В.А. ГОРБУХОВ 4 страница
Местное самоуправление имеет определенные преимущества:
1) местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, которые и участвуют в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованы в успешной деятельности органов местного самоуправления;
2) местное самоуправления развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил;
3) общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномерно распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными;
4) местное самоуправление связывает администрацию с народом;
5) местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами;
6) местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.
Правовую основу местного самоуправления составляет система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование.
Муниципальное хозяйство является составной частью муниципального образования, его объектом управления. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на реализацию коллективных интересов его населения.
Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления разделяется на два направления: властное и экономическое. Основные сферы жизни муниципального образования: производственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-идеологическая. Поэтому можно выделить четыре вида управления:
1) управление производством;
2) экономическое управление;
3) социально-политическое управление;
4) управление духовной сферой жизни территории.
Все субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на:
1) муниципальные предприятия и учреждения;
2) предприятия и учреждения иных форм собственности.
Управление государством как сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, то есть распределения их по уровням управления. Нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой, самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач и наделяться необходимыми для этого властными полномочиями.
Местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей определяет и права:
1) право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия;
2) право распоряжения муниципальным имуществом: установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий;
3) право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;
4) право установления местных налогов и сборов, распоряжения муниципальными финансами;
5) право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями;
6) право выкупа частного имущества;
7) право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений;
8) право санкций, то есть право наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов;
9) право надзора за соблюдением правовых актов, которые состоят из ряда более конкретных прав;
10) право принуждения, требующее предоставить местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию.
Текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган;
5) иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление местных налогов и сборов;
4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
5) контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования как его председатель, имеющий право решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является его председателем;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района становится его председателем.
Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования образуется для контроля над исполнением местного бюджета, порядком подготовки и рассмотрение проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Местное самоуправление - один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Раскрывая этот принципиальный, основополагающий тезис концепции дальнейшего строительства России, подчеркивается актуальность изучения данного вопроса.
Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Необходимо рассмотреть содержание термина "местное самоуправление", политико-правовую природу самого явления.
Основные различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как:
1) способ формирования местных властных учреждений;
2) характер их взаимоотношений с центральной властью;
3) объем и содержание дел, им подведомственных.
Природу местного самоуправления трудно определить однозначно. Иногда затруднительно четко отделить местные дела, отличные от государственных.
Понятие местного самоуправления можно рассматривать в следующих аспектах:
- право граждан на самостоятельное заведование местными делами;
- основополагающий принцип конституционного строя и организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления как деление власти по вертикали;
- способ осуществления народом принадлежащей власти, предполагающий выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением;
- самоуправление предполагает воздействие на поведение и отношение людей, что невозможно без власти. Органы местного самоуправления - носители местной (муниципальной) власти. Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной единицы субъекта РФ, что означает признание муниципального образования субъектом публичного права;
- деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления имеет своей целью объединение людей, превращение их в общность с близкими интересами. Поэтому местное самоуправление является настоящим институтом народовластия, необходимым для демократической организации государственной и общественной жизни;
- образ жизни людей на высоком уровне развития общества;
- показатель степени развития демократии, зрелости общества.
Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим российским законодательством являются:
1) территория;
2) население;
3) выборные органы;
4) формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении;
5) местный бюджет, местные налоги и сборы;
6) муниципальная собственность;
7) местные нормативные акты.
Можно выделить основополагающие принципы организации и функционирования местного самоуправления:
1) приоритет прав и свобод человека;
2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом;
3) взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью исполнительной власти;
4) наличие у местного самоуправления общественной компетенции;
5) осуществление местного самоуправления на основе соблюдения иерархии нормативных правовых актов;
6) самостоятельное определение населением территории и структуры органов местного самоуправления;
7) гарантии местного самоуправления при условии их финансовой, организационной самостоятельности;
8) двойная ответственность перед государством и населением.
