В.А. ГОРБУХОВ 1 страница

ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

 

 

Рекомендовано Учебно-методическим советом

Учебно-методического центра по профессиональному

образованию Департамента образования города Москвы

в качестве учебного пособия для студентов образовательных

учреждений среднего профессионального образования

 

Рецензенты:

 

Тарский Ю.И., доктор социологических наук, заведующий кафедрой социологии, социальной политики и регионоведения ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина".

Подсумкова А.А., кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина".

Дубинский В.И., доктор педагогических наук, профессор, руководитель отдела интеграции общего и профессионального образования и профориентационной работы.

 

Введение

 

Любое общество предлагает наличие упорядоченной целенаправленной совместной деятельности людей. Такая целенаправленная упорядоченная деятельность возможна лишь при том условии, что индивидуальные условия людей организованы таким образом, что они не мешают друг другу, а служат достижению коллективной цели. Организация совместных действий людей характеризуется двумя основными моментами:

1) наличие иерархии, которая представляет собой фиксированное вертикальное ранжирование участков действия, где нижестоящие в этой иерархии подчиняются вышестоящим;

2) управление, то есть механизм установления и обеспечения нужного порядка действий участков.

Таким образом, исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что иерархия составляет статическую характеристику организации, а управление - динамическую характеристику организации.

Социальное управление изучается специальной отраслью социологии - социологией менеджмента, или социологией управления.

Понятие социального управления на настоящий момент до конца не определено. Некоторые исследователи отождествляют понятие социального управления с самоуправлением, другие опираются на социальный объект или на общественно значимые цели управления.

Социальное управление как самостоятельное научное направление и учебная дисциплина пока только складывается. Социальное управление на сегодня представляет собой скорее работы философского характера, посвященные государственному управлению и управлению делами общества.

Государственное управление представлено в основном трудами юристов, которые занимаются вопросами управления с точки зрения теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права. Такой подход к изучению государственного управления не позволял вырваться из рамок категорий и методов юридической науки. Исследование проблем государственного управления не отрывалось от государственно-правовых исследований.

Наряду с рассмотрением предмета, метода и принципов теории государственного управления исследовались и вопросы функций управления, организационной структуры управления, аппарата управления, организации управления.

Подход к государственному управлению с юридических позиций не мог обеспечить эффективное развитие государственного управления. Принятые попытки формирования теории государственного управления как социологической науки встречают со стороны юристов возражения, связанные с опасностью превращения теории государственного управления в комплексную науку, которая охватывает государственно-правовые, социально-экономические, психологические, естественнонаучные аспекты управления.

Выделяют три направления развития исследований вопросов управления:

1) общая теория социального управления;

2) государственное управление;

3) управление производством.

Сформировавшимся направлением считается только управление производством. По управлению производством во многих вузах и ссузах России читается учебный курс, издано множество учебников и учебной литературы.

 

Глава 1. ИСТОРИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ МЫСЛИ

 

1.1. История управленческой социальной мысли

 

Управление существовало и существует там, где люди работали группами. Рассматривая развитие теории и практики управления, можно выделить несколько исторических периодов:

1) древний период;

2) индустриальный период;

3) период систематизации;

4) информационный период.

История мирового социального управления насчитывает несколько управленческих революций, которые знаменуют собой поворотные моменты в теории и практике управления:

1) первая управленческая революция привела к возникновению власти жрецов и зарождению письменности;

2) вторая управленческая революция привела к установлению сугубо светского аристократического управления и связана в основном с именем вавилонского царя Хаммурапи;

3) благодаря третьей революции в управлении были соединены государственные плановые методы регулирования с производством;

4) четвертая революция, часто называемая индустриальной, совпала по времени с зарождением капитализма и началом индустриального прогресса;

5) пятая управленческая революция ознаменовалась приходом новой социальной силы - профессиональных менеджеров, класса управляющих, который стал господствующим в сфере управления материальным производством и духовной жизни.

Перечисленные управленческие революции соответствуют основным историческим вехам смены социальных сословий: власть жрецов сменилась властью аристократии (преимущественно военной), на смену власти военной и гражданской аристократии пришли представители предприимчивой буржуазии, которых на исторической арене сменили наемные работники.

Древний период развития управления начался с 9 - 7 тысячелетий до н.э. и продолжался до начала XVIII в. Переход от присваивающего хозяйства к производящей экономике стал точкой отсчета в зарождении управления. В Древнем Египте был накоплен богатый опыт управления государственным хозяйством, сформировался развитый по тем меркам государственный управленческий персонал и обслуживающий управленческий аппарат.

