управління. Вона мала досить чітко визначену ієрархію. Найвищим органом управління Запорозької Січі булавійськова рада, у компетенцію якої входило рішення найважливіших питань, у тому числі і вибори старшини. Вища військова, адміністративна, судова і духовна влада належала кошовому отаманові. Крім нього до складу адміністрації входили: військовий суддя, військовий писар, військовий отаман. Після військового старшини йшли курінні отамани. Іноді вони включалися до складу військової старшини. За ними йшли військові чиновники- булавничий, бунчужний, хорунжий, довбиш, пушкар, тлумач, шафар, канцеляристи й ін. Безпосередньо за військовою йшла старшина похідна і паланкова, яку складали полковник, осавул, писар і інші виборні особи. Суди в Запорізькій Січі не були відділені від адміністрації. Вищою судовою інстанцією був кошовий отаман. Основні функції по здійсненню правосуддя здійснювали військові судді. У найбільш складних справах як суд першої інстанції виступав увесь кош.

В ході визвольної війни українського народу проти Польщі 1848-1854 років була фактично створена українська національна держава - Гетьманщина. Про наявність найважливіших елементів державності (територія, козацьке військо, право самостійного рішення визначених питань) свідчить цілий ряд договорів, підписаних українськими гетьманами з іноземними державами. Серед них варто виділити Зборівський договір з Польщею (1649 р.), договір з Москвою (1654), Гадяцький договір з Польщею (1658 р.).

Система органів публічної влади складалася з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До складу генерального уряду входили гетьман і генеральна старшина (обозний, осавул, хорунжий, бунчужний, писар, суддя та ін.). Полковий уряд складався з полковника і полкової ради, що обирала полкову і сотенну старшину. У сотнях управління здійснювали сотник і його помічники. У містах правили виборні міські старшини, а в селах - сільські отамани. У великих привілейованих містах влада належала магістратам, а в маленьких привілейованих містах - отаманам з виборними від міського населення. Козачі полки і сотні одночасно були військовими й адміністративно-територіальними одиницями.

З часу входження в 1654 році українських земель до складу Московської держави постійно підсилювалося її втручання в справи Гетьманщини. Всередині козачої держави росла одноособова влада гетьмана і вплив його найближчого оточення, яке допускало значні зловживання по відношенню до місцевого самоврядування. Це з'явилося однією з основних причин невдачі гетьмана І. Мазепи, який мав намір на початку XVIII століття створити незалежну Українську державу за підтримки Швеції.

При обранні в 1710 році на посаду гетьмана Пилипа Орлика, був підписаний документ "Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького" ("Конституція Пилипа Орлика") [8].

З метою запобігання зловживань з боку гетьмана і його адміністрації і підтвердження традиційних прав козацтва в документі закріплювалися принципи відносин гетьмана з різними органами влади, правові основи взаємовідносин центральної влади з органами місцевого самоврядування. Зокрема, вводилися посади скарбників полків і міст, що дозволяло зміцнити економічну базу органів козачого самоврядування, тому що їхня скарбниця відокремлювалася від скарбниці посадових осіб - представників виконавчої влади, включаючи гетьмана. Даний документ багато дослідників вважають початком конституційної історії місцевого самоврядування в Україні.

У першій половині XVIII століття в Росії була здійснена реорганізація державної влади, що завершилася створенням Російської імперії у формі абсолютної монархії. Це призвело до послідовної ліквідації української державності. У 1764 році було скасоване гетьманство. У 1775 році - ліквідована Запорозька Січ. У 1781 році був скасований полково-сотенний адміністративно-територіальний устрій, що практично остаточно зруйнувало національну систему органів місцевого самоврядування. Запорізькі козаки були переведені на положення селян-однодворців. Їм заборонили змінювати місце проживання. У 1782-1783 роках на територіях, які раніше займали козачі полки, було введено губернський розподіл.

4. Скасування кріпосного права в Росії в 1861 році докорінно змінило соціально-економічні умови в країні, що спонукало до проведення низки реформ, зокрема земської і міської, яким також ще з дореволюційних часів присвячені сотні наукових публікації.

