Теорія 6.

Відносно самостійною концепцією місцевого самоврядування є система ідей, розроблених в рамках юридичної школи конституційного права (Ю. Панейко, О. Д. Градовський, Г. Єллінек, П. Лабанд, X. Прейс та ін.), зокрема теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої вбачали у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цього погляду, органи самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, територіальних та інших союзів. Так, Г. Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — це явище політичне і є продуктом самообмеження держави. За Г. Єллінеком, громади мають, подібно до держави, територію, населення і самостійну владу. Але вони відрізняються від держави тим, що даній владі ніколи не належить первісне, не делеговане державою ітрегіит. Будь-яка влада, яка належить громаді, є владою похідною, в тому числі право владарювання, дароване їй як індивідуальне право. Власне право владарювання громади, у Г. Єл-лінека, ніколи не є первинним правом. її територія є водночас державною територією, члени громади є підданими держави, влада її підпорядкована владі держави. Дані територіальні корпорації існують на соціальному базисі, створеному не державою, а саме на спільних інтересах сусідства. Г. Єллінек погоджується, що вони нерідко виникали незалежно від держави, переживали зміну держави, і в цьому розумінні громада старіша за державу. Але правами влади первісно наділяє її виключно держава. Громада, як і будь-який союз, має права, які, по суті, не виходять за межі санкціонованої державою приватної свободи асоціацій (зокрема, обирати власні органи, управляти майном, вирішувати місцеві справи тощо). Водночас, громада користується громадою для своїх цілей, вводячи її в свою адміністративну організацію. Саме тут громада в силу покладених на неї завдань здійснює державні функції. Тому і можна розрізняти самостійну та доручену (перенесену, делеговану) компетенцію громади. У своїй самостійній сфері громада здійснює своє право, в делегованій — вона є органом держави. На його думку, самоврядування — це "будь-яке публічне управління, яке здійснюється або виключно особами, які не перебувають на публічній службі, або за сприяння таких осіб. Це таке публічне управління, яке здійснюється непублічними професійними посадовими особами або нараз не виключно ними". Він виокремлював дві правові форми самоврядування: пасивне, що здійснюється державними органами, й активне, що здійснюється союзами, які виступають не як органи держави, а від власного імені.

Вважаючи державу "упорядковуючим" началом, О. Д. Градовський у своїй докторській дисертації "Історія місцевого управління в Росії" (1868 р.) вперше у вітчизняній науці висунув ідею державного значення діяльності місцевого самоврядування. Він розрізняв децентралізацію (збільшення самостійності місцевих представницьких органів) та самоврядування (участь суспільства у місцевому державному управлінні), які, на його думку, повинні взаємно доповнювати одне одного. О. Д. Градовський вказував, що органи громадського управління є "установленнями додатковими, які доповнюють діяльність органів держави або відають такими предметами, які держава виділила з кола своїх піклувань... Мета самоврядування полягає в тому, щоб залучити громадські сили до участі в державній адміністрації, а це не можна зробити іншим чином, як ввести громадські установи в коло урядових установ". Причому органи місцевого самоврядування повинні "діяти на правах державних влад".

Концепція місцевого самоврядування, розвинута в працях О. Д. Градовського, відіграла вагоме значення у формуванні політичної доктрини земського лібералізму, тому що підвела теоретичне обґрунтування під вимогу поширити земські принципи й на вище державне управління та утворити центральну представницьку установу.

Стверджуючи, що самоврядування творить частину державної адміністрації, Ю. Панейко вважав, що хоча природні підстави для самоврядування існували, без сумніву, в усі епохи державного життя, проте самоврядування як правне поняття постало щойно тоді, коли стосунок монарха до підданих в абсолютній державі почав перетворюватися із стосунку влади на правний стосунок, коли фізична одиниця поза приватними правами почала набувати публічні права і коли це становище одиниці супроти державної влади перенесено на існуючі колективи, передусім на громади. З моментом, коли конституційна правова держава силою своєї законодавчої влади зорганізувала для своїх цілей громадські об'єднання і включила їх у власний організм, постала інституція самоврядування в новітньому значенні; тим самим виникла і наука про самоврядування.