В индустриальный период развитие представлений о государственном управлении связано с именем А. Смита, который был специалистом в области управления, так как он дал характеристику обязанностей государя и сделал анализ различных форм разделения труда. Учение Р. Оуэна оказало заметное влияние на формирование многих современных направлений и школ управления. Особенно актуальна идея Оуэна о гуманизации управления производством.

Период систематизации теории и практики управления пришелся на 1856 - 1960-е гг. В это время формируются новые направления, школы, течения, совершенствуется научный аппарат. То, что в настоящее время называется управлением, зародилось во времена промышленной революции в XIX в. Возникновение фабрик влекло за собой необходимость обеспечения работой больших групп людей, а это, в свою очередь, означало, что индивидуальные владельцы не могли наблюдать за деятельностью всех работников. Из числа лучших работников стали выходить лица, которые представляли интересы владельца на рабочих местах - менеджеры.

В 60-е гг. XX в. начинается информационный период теории и практики управления, который опирается на использование математического аппарата, с помощью которого достигается интеграция математического анализа и субъективных решений управленцев. В современном мире математические методы используются во всех направлениях науки управления.

 

1.2. Основные теории и школы управления

 

Самые первые исследования в области управления принадлежали классической школе. Приверженцев классической школы управления волновал лишь вопрос эффективности производства. Их исследования касались лишь вопросов адаптации рабочих. Классическая школа управления не признавалась наукой даже сторонниками этой школы. В то время управление считалось искусством, а не наукой. Такой подход к управлению как к искусству связан с тем фактом, что не все люди по своим качествам подходят для работы в управлении.

Первый шаг к рассмотрению управления как науки был сделан Ф. Тейлором, который был лидером движения научного управления, так как его интересовала не эффективность деятельности отдельного человека, а деятельность организации. В основном благодаря работе Ф. Тейлора "Принципы научного менеджмента", в которой он разработал методы научной организации труда, основанные на изучении движений рабочего с помощью хронометража, концепция научного управления была признана самостоятельной областью научных исследований.

Таким образом, термин "научное управление" принадлежит Ф. Тейлору. Научное управление состоит в следующем:

- в достоверном нормировании труда;

- в точном определении выполняемых работником задач и времени, отводимого на решение каждой из них;

- в правильном отборе и обучении кадров;

- в эффективных денежных стимулах и вознаграждении работника за конечный результат.

Тейлор отмечал четыре основных принципа эффективной реализации управленческой деятельности:

1) разработка научных основ производства;

2) научный подбор рабочих;

3) сотрудничество рабочих с администрацией;

4) обучение и тренировка работников.

Разновидностью классической школы управления стала административная школа управления, которая занималась исследованием вопросов о роли и функциях управления. Разработчиком административной школы управления был А. Файоль. Он разделил процесс управления на пять основных функций:

- планирование (предвидение);

- организация;

- подбор и расстановка кадров;

- мотивация;

- контроль.

Суть разработанных Файолем принципов управления сводится к следующему: разделение труда; дисциплина; единство руководства и распорядительства; подчинение частных интересов общим; обязательное вознаграждение за труд; координирующая деятельность управленцев; порядок; справедливость; порядочность; инициатива.

Представителем административной школы управления является М. Вебер - основатель концепции рациональной бюрократии. Вебер идеализировал бюрократию, которую он считал машиной, не подверженной коррупции. Бюрократическое управление означает власть чиновников во всех сферах: хозяйственной жизни, политических движениях, управлении обществом. Бюрократическое управление основано на письменно зафиксированных правилах, которым подчиняются абсолютно все чиновники. Управленческая деятельность строится на принципах иерархии чиновников, где каждый управленческий работник отвечает не только за свои собственные решения и действия, но и за действия подчиненных ему лиц. М. Вебер также дал характеристику идеальных типов господства.

Появление школы человеческих отношений совершило прорыв в области управленческой деятельности. Родоначальником школы человеческих отношений принято считать Э. Майо. В основу этой школы управления положены достижения социологии и психологии. В школе человеческих отношений выделяют иерархическую теорию потребностей А. Маслоу и учение Д. Макгрегора. Маслоу разработал классификацию потребностей, включающую 5 уровней:

- физиологические потребности;

- потребности в безопасности;

- социальные потребности;

- престижные потребности;

- потребности в самореализации.

Первые две группы потребностей отнесены Маслоу к первичным, остальные к вторичным. Поскольку потребности удовлетворяются в иерархическом порядке, то для повышения эффективности социального управления необходимо знать и использовать эту концепцию.