Земська реформа 1864 року дозволила створити систему органів самоврядування, які формувалися на основі станового принципу обрання. Представницькими органами були губернські і повітові збори, а їх виконавчими органами - управивідповідного рівня. Члени земських зборів - гласні- обиралися по трьом куріям (виборчим групам) терміном на три роки. До першої курії відносилися поміщики, представники промислової буржуазії і купці з певним майновим цензом. Виборчі права в другий (міський) курії одержали власники торгово-промислових підприємств і власники нерухомості, майновий ценз яких визначався в залежності від розмірів міста. В третій (селянськїй) курії виборчі права одержали всі селяни-домохазяїни, однак вибори в ній були двоступеневі. На волосних сходах обиралися представники повітів, які потім обирали гласних повітових земських зборів. Останні, в свою чергу, обирали гласних губернських зборів. Виконавчі органи земств - управи - на рівні губерній фактично контролювалися державними органами виконавчої влади. До ведення земств відносилися деякі господарські і культурні питання місцевого значення. В Україні дія реформи спочатку поширювалося тільки на територію Лівобережжя. У Правобережній Україні органи земського самоврядування були створені в 1911 році.

Міське положення 1870 року встановлювало податковий ценз та розподіл виборців на три розряди відповідно до розміру прямих податків, які сплачувались виборцем на користь міста. Нове Міське положення 1892 року замінило податковий ценз майновим. Систему органів міського громадського управління складали: міські виборчі збори,які проводилися кожні три роки для обрання гласних; міська дума(розпорядницький орган); міська управа (виконавчий орган). Міська дума складалася з міського голови, який її очолював, гласних, а також голови повітової земської управи і представника духовного відомства. Виборці поділялися на три курії, в залежності від майнового цензу. Кількість виборців у куріях істотно відрізнялася, однак при цьому від кожної курії обиралася рівна кількість гласних. Обов'язки голови думи і управи покладалися в міському самоврядуванні на одну особу. Голови повітових міст затверджувалися губернаторами, а губернських - міністром внутрішніх справ. Думи обирали виконавчі органи - міські управи, що відали справами міського господарства, а також стягуванням міських зборів і їх витратами.

В Австрійській імперії внаслідок революції 1848-1849 років відбулися корінні зміни, пов'язані з перетворенням її в Австро-Угорську конституційну монархію. З початку 60-х років ХІХ століття в країні почали здійснюватися реформи регіонального і місцевого управління і самоврядування. У 1861 році були видані статути і порядок виборів у сейми- представницькі органи земель. На основі "Імперського закону про громади" від 3 березня 1863 року, що закріплював основи місцевого самоврядування, були прийняті відповідні закони земель. Зокрема, сейм Буковини 14 листопаду 1863 року прийняв три закони, в яких встановлювалися система, порядок обрання, компетенція органів самоврядування міських, торговельних і сільських громад. Власністю громад були ліси, орна земля, пасовища. Кожна громада повинна була мати свою канцелярію, магазин, певне місце для збереження зерна, овочів, фруктів, підприємства для ремонту доріг, доставки деревини та ін. Представницькими органами громад були ради, а виконавчими - громадська старшина. 12 серпня 1866 року сейм Галичини прийняв закон про громади разом з виборчою ординацією. Спочатку дія закону поширювалося на всі громади Східної Галичини, крім Львова. Згодом для міських громад були прийняті окремі закони, а закон від 1866 року діяв тільки у відношенні сільських громад. 13 березня 1889 року сейм Галичини прийняв закон про громади для 30 найбільших міст, а 3 липня 1896 року - для 145 менших міст і селищ краю. Останні перед розпадом Австро-Угорщини вибори в органи місцевого самоврядування проводилися в 1915 році.

У середині ХІХ - початку ХХ століть передові представники українського національного руху запропонували кілька конституційних проектів перебудови Російської імперії. Велика роль у них приділялася організації системи регіонального і місцевого самоврядування.

У проекті одного з членів Кирило-Мефодіївського товариства Георгія Андрузьського "Начерки Конституції Республіки" (розробленому у 1846-1850 рр.) передбачалося створення федеративної слов'янської держави, яка мала об’єднати 7 штатів, розділених на області, округи і громади. Громади, очолювані управами, наділялися функціями розпорядницької, виконавчої і судової влади, діставали широкі права в сфері економіки [9].