Концепции негосударственной природы местного самоуправления служит принцип децентрализации публичной власти. Достижение подлинной децентрализации возможно при соблюдении двух условий:
1) необходимо, чтобы Конституция РФ или закон признали наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории;
2) необходимо, чтобы эти специфические интересы обеспечивались решениями и средствами, независимыми от федеральной (региональной) власти. Это означает, что органы, принимающие соответствующие решения, должны располагать определенной независимостью от государственных органов.
Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной единицы субъекта РФ, что означает признание муниципального образования субъектом права.
Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ.
Современная концепция местного самоуправления в законодательстве на федеральном уровне России основана на принципе децентрализации публичной власти, являющемся частью более широкой политико-правовой доктрины. Независимость органов местного самоуправления поддерживается не только установлением норм, непосредственно регламентирующих их собственную деятельность. Местная автономия как принцип независимости и жизнедеятельности органов местного самоуправления гарантируется также нормами, регулирующими их отношение с государственными федеральными и региональными властными структурами.
Государственную и муниципальную власти объединяет следующее:
1) четко выраженный институциональный характер власти;
2) юридически закрепленный порядок организации, компетенции и полномочий;
3) наличие специфического обособленного аппарата власти;
4) их деятельность основана на законах и иных нормативно-правовых актах;
5) оказывают управляющее воздействие по отношению ко всем лицам, находящимся на соответствующей территории;
6) имеют прав на законные средства принуждения;
7) самостоятельно формируют свой бюджет;
8) устанавливают и собирают налоги.
Муниципальную власть от государственной отличает следующее:
1) в системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и субординация в отношениях;
2) муниципальные органы призваны функционировать не от имени государства, их деятельность более ориентирована на учет особенностей территориального развития, групповых, местных корпоративных потребностей и интересов;
3) муниципальная власть ближе к населению, чем органы государственно-административной власти федерального и регионального уровня;
4) их функции менее политизированы;
5) материально-финансовую основу составляют муниципальный бюджет и муниципальная собственность.
Указанная специфика и создает практическое основание для конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные системы.
Муниципальная власть имеет двойственную природу, являясь разновидностью и публичной, и социальной власти. Муниципальная власть - это система властеотношений, которая существует в пределах муниципального образования, основана на нормах права и реализует функции местного самоуправления.
Тем не менее территория местного сообщества есть государственная территория; местные жители являются гражданами государства; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются, хотя и самостоятельно, но в контексте единой государственной политики.
Органы местного самоуправления относительно зависимы, что проявляется в том, что правительство, передав часть функций муниципальным органам, осуществляет надзор за осуществлением этих функций, а следовательно, различными способами воздействует на них.
3.3. Менеджмент как уровень управления в обществе
Каждая организация имеет искусственную, созданную людьми природу. Кроме этого, любая организация всегда стремится к усложнению своей структуры и технологии. Эти два обстоятельства делают невозможным эффективно контролировать и координировать действия членов организации на неформальном уровне или уровне самоуправления. Каждая более или менее развитая организация должна иметь в своей структуре специальный орган, основным видом деятельности которого служит выполнение некоторой совокупности функций, направленных на обеспечение участников организации целями, координацию их усилий. Такой вид деятельности называется управлением. Управление является центральной осью функционирования формальных организаций.
Управление - это функция специфического органа организации, которая обеспечивает направление деятельности всех без исключения элементов организации, удерживает в допустимых пределах отклонение отдельных частей и организаций в целом от поставленных целей.
Сущность управления состоит в выделении трех компонентов:
1) целенаправленное управляющее воздействие, включающее целеполагание и целеосуществление, составляет ядро управления;
2) социальная самоорганизация, то есть спонтанные процессы внутриколлективного регулирования;
3) организационный порядок, включающий в себя как продукты управленческого труда, так и систему стихийно сложившихся правил и норм отношений в коллективе.
Методы управления - это комплекс социальных методов целенаправленного воздействия на работников, группы и коллективы. На каждом уровне управление сталкивается со специфическими проблемами, а значит, и вырабатывает соответствующие методы. По отношению к отдельному работнику можно выделить разные методы социального управления на его поведение:
1) прямое (приказ, задание);
2) через мотивы и потребности (стимулирование);
3) через систему ценностей (воспитание, образование и т.д.);
4) через окружающую социальную среду (изменение условий труда, статуса и т.д.).