Суть теории Макгрегора состоит в признании необходимости заменить традиционный подход к пониманию управления как командно-административного воздействия на человека новым подходом к управлению, в рамках которого работник рассматривается как активный субъект деятельности, обладающий значительными интеллектуальными способностями.

Более поздние теории управления разработаны в основном представителями количественной школы. Появление количественной школы явилось следствием применения математики и компьютерных технологий в управлении. Представители этой школы рассматривают управление как процесс, который выражается в математических моделях.

Исследование управления как процесса привело к широкому распространению системных методов анализа. Системный подход в управлении предполагает, что руководители должны рассматривать организацию как совокупность взаимосвязанных элементов, таких, как люди, задачи, ресурсы, структура, технологии. Системная теория управления позволяет избежать ситуаций, когда решение, принятое в одной области, превращается в проблему для другой области.

Ситуационный подход внес большой вклад в развитие теории управления. Сущность ситуационного подхода в том, что формы, методы и стили управления должны меняться в зависимости от сложившейся ситуации, т.е. центральное место должна занимать ситуация. Используя ситуационный подход, управленцы могут понять, какие методы и средства будут наилучшим образом способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

Менеджмент как область общей теории управления возник в 60 - 80-е гг. XX века. Наряду с менеджментом усиливается и государственное управление.

 

1.3. Развитие управленческой науки в России

 

Развитие управленческой мысли в России берет свое начало в XVII в. Управленческая наука в России развивалась преимущественно в рамках теории государственного управления. А.Л. Ордын-Нащокин высказывался за укрепление централизованного государственного управления. Он считал, что государство должно активно вмешиваться в экономику. Ордын-Нащокин сделал попытку введения городского самоуправления в западных приграничных городах России. Ордын-Нащокин считается одним из первых русских управленцев, поставившим вопрос о развитии не только стратегического, но и тактического управления.

Громадную роль в развитии идей государственного управления сыграли управленческие решения Петра I. Круг управленческих действий Петра I весьма широк. В период правления Петра I выделяются преобразования в центральном и местном управлении:

1) создание нового государственного аппарата управления;

2) развитие крупной промышленности;

3) развитие сельского хозяйства;

4) укрепление финансовой системы;

5) развитие внешней и внутренней торговли.

Законодательные акты Петра I регулировали различные сферы деятельности государства, по сути это было государственным управлением.

Во второй половине XVIII в. управленческая мысль развивалась в духе реформ Екатерины II.

Основные требования в сфере управления экономикой в начале XIX в. произошли в период царствования Александра I. В 1901 г. издан Манифест об учреждении министерств, которые были построены на началах личной власти и ответственности.

Особенную роль в сфере управления в России сыграл М.М. Сперанский. Он предложил разделить систему власти в России на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть должна была находиться в ведении Государственной Думы, управление государством - в ведении министерств, вопросы суда - в ведении Сената.

В 1864 г. при Александре II было введено всесословное самоуправление.

В начале XX в. изменения в области управления осуществлялись видными реформаторами С.Ю. Витте и П.А. Столыпиным. Реформа Столыпина касалась всех отраслей государственного управления и была направлена на децентрализацию управления страной.

После окончания гражданской войны руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. Изучение проблем в сфере социального управления связано с проведением прикладных исследований. Одним из центральных направлений оказалось исследование тесно связанных между собой социальных проблем управления, труда и производства. Оно осуществлялось Центральным институтом труда в Москве и Всеукраинским институтом труда в Харькове. Кроме этого, можно назвать Казанский институт научной организации труда, Таганрогский институт научной организации производства, Государственный институт техники управления, Центральную лабораторию по изучению труда и др.

В 1960-х гг. особое внимание уделялось проблемам научного управления обществом. При этом выделялось несколько его направлений. Одно из них было связано с появлением общей теории социального управления, второе - с анализом проблематики государственного управления, третье - с интересом к управлению производством. В рамках первого направления работали преимущественно философы и социологи, второго - юристы, третьего - экономисты.

В работах отечественных исследователей периода 80-х гг. XX в. отражались самые различные аспекты социального управления в советском обществе.

В настоящий момент управленческие структуры общества перестают привлекать внимание социологов. Они становятся предметом специального рассмотрения юристов, управленцев, государствоведов.

 

Глава 2. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

 

2.1. Понятие управления

 

Управление - целенаправленная и организующая деятельность. Управлять - значит организовывать коллективы людей на достижение каких-либо результатов, поставленных задач. Управление представляет собой функцию сложных организованных систем любого характера, обеспечивающих сохранение их структур, поддержание режима деятельности, направленного на реализацию и их целей. По своему содержанию управление - процесс упорядоченного воздействия субъекта на объект управления.

