Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням: сутність, роль та повноваження прокурора

Прокурорський нагляд за діяльністю органів досудового розслідування як правовий інструмент та процесуальний засіб забезпечення режиму законності при здійсненні досудового кримінального провадження: сутність, предмет і завдання

Тема 17. Нагляд прокурора за додержанням законів при проведенні досудового розслідування

§ 1. Прокурорський нагляд за діяльністю органів досудового розслідування як правовий інструмент та процесуальній засіб забезпечення режиму законності при здійсненні досудового кримінального провадження: сутність, предмет і завдання.

§ 2. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням: сутність, роль та повноваження прокурора.

§ 3. Порядок призначення та заміни прокурора, який здійснюватиме повноваження у конкретному кримінальному провадженні.

§ 4. Організаційна роль в досудовому кримінальному провадженні керівника органу досудового розслідування та розмежування його повноважень з повноваженнями прокурора.

 

 

Якщо говорити про спрямованість діяльності органів прокуратури України як єдиної системи спеціально створених органів, то безумовно можна стверджувати, що її загальностратегічне завдання полягає в забезпеченні дії в державі принципу верховенства права, зміцнення законності і правопорядку.

Таким чином, прокуратура позиціонується з організаційно самостійним державно правовим інститутом, діяльність якого спрямована на забезпечення дотримання режиму законності в нашій державі. Інакше кажучи, головна функція прокуратури - функція найвищого нагляду за відповідністю Конституції і законам України актів і дій органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських організацій і посадових осіб. За слушною думкою В.П. Ястребова, специфіка роботи прокуратури полягає в тому, що вона є єдиним державним органом, для якого нагляд за додержанням законів складає сенс, сутність і основу діяльності.[86]

В теоретичних джерелах поняття «функції прокуратури» трактується як вид або окремий напрям діяльності суб’єктів прокурорського нагляду (Генерального прокурора і підлеглих йому прокурорів).

Прокурорський нагляд розглядають як одну з форм державної діяльності, що забезпечує точне і неухильне виконання законів в Україні, як одну з умов додержання конституційних гарантій з охорони прав і законних інтересів громадян. Така діяльність суб’єктів прокурорського нагляду, полягає у виявленні порушень закону, з метою їх усунення, відновлення порушених прав людини і громадянина, а також притягнення правопорушників до різних видів правової відповідальності.

За великим рахунком прокурорський нагляд – це регламентовані законом правовідносини, що виникають при його здійсненні між органами прокуратури і іншими установами, організаціями, посадовими особами і громадянами, а також між суб’єктами прокурорського нагляду при виконанні їх функцій.

Розрізняють декілька наглядових функцій органів прокуратури, а саме, відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено:

1) підтримання державного звинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень по кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Безумовно, що дуже важливу роль відіграє прокурор при здійсненні своїх процесуально-наглядових повноважень в кримінальному провадженні.

Якщо аналізувати можливі форми та напрямки діяльності прокурора в кримінальному провадженні, то можна виокремити такі:

1. ініціювання початку досудового розслідування за наявності підстав, передбачених КПК України (пункт перший частини другої статті 36 КПК України);

2. повідомлення про підозру (пункт одинадцятий частини другої статті 36 КПК України, глава 22 КПК України);

3. виконання функції державного обвинувачення (пункт п’ятнадцятий частини другої статті 36 КПК України);

4. участь в апеляційному провадженні (частина четверта статті 36 КПК України);

5. участь в касаційному провадженні (частина четверта статті 36 КПК України);

6. участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень за нововиявленими обставинами (частина четверта статті 36 КПК України);

7. участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень Верховним Судом України (частина четверта статті 36 КПК України);

8. участь у розгляді питань, пов’язаних з виконанням судових рішень (частина перша статті 539 КПК України);

9. розгляд запитів (клопотань) компетентних органів інших держав про перейняття Україною кримінального провадження (стаття 595 КПК України);

10. звернення із запитами про міжнародну правову допомогу у кримінальному провадженні під час