Для понимания сущности управления нужно рассмотреть основные его составляющие.
Организация представлена как определенная система, состоящая из входа (поступление информации, сырья, инструментов, оборудования, рабочей силы), процессора, где происходит переработка ресурсов, поступающих на вход, и выхода, откуда ресурсы и поступают в новом качестве. Управление представляет собой обратную связь, которая начинается с измерения ресурсов, имеющихся на выходе. После измерения информация о параметрах выхода поступает в блок управления, где они сравниваются с некоторым эталоном, и на основе этого вырабатывается управленческое решение, которое изменяет входные параметры, режим деятельности процессора, в конечном счете параметры опять замеряются и процесс повторяется.
В настоящее время управление сродни искусству. Одна из современных систем управленческих функций может быть представлена следующим образом:
1) деятельность как руководителя и лидера организованного объединения, интеграции членов организации;
2) взаимодействие-формирование и поддержка контактов;
3) восприятие, фильтрование и распространение информации;
4) распределение ресурсов;
5) предупреждение нарушений и управление текучестью кадров рабочих;
6) ведение переговоров;
7) проведение инноваций;
8) планирование;
9) контроль и направление действий подчиненных.
Очевидно, что это далеко не полный перечень возможных действий специалиста по управлению. Ему приходится заниматься рекламой, "выбиванием" дополнительных средств и многими другими видами деятельности. Ясно, что настоящий управленец должен быть высокопрофессиональным работником.
Главный продукт управления - производимые им решения. Управленческое решение есть формально зафиксированный проект какого-либо изменения в организации. На этой основе выделяются следующие разновидности управленческих решений.
Жестко детерминированные решения, на содержании которых индивидуальные особенности руководителя совершенно не сказываются или сказываются незначительно. В этом случае личность субъекта решения не втягивается в процесс его принятия, поскольку содержание решения предопределено организационными условиями (законом, инструкцией, распоряжением вышестоящей инстанции). Такие решения могут быть двоякого рода:
1) стандартизированные, рутинные;
2) производные, вторичные решения, то есть принятые во исполнение, в развитие других решений и неизбежно вытекающие из них.
Инициативные решения содержат индивидуальный вклад субъекта решения. Диапазон колебаний при этом может быть значительным, что для организации имеет важные последствия. Здесь также выделяются две разновидности:
1) ситуационные решения, имеющие преимущественно эпизодический или локальный характер;
2) реорганизационные решения, то есть направленные на изменение какого-либо элемента организации.
Движение предприятия к цели требует слаженной работы всех его подразделений, строгого согласования их действий из единого центра, осуществление повседневного непрерывного руководства каждым работником на всех уровнях, начиная от предприятия в целом и кончая рабочим местом. Для ведения этой важной работы организуется линейное управление. Оно осуществляется начальниками - администраторами по линии прямого подчинения: от директора через его заместителей, начальников подразделений и участков до рабочих. Самое важное понять, что успех управления во многом связан со способностью своевременно и верно осмысливать, перерабатывать информацию.
Необходимость в управлении появилась одновременно с формированием человеческого общества, как только люди стали объединяться в группы для совместного труда. Современный руководитель предприятия (фирмы) появился не вдруг, не на пустом месте. Ему предшествовали тысячелетия труда, заботы о разумной его организации, смелых изысканий умов своего времени.
В России появление важных идей управления страной и производством связано с эпохой Петра I, которому принадлежит реформа государственной власти и глубокие экономические преобразования. Петр I провозгласил главную идею самодержавного управления: "Государь никому на свете о своих делах ответу дать не должен". Но даже в те времена командно-силовые методы управления были не единственными.
С развитием частного предпринимательства и рыночных механизмов, совершенствованием технических средств, концентрацией производства значение управления и управляющих существенно увеличивается. Аппарат управления разделяется и специализируется. Наряду с линейными руководителями появляются органы функционального управления.
Управленческая деятельность специфична по своему предмету. Она предполагает воздействие на других людей в целях организации их совместной деятельности. Поэтому ее предметом выступают специфические объекты, каковыми являются личность, люди. Специфичность управленческой деятельности в том, что ее предметом, объектом воздействия являются субъекты. В управленческой деятельности субъект и объект труда являются не только идентичными по сложности своей организации, но и тождественными по своим основным психологическим особенностям. Кроме того, руководитель имеет дело одновременно со многими субъектами. Управленческую деятельность относят к субъект-субъектному классу, более сложному, нежели класс субъект-объектных деятельностей.
Управленческая деятельность очень специфична и по своему процессу. Ее суть - организация деятельности других людей, то есть деятельность по организации деятельностей.
По своему содержанию управленческая деятельность представляет собой реализацию определенных универсальных управленческих функций (планирования, прогнозирования, мотивирования, принятия решения, контроля и др.).
Целью управленческой деятельности является обеспечение эффективного функционирования определенной организационной системы.
Управленческая деятельность специфична и по организационному статусу ее субъекта - руководителя. Руководитель по определению одновременно является членом организации и стоит как бы вне ее - под ней - в силу своего иерархического высшего положения. Это порождает множество трудностей практического характера.
Управленческая деятельность специфична и по ее типичным условиям. Она подразделяется на внешние и внутренние. К внешним условиям относятся: жесткие временные ограничения, хроническая информационная неопределенность, наличие высокой ответственности за конечные результаты, нерегламентированность труда, постоянная нехватка ресурсов, частое возникновение стрессовых ситуаций. К внутренним условиям относятся: необходимость одновременного выполнения многих действий и решения многих задач; противоречивость нормативных предписаний, их неопределенность, а часто и отсутствие; множественная подчиненность руководителя различным вышестоящим инстанциям.
Все управленческие функции можно классифицировать по четырем основным группам:
1) деятельно-административные: целеполагание, прогнозирование, планирование, организация исполнения, мотивирование, принятие решения, контроль, коммуникация, коррекция;
2) кадровые: управление персоналом, дисциплинарная, арбитражная, воспитательная, психотерапевтическая;
3) производственно-технологические: оперативного управления, материально-технического обеспечения, инновационная, маркетинговая;
4) производственные: интеграционная, стратегическая, представительная, экспертно-консультативная, стабилизационная.
Целеполагание - один из важнейших компонентов управленческой деятельности, а также общего функционирования организации. Оно является и основной функцией руководителя, и этапом управленческой деятельности, и ее структурным компонентом. Целеполагание определяется как формулировка или выбор целей функционирования организации.
Реализация функций целеполагания начинается с определения наиболее общей цели организации, выступающей основой для всей ее деятельности. Для определения этой наиболее общей цели используются понятия "философия компании", "политика фирмы", "миссия организации". Миссия детализирует статус организации, декларирует ее главные задачи и определяет общие направления ее деятельности и ее руководства.
Существует несколько основных способов классификации целей:
1) по их иерархическому статусу: цели высшего, среднего, низшего уровней управления и индивидуальные цели исполнителей;
2) по признаку из отнесенности к тому или иному структурному подразделению: производственные, финансовые, перспективные, кадровые, инновационные, исследовательские, административные;
3) по временной перспективе: долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные;
4) по критерию их значимости: стратегические, тактические, оперативные;
5) по содержанию: экономические, организационные, научные, социальные, кадровые, технические, политические;
6) по очередности реализации: первоочередные, приоритетные и отсроченные;
7) количественные и качественные;
8) повторяющиеся и разовые;
9) по признаку приуроченности к той или иной жизненной стадии организации: связанные со стадией проектирования, связанные со стадией развития, связанные со стадией зрелого функционирования, связанные со стадией завершения жизненного цикла;
10) в зависимости от числа лиц, к которым они относятся: общеорганизационные, локальные и индивидуальные;
11) по определенности их постановки: структурированные и неструктурированные;
12) формальные и реальные.
Роль прогнозирования в управленческой деятельности и в функционировании организаций в целом можно охарактеризовать выражением: "руководить - значит предвидеть". Прогнозирование - способность смотреть вперед, выходить за пределы наличного, оценивать будущее и предпринимать соответствующие подготовительные меры. Важность прогнозирования в управленческой деятельности трудно переоценить; оно выступает одной из основных и наиболее специфических прерогатив и функций руководителя.
Достойные цели, перспективные планы, правильные решения, хорошая организация будут малоэффективными без обеспечения мотивации - заинтересованности исполнителей в их реализации. Поскольку суть менеджмента - это достижение результата посредством других людей, нужно, чтобы они захотели делать то, что от них требуется. Индивидуальная производительность, а также эффективность деятельности организации в целом находятся в прямой и очень явной зависимости от степени мотивированности работников. Мотивация может компенсировать недостатки других функций, например недостатки в планировании или организации. Однако слабую мотивацию практически невозможно чем-либо компенсировать и восполнить.
Раскрытие содержания функции мотивирования тесно связано с проблемой мотивации трудовой деятельности в целом. Для того чтобы полно, эффективно и грамотно использовать весь мотивационный материал, руководитель должен знать, из каких основных категорий факторов он состоит. Все побудительные источники активности личности включают в себя следующие компоненты: потребности личности, ее интересы, стремления, влечения, убеждения, установки, идеалы, намерения, социальные роли, стереотипы поведения, нормы, правила, жизненные цели и ценности, мировоззренческие ориентации.
Сама цель управленческой деятельности связана с необходимостью постоянной координации деятельности подразделений организации и отдельных ее членов для достижения общих целей. Эта координация осуществляется в различных формах, но в первую очередь - посредством многообразных контактов членов организации, то есть в процессе их коммуникации. Все, что происходит в организации, прямо или косвенно связано с коммуникативными процессами, потому они являются одними из основных средств обеспечения ее целостности и функционирования. В общем плане коммуникация определяется как любой обмен информацией между людьми (группами) независимо от того, приводит он к взаимопониманию или нет.
Существует ряд классификаций типов коммуникаций в деятельности руководителя:
1) по признаку ориентации: внешнеорганизационные и внутриорганизационные;
2) внутриорганизационные: вертикальные и горизонтальные;
3) вертикальные: нисходящие и восходящие;
4) горизонтальные:
а) между паритетными подразделениями организации;
б) между исполнителями;
в) между паритетными руководителями подразделений.
Всем указанным видам коммуникаций присуща общая черта: они носят индивидуальный характер и развертываются при непосредственном контакте.
Традиционно коммуникации подразделяются на формальные и неформальные. Формальные каналы коммуникаций непосредственно определяются структурой организации, ее основными функциональными целями и задачами. Неформальные коммуникации - это все те контакты, которые реализуются вне и помимо формальных коммуникативных каналов. Они включают ряд основных разновидностей:
1) неформальные контакты между рядовыми членами организации;
2) между руководителем и подчиненными;
3) связи руководителя со средой.
Организационные коммуникации подразделяются по форме:
- устные (вербальные);
- письменные;
- комбинированные;
- визуальные;
- аудиционные;
- через оперативную печать;
- через средства наглядной агитации.
По признаку того этапа организационного функционирования, на котором коммуникации имеют преобладающее значение, выделяют коммуникации:
- при приеме на работу;
- при ориентировке в круге служебных обязанностей;
- в самом процессе деятельности;
- в процессе ее оценки;
- в ходе дисциплинарного контроля.
Контроль - это предельно комплексное явление, атрибут любой системы управления, необходимое средство и механизм обеспечения эффективности ее функционирования. Контроль выступает неотъемлемым компонентом всех действий и функций управления. Обычно он более выражен в конце их реализации. Он позволяет определить, достигнута их цель или нет, и тем самым "дает санкцию" для перехода к последующим действиям, связывая все звенья цепи управления в единое целое.