Выделяют разнообразные трактовки понятия управление. Наиболее часто управление определяют как воздействие управляющей системы на управляемую. В.И. Кнорринг говорит о том, что управление есть не что иное, как "непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на управляемый объект, которым может быть технологическая установка, коллектив или отдельная личность" <1>. Один из самых известных ученых в России, занимающихся проблемами социального управления В.И. Иванов определил управление как воздействие, которое осуществляется в технических, биологических и социальных системах <2>.

--------------------------------

<1> Кнорринг В.И. Искусство управления. М., 1997. С. 1.

<2> См.: Основы современного социального управления: теория и методология. М., 2000. С. 26.

 

Такое понимание управления можно признать неполным, так как в этом определении присутствует только один элемент управления - воздействие и ничего не говорится о подготовке такого воздействия, об условиях осуществления воздействия и о контроле. Кроме того, существует и такая разновидность управления, как самоуправление, где отсутствует воздействие управляющего субъекта на управляемый объект - такая система управляется сама собой. Поэтому в наиболее полном виде управление можно определить как "способность систем к реализации программ в процесс информационного взаимодействия управляющей и управляемой подсистем" <1>.

--------------------------------

<1> Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления: Учебное пособие. М., 2007. С. 85.

 

Сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов, а сама организация является неотъемлемым свойством управления.

Управление - это наиболее часто повторяющаяся разновидность организационных начал наряду с обучением и воспитанием.

В зависимости от объема и цели управление, как следует из определения В.Н. Иванова, подразделяется на три вида:

1) техническое;

2) биологическое;

3) социальное.

Техническое управление - организация целенаправленного упорядоченного эффективного функционирования технических систем и протекающих в них технологических процессов на основе познания и использования естественных физических и химических законов. Биологическое управление - организация целенаправленного эффективного функционирования и развития биологических особей, популяций животного, растительного мира на основе познания биологических законов. Социальное управление осуществляется там, где есть социум людей, - это управление многочисленными социальными процессами, протекающими в человеческой общности. Движущей силой социального управления выступает власть. Социальное управление представляет собой осуществление властных организационных функций, обеспечивающих достижение в процессе совместной деятельности людей поставленных целей.

В основе управления лежат прием, сохранение, передача и переработка информации: "исходная информация об управляемой системе преобразуется в ту или иную форму для передачи по каналам связи и поступает в управляющую систему, которая по имеющимся алгоритмам, или правилам, перерабатывает получаемую информацию" <1>. В любом процессе управления присутствуют две его направляющие:

--------------------------------

<1> Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления: Учебное пособие. М., 2007. С. 84.

 

1) управляющая подсистема;

2) управляемая подсистема.

Взаимодействие между управляющей и управляемой подсистемами осуществляется путем обмена информацией. Во всех процессах управления имеет место обратная связь - ответная реакция управляемой системы на воздействие со стороны управляющей системы. Воздействие управляющего субъекта на объект - это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие управляющей системы на управляемую может быть постоянным, эпизодическим или временным. Такое воздействие также может быть активным (даже силовым) или, наоборот, мягким. Отмечаются случаи незаметного воздействия управляющего субъекта на управляющий объект. Объектом прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья внутри самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности (субординации), либо горизонтальные связи, которые сводятся к координации, взаимодействию, субсидиарности (взаимной ответственности), взаимопомощи по осуществлению единых целей управления.

 

2.2. Социальное управление как один из видов управления

 

Выше приводилась классификация управления. Прежде всего выделялось управление, которое осуществляется машинами. Это так называемое техническое управление. Процессы деятельности живых организмов связаны с большим числом видов управления. Так, к примеру, мозг управляет частями тела - это биологическое управление.

Всякий труд человека - это управление, а так как человек - существо социальное, общественное, то труд человека является социальным, индивидуальным управлением. Существуют виды управления, где люди взаимодействуют друг с другом, где один человек руководит другими людьми. Это называется коллективным социальным управлением. К коллективному социальному управлению относится управление производством, управление обществом, управление государством и т.д. У любого управления, как уже говорилось, существуют две подсистемы - управляющая и управляемая. Характер их связей такой, что одна подсистема для другой является управляющей. Эти подсистемы, управляющая и управляемая, должны быть взаимосвязаны, объединены в одну систему - организацию.

В управлении всегда присутствует команда - воздействие управляющей системы на управляемую. В управлении действует сообщение, информация. Поэтому можно сказать, что управление - это воздействие с помощью информации.

Целью управления является какое-то изменение в управляемой подсистеме. Так как управление - это воздействие с помощью информационных команд, то в управляемой системе должен быть такой механизм, который превращает команды в реальные действия. Этот механизм приводится в действие только с помощью обратной связи в управлении.

Таким образом, цель, команда и обратная связь - это главные составляющие любого управления, в том числе и социального.

Необходимо отметить следующее: социальное управление как один из видов управления обладает своей спецификой, а также чертами, общими для всех уровней и видов управления.

Для того чтобы обозначить управление в обществе, используется термин "социальное управление". Социальное управление представляет собой организационную деятельность по обеспечению достижения социальных целей и задач посредством определенных методов. Г.В. Атаманчук трактует социальное управление как взаимодействие управляющей системы на управляемую. Он считает, что управление - это "целеполагающее (то есть сознательное, направляющее, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную, уголовную жизнедеятельность как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, ассоциации и т.д.)" <1>.

--------------------------------

<1> Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Основы современного социального управления: теория и методология. М., 2000. С. 8.

 

Управление в обществе отличается от биологического и технического управления, так как подразумевает, разработку программ, формирование у субъектов мотивации и деятельности, к эффективному труду для достижения поставленных целей <1>. Управление в живой природе не имеет субъекта, потому что на уровне организма управляет его генетическая программа, которая является средством управления, и управляет эта программа процессами, которые происходят в организме. В технических системах также присутствуют программы управления и процессы, которые организуются программами управления. Управление на общественном уровне является субъективным. Отличительной чертой такого управления является то, что управляющая программа вырабатывается субъектами управления осознанно, "представляет собой определенный информационный образ, предполагает организацию деятельности людей по реализации управленческого проекта" <2>.

--------------------------------

<1> Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления: Учебное пособие. М., 2007. С. 86.

<2> Там же.

 

2.3. Специфика управления в обществе

 

В литературе по управлению и менеджменту отмечается, что не всякое воздействие на деятельность людей обязательно является управлением. Действия многих людей влияют на различные события, но они не всегда представляют собой управление. Когда определяют управление как воздействие, то прежде всего имеют в виду, что это какой-то труд, профессиональная деятельность. Управление в обществе всегда представляет собой воздействие одних субъектов на другие с той целью, чтобы побудить их к какой-либо деятельности. В определении управления как воздействия управляющей системы на управляемую не принимается во внимание обратное воздействие управляемой системы на управляющую, что присуще социальному управлению.

Управляющие субъекты должны испытывать обратное воздействие со стороны управляемых, что может выражаться в готовности последних либо выполнять указания управляющих субъектов, либо, что бывает реже, оказывать активное или не очень активное сопротивление таким указаниям. Несмотря на то, что управление трактуется как воздействие, "современные исследователи все чаще акцентируют внимание на том, что между управляющими и управляемыми субъектами имеет место взаимодействие" <1>.

--------------------------------

<1> Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления: Учебное пособие. М., 2007. С. 88.

 

По мнению авторов Зборовского и Костиной, социальное управление, представляет собой такую форму информационного взаимодействия людей, когда одна из сторон вырабатывает решения, доводит их до исполнителя, контролирует их исполнение, а другая сторона эти решения исполняет <1>. Взаимодействие - есть воздействие одних субъектов на другие. Когда одни субъекты вырабатывают программу деятельности и контролируют ее исполнение либо реализацию другими субъектами, то в данном случае происходит разделение труда на управленческий и исполнительский. Самоуправлением называют такую форму управления, когда субъект, вырабатывающий программу и реализующий ее, совпадают в одном лице. Важнейшей специфической чертой социального управления является то, что оно представляет собой единство управления и самоуправления.

--------------------------------

<1> Там же.

 

2.4. Основные элементы социального управления

 

В качестве самых основных элементов социального управления можно выделить:

1) субъект управления;

2) управляемый субъект;

3) объект управления;

4) цель управления;

5) проект деятельности.

Субъект управления - это индивиды, которые способны вырабатывать программу действий и реализовывать данную способность. Управляемые субъекты - люди, осуществляющие программы, созданные субъектами управления. Субъекты управления управляются определенной информационной программой, которая состоит из норм и правил, принятых в соответствующей сфере деятельности.

Информация представляет собой те сведения, которые нужно иметь в виду, чтобы хорошо перерабатывать материалы и энергию. Суть управления в социальной системе - это целенаправленная переработка информации.