Михайло Драгоманов у 1884 році опублікував документ під назвою "Проэктъ оснований устава украинскаго общества "Вольный союзъ" - "Вільна спилка". Він пропонував створити федеративну державу, в якій би функціонували органи обласного самоврядування, очолювані призначеним головою держави намісником. У селах громадськими справами повинні були завідувати сходи; у містах, селищах, волостях, повітах і областях - думи. До компетенції дум належало обрання виконавчих органів - управ і старшини [10].

Михайло Грушевський у 1905 році в статті "Конституційне питання і українство в Росії" запропонував створити на основі прямих виборів обласні (національні) сейми, які він пропонував наділити широкими повноваженнями увирішенні питань місцевого управління і самоврядування.

Конституційний проект Української Народної Партії (1905 р.) припускав створення самостійної Української держави, яка складається з 9 вільних і самоправних земель. Самоврядування на місцях організовувалося на рівні громад. Документ передбачав обрання рад (представницьких органів земель і громад) на підставі принципів загального, рівного, таємного, безпосереднього голосування. Ради обирали зі свого складу виконавчі органи – управи [11].

5. У лютому 1917 року в Росії відбулася буржуазно-демократична революція. Тимчасовий уряд, що прийшов до влади, зберіг органи земського самоврядування, які існували в Російській імперії. Виконавчу владу, що належала раніше губернаторам, він передав своїм комісарам, якими автоматично стали голови губернських і повітових земських управ. Управлінський апарат міст фактично залишився без змін. У волостях замість старшини почали діяти виборні виконавчі комітети.

У ході революції в Україні почався процес відродження національної державності. Був створений представницький орган - Центральна Рада. Аналіз змісту програмних документів, які приймалися Центральною Радою, показує ріст уваги її керівництва до проблем місцевого самоврядування.

І Універсал (червень 1917 р.) передбачав збереження існуючої системи місцевого самоврядування. У липні 1917 року Генеральний Секретаріат видав Декларацію, в якій проголошувалася необхідність встановлення тісних контактів між сільськими, селищними і волосними адміністративними органами, земськими управами, повітовими комісарами, міськими думами, губернськими комісарами і Центральною Радою [12].

У III Універсалі (листопад 1917 р.) Центральна Рада пропонувала Генеральному Секретаріатові внутрішніх справ: "Прийняти всі міри до закріплення і розширення прав місцевого самоврядування, що є органами найвищої адміністративної влади на місцях, і для встановлення найбільш тісного зв'язку і співробітництва його з органами революційної демократії, що повинно бути найкращою основою вільного демократичного життя" [13].

В IV Універсалі (січень 1918 р.) вказувалося на необхідність переобрання органів місцевого самоврядування та їхнього злиття з радами робочих, селянських і солдатських депутатів [14].

У проекті Конституції УНР, розглянутому Центральною Радою на її останнім засіданні 29 квітня 1918 року, пропонувалося рішення питань місцевого значення покласти на представницькі і виконавчі органи місцевого самоврядування: ради й управи громад, волостей і земель, яким би передавалася вся повнота влади на місцях. Органам державної виконавчої влади заборонялося втручатися в справи місцевого самоврядування. Спірні питання вирішувалися в судовому порядку [15].

Закладені в зазначених документах ідеї були реалізовані далеко не в повному обсязі.

Влітку 1917 року в Україні масовий характер набуло створення рад робочих, солдатських і селянських депутатів. Слід зазначити, що ідея "рад" була досить популярна серед населення і використовувалася різними політичними партіями, але вкладали вони в це поняття різний зміст. На практиці ради вирішували конкретні питання місцевого значення, які стосувалися інтересів населення. Крім рад досить широке поширення в селах України одержали земельні комітети. На них покладалося упорядкування користування землею і сільськогосподарським інвентарем. Формально вони знаходилися під юрисдикцією Генерального Секретаріату з земельних питань. Планувалося створення Українського Крайового Земельного Комітету. Компетенція рад і земельних комітетів чітко не встановлювалася. Спроба їхнього злиття з органами місцевого самоврядування, як це передбачалося ІV Універсалом, не була реалізована до кінця. Головними перешкодами до цього були відсутність у Центральної Ради кваліфікованих управлінських кадрів на місцях, загальна політична й економічна нестабільність, а також нерішучість у реалізації основної вимоги селян про перерозподіл поміщицьких земель.

