Тема 3. Місцеве самоврядування та державна влада в Україні

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки саме вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в Україні самоврядування поступово склалося лише після здобуття Україною незалежності.

Питання 8. Сучасне місцеве самоврядування в Україні

Конституція УРСР 1937 р. перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади.

За Конституцією УРСР 1919 р. органами влади на місцях (у селах і містах) були ради, а у волостях, повітах і губерніях — з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети.

Радянська влада не визнавала місцеве самоврядування.

Питання 7. Радянська система та принципи організації місцевої влади.

Теоретики Радянської України від самого початку розвивали думку, що Ради повинні поєднувати в собі функції місцевих органів державної влади і функції місцевого самоврядування. В період Громадянської війни Ради працювали виключно як органи пролетарської диктатури. Сподівання, що після війни Ради стануть органами місцевого самоврядування, не справдилися. Ще в 1925 р. у 40 % міст і селищ міського типу Ради взагалі не були створені. А існуючий варіант мав вигляд секцій при міськвиконкомах. Отже, через відсутність самостійності, перш за все матеріально-фінансової бази, Ради та їх виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 р. Звичайно, після цих виборів місцеві ради по всій Україні залишилися за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та у деяких регіонах місцеві ради або вже не були комуністичними, або мали у своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись, як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. До 1990 року головну роль в організації та діяльності органів влади в Україні відігравала Комуністична партія. На кожному рівні адміністративно-територіального устрою існувала відповідна партійна структура: обком, райком, міськком, а всі керівники рад чи виконкомів обов'язково належали до правлячої партії.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури.

Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих у 1989— 1990 pp., поряд з виконкомами та їх головами стали обиратися президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалася, хоча й породила в самих радах суперечності між їх представницькими та виконавчими органами і їх керівниками.

Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали "Декларація про державний суверенітет України" і прийнятий на її основі й у відповідності з нею Закон УРСР від 7 грудня 1990 р. "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP і місцеве самоврядування". Цей Закон уперше в умовах Союзу РСР і радянської влад і проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу "демократичного централізму" у відносинах між радами різних рівнів.

Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради, проте породжено фактично функціональне двовладдя, у зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів, відповідно до ст. 2 Закону, проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування і органами державної влади.

Двоїстий характер (дуалізм) цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, робив його символічними, а й порушував вертикаль виконавчої влади. Через це 26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція зазначеного Закону і частково змінена його назва. У цьому Законі, який дістав назву "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок у відході від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування і передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область.

На основі виконавчих комітетів рад областей районів і міст Києва й Севастополя утворювалися державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувалися, що посилювало конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 р.) ради всіх рівнів оголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралися шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети.

Поряд з цією новелою, ради областей, районів, міст Києва й Севастополя наділялися функціями органів державної влади, позбавляючи тим самим її представників Президента України.

Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 р. Президент України видав указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча він і не міг їх звільняти.

У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади й одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування.

У травні 1995 р. було прийнято Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".

За цим Законом місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів у містах), областях, містах Києві й Севастополі оголошувалися державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад шляхом призначення їх Президентом України керівниками адміністрації.

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були й головами виконавчих комітетів.

Представницькими органами районів, областей, міст Києва й Севастополя були, за цим Законом, відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою сприйнята новою Конституцією України, а згодом Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" доповнена, зокрема інститутом сільського, селищного, міського голови як головної посадової особи територіальної громади.

Після виборів у березні 1998 року у Верховній Раді здійснена перебудова, пов'язана з парламентською політичною кризою. В результаті, після тривалих переговорів і узгоджень позицій на початку 2000 р. була сформована депутатська більшість, що, в свою чергу, призвело до реорганізації комітетів та заміни значної частини їх керівників. Аналізуючи текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування, на сьогодення і на перспективу можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймалися проблемами самоврядування, а лобіювати інтереси суб'єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми, наприклад, про бюджетну систему (ст. 95) чи про обласні та районні ради (ч. 4 ст. 140) настільки двозначні, що навряд чи хто може впевнено сказати, чи можуть органи самоврядування мати власні бюджети і що, згідно з Конституцією, мають формувати районні та обласні ради. Як уже наголошувалося, розділ про місцеве самоврядування в кожному із проектів Конституції був чи не найслабшим, у тому числі і в проекті узгоджувальної комісії. Тому щодо удосконалення цього розділу було подано багато пропозицій з боку науковців, асоціацій органів самоврядування. Особливо активними тут були Асоціація міст України та Асоціація народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради. Проте практично жодна з цих пропозицій не була сприйнята узгоджувальною Комісією і не знайшла відображення у Конституції.

21 травня1997 року був прийнятий новий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей закон, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

В Україні зі здобуттям незалежності діють такі правові основи місцевого самоврядування:

Міжнародного значення: Європейська Хартія місцевого самоврядування (Рада Європи, 15 жовтня 1985 р.); Всесвітня декларація місцевого самоврядування (1985 р.); Європейська декларація прав міст (Постійна конференція місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи, 18 березня 1992 р.); Хартія конгресу місцевих і регіональних влад Європи (ухвалена Комітетом міністрів 14 січня 1994 р. на 506 зборах заступників міністрів); Європейська Хартія міст (Страсбург, 17-19 березня 1992 р.);

Національне законодавство про місцеве самоврядування: Конституція України (прийнята на п‘ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., розділ 10: Місцеве самоврядування); Конституція Автономної Республіки Крим (прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р., розділ 4. Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим); Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зі змінами); Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (від 14 січня 1998 р.); Закон України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів» (від 4 лютого 1994 р.); Закон України «Про передачу, об‘єктів права державної та комунальної власності» (від 3 березня 1998 р.); Хартія Українських міст (прийнята Загальними зборами Асоціації міст України 26 червня 1997 р., м. Київ); Закон України «Про Всеукраїнський та місцеві референдуми» (від 3 липня 1991 р.); Закон України «Про столицю України — місто герой Київ» (від 15 січня 1999 р.); Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (зі змінами).