29 квітня 1918 року до влади в Україні прийшов гетьман П. Скоропадський.«Закони про тимчасовий державний устрій України»[16] передбачали право українських козаків і громадян поєднуватися в громади і союзи з цілями, що не суперечать законам. Однак, основна ставка була зроблена на створення "сильних" органів місцевого державного управління. Призначених Центральною Радою комісарів змінили старости, які очолили місцеві адміністрації. Міліція була перетворена в Державну варту і підпорядкована органам самоврядування. Були розпущені деякі міські думи, заборонено проведення з'їзду представників міст. У той же час, в опублікованій у травні 1918 року Заяві гетьманського уряду підкреслювалася роль самоврядування в рішенні місцевих питань, необхідність збереження "демократичного характеру земських і міських управ", внесення у виборчий закон таких змін "які забезпечували б продуману і плідну роботу для блага місцевого населення". 5 вересня 1918 року був прийнятий закон про вибори в земства, який передбачав їхнє проведення по двох куріях в залежності від суми виплачуваного земського податку, що підсилювало позиції в земських органах заможних селян. Восени 1918 року був відновлений інститут "земських начальників" і створені повітові і губернські ради по сільським питанням. Однак. короткочасність перебування при владі гетьманського уряду не дозволила йому здійснити докорінне реформування системи місцевого самоврядування.

14 грудня 1918 року влада в Україні перейшла до Директорії УНР.З 15 листопаду 1919 року її фактично узурпував Головний отаман військ УНР Симон Петлюра. У січні 1920 року в м. Кам'янець-Подільському була створена Всеукраїнська Національна Рада. Оскільки військово-політична обстановка постійно змінювалася, а різні частини території України неодноразово переходили з рук у руки, створити стабільну систему органів місцевого самоврядування і налагодити їхню роботу не вдавалося. Увесь цей час не припинялася робота над проектами Конституції незалежної Української держави.

В 1920 році була здійснена спроба створити на підставі декількох конституційних проектів єдиний проект Конституції, який поряд з іншими питаннями закріплював би принципи місцевого самоврядування, його організаційну структуру і компетенцію. До осені 1920 року ця робота була завершена. Передбачалося створення органів самоврядування на рівні громад, волостей, селищ, міст, повітів і більш великих (неназваних) одиниць. Вони наділялися широкими повноваженнями, зокрема, правом призначати податки і повинності. Визначаючи принципи виборності органів самоврядування, документ не закріплював їхню структуру. Міста Київ, Одеса і Харків одержували особливий статус. Даний проект реалізований не був, оскільки в Україні була встановлена Радянська влада.

Західноукраїнські землі після першої світової війни увійшли до складу Польщі, Чехословаччини і Румунії. У Східної Галичині, яка входила до складу Польської держави, до 1939 року самоврядування будувалося за австрійською системою. На 1924 рік з 3700 громад Східної Галичини в 2584 громадах ради не діяли. Влітку 1927 року в Східній Галичині були призначені перші в післявоєнний період вибори в органи місцевого самоврядування. До початку виборів Українське Національно-Демократичне Об'єднання видало "Практичний посібник про виборчу ординацію в Галичині" В. Целевича. За результатами виборів у Станіславському воєводстві українці одержали 81,8 відсотка мандатів, у Тернопільському - 64,3 відсотки.

На Волині самоврядування в 20-ті роки продовжувало існувати на принципах російської земської реформи 1864 року. В 1930 році відбулися вибори в органи місцевого самоврядування на Волині та у польській частині Полісся. Польський уряд здійснив уніфікацію місцевого самоврядування на всій території держави. При цьому крім громад, які поєднували жителів одного населеного пункту, створювалися волосні громади - "гміни". Вибори у волосні ради стали непрямими. Членів волосних рад обирали члени рад громад.

На Буковині до 1940 року функціонувала румунська система місцевого самоврядування. Закарпаття з 1920 по 1938 рік було наділено правами крайової автономії в складі Чехословаччини, але фактично це право не реалізовувалося.

Після входження в 1939-1940 роках західноукраїнських земель до складу УРСР тут був здійснений перехід до радянської системи організації влади.

Вона базувалася на принципі диктатури пролетаріату у формі Рад, як вертикалі органів виконавчої влади з верху до низу.

По Конституції УРСР 1919 року органами влади в селах і містах були Ради, у волостях, повітах і губерніях - з'їзди Раді обрані ними виконавчі комітети. Ради не були постійно діючими органами і фактично лише затверджували рішення, попередньо підготовлені їх виконавчими комітетами. Частина населення була позбавлена виборчих прав, у тому числі і на виборах депутатів місцевих Рад.

Конституція УРСР 1929 року закріпила входження до складу України Молдавської АРСР (фактично входила з 1924 року) і зафіксувала триступінчасту систему управління, нічого не змінивши в її суті. Районні й окружні з'їзди Рад збиралися один раз на рік.

Конституція СРСР 1936 року і Конституція УРСР 1937 року надали громадянам загальне виборче право. Нова виборча система гарантувала обрання заздалегідь затверджених партійними органами кандидатів у депутати Рад усіх рівнів. Змінювалися назви органів влади, але не мінялася її сутність. Реальна влада належала органам партії, рішення яких формально затверджувалися Радами і потім приймалися ними до виконання.

За Конституцією СРСР 1977 року і Конституцією УРСР 1978 року в основу організації влади на місцях був також покладений принцип єдності системи Рад, як органів державної влади. Місцеві Ради і їхні виконавчі комітети виступали як місцеві органи державної влади і управління, виступая структурною частиною єдиного централізованого державного апарата.

Таким чином, система органів місцевого самоврядування в роки Радянської влади в Україні фактично була відсутня.

6. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні почалося з обрання депутатів місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року.Правовою основою діяльності місцевих Рад народних депутатів стали нормативні документи, прийняті загальносоюзними органами влади в жовтні 1989 року і квітні 1990 року, відповідно до яких змінилася структура керівних органів місцевих Рад. Поряд з головами виконкомів, депутати стали обирати голів Рад і президії місцевих Рад. Передбачалося, що головами Рад повинні стати керівники партійних органів відповідного рівня. Однак, у ході виборів навесні 1990 року, багато секретарів місцевих партійних комітетів не були обрані до складу депутатів, а в ряді випадків депутати не обрали їх головами Рад. Це призвело до послаблення партійного впливу в місцевих органах влади і підвищенню самостійності останніх в рішенні місцевих проблем.

16 липня 1990 року Верховна Рада Української РСР прийняла "Декларацію про державний суверенітет України". Відродження національної державності поставило в порядок денний питання про створення органів місцевого самоврядування у відповідності зі стандартами світового співтовариства, що потребувало подальшої реформи місцевих Рад. 7 грудня 1990 року був прийнятий Закон УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування". Система органів місцевого самоврядування будувалася відповідно до адміністративно-територіального устрою України. Закон визначав принципи місцевого самоврядування, форми безпосередньої демократії, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, закріплював відмовлення від принципу "демократичного централізму" у взаєминах між Радами різних рівнів. Закон не передбачав наявність окремої посади голови виконкому - голова Ради ставав одночасно головою виконавчого комітету. Разом з тим, у законі мало місце досить істотне протиріччя. У відповідності зі ст. 2, місцеві Ради народних депутатів і їхні органи були одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади.

Прийняття зазначеного закону призвело до порушення вертикалі виконавчої влади, тому була здійснена спроба її відновлення. У березні 1992 року були прийняті Закони України "Про Представника Президента України" і "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування". Представники Президента України в областях і районах очолили органи державної виконавчої влади відповідного рівня і контролювали органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих державних функцій і повноважень, дотримання Конституції і законів України. У новій редакції Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" відносив обласні і районні Ради до регіонального самоврядування. На базі виконавчих комітетів Рад областей, районів, міст Києва і Севастополя створювалися державні адміністрації на чолі з представниками Президента, а діяльність відповідних виконкомів припинялася. Це значно звузило реальні можливості Рад в управлінні місцевими справами. Крім того, в умовах своєрідного "двовладдя" підсилилася конфронтація між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

За Законом України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (лютий 1994 року) Ради від сільської до обласної проголошувалися органами місцевого самоврядування. Вводилися прямі вибори населенням голів Рад(крім районних у місті). Голови Рад за посадою очолювали виконкоми. При цьому Ради районів, областей, міст Києва і Севастополя наділялися функціями органів державної влади. Після виборів Рад, їхніх голів, формування виконкомів, закон "Про Представника Президента України" втрачав силу.

8 липня 1994 року був прийнятий у першому читанні проект закону "Про місцеві Ради народних депутатів", який фактично позбавляв Президента й Уряд України впливу на регіональну політику. 6 серпня 1994 року Президент України видав Указ, за яким він підпорядкував собі голів районних і обласних Рад. Даний нормативний акт фактично суперечив діючому закону. Крім того, Президент був позбавлений можливості звільняти з посади обраних населенням голів районних і обласних Рад у випадку їхньої незадовільної роботи.

В умовах зростаючої економічної кризи і посилення конфронтації між законодавчою і виконавчою гілками влади, в травні 1995 року був прийнятий Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". Він увійшов як складова частина в підписаний 8 червня 1995 року "Конституційний договір між Верховною Радою України і Президентом України". Органами державної виконавчої влади в районах (крім районів у місті), областях, містах Києві і Севастополі стали відповідні державні адміністрації. Їх очолювали призначені на цю посаду Президентом України голови відповідних Рад, обрані населенням навесні 1994 року. Первинними суб'єктами місцевого самоврядування проголошувалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах та містах, а його територіальною основою - відповідні населені пункти. Представницькі органи названих адміністративно-територіальних одиниць - Ради, очолювали їхні голови. Голови Рад одночасно очолювали виконавчі комітети рад, склад яких одноосібно формували. Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя були відповідні Ради, наділені чітко визначеними повноваженнями. Виконавчі комітети при них не формувалися. Голови даних Рад, як уже відзначалося вище, очолювали державні адміністрації відповідного рівня.

Конституція України 1996 року визначила конституційно-правові засади функціонування місцевого самоврядування, які базуються на принципах, визначених у Всесвітній Декларації місцевого самоврядування і Європейської Хартії про місцеве самоврядування.

21 травня 1997 року був прийнятий Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", що закріплює і розвиває положення Основного Закону держави стосовно забезпечення організації влади в країні, визначення місця і ролі місцевого самоврядування в політичній системі суспільства.

Питання для самоконтролю:

1. В чому полягали особливості місцевого самоврядування України-Русі під час Київської централізованої держави і під час феодальної роздрібності?

2. Як здюйснювалось місцеве самоврядування в українських землях у складі Польсько-Литовської держави?

3. Які органи самоврядування існували в Запорізькій Січі?

4. Охарактеризуйте місцеве самоврядування на території казачої держави – Гетьманщини.

5. Які органи самоврядування існували у містах, що отримали «Магдебурзьке право»?

6. Які відмінні риси місцевого самоврядування існували у різних українських землях у другій половині ХIХ- поч. ХХ ст.?

7. Проаналізуйте особливості організації і здійснення місцевого самоврядування у радянський період ?

8. У чому проявилася непослідовність реформ місцевого самоврядування з 1990 р. по 1997 р.?

Нормативні акти та література

1. Толочко П.П. Древнерусский феодальный город. – К.: Наукова думка, 1989. – 256 с.

2. Нариси з історії магдебурзького права в Україні (ХVІ - початок ХVІІ ст.) [Текст] :монографія / Т. Д. Гошко. - Л.: Афіша, 2002. - 255 с.

3. Яковенко Н. Нарис історії середньовічної та ранньомодерної України. – 2-ге вид., перероб. та розшир. – К.: Критика, 2005. – 584 с.

4. Шабельников В. І. Реформування адміністративно-територіального устрою України в 1917–1940. Монографія.-Донецьк: Вид-во Донецького національного ун-ту, 2006. – 108 с.

5. Адміністративно-територіальний устрій України. Історія та сучасність. Видання друге, виправлене і доповнене / За заг. редакцією В. Г. Яцуби – К., 2002. – 270 с.

6. Гураль П. Ф. Територіальна громада в Україні: історико-правове дослідження.- Львів: ЛЬВДУВС, «Край», 2008. – 468 с.

7. Гай-Нижник П. УНР та ЗУНР: становлення органів влади і національне державотворення (1917-1920 рр.) - Київ: Цифра-друк, 2010. - 304 c.

8. Аркуша О.Г., Бойко О.В., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П., Солдатенко В.Ф. та інш. Історія державної служби в Україні. У 5 т. - Т. 1. - К.: "Ніка-Центр", 2009. - 544 с.

Тема 4. Основи місцевого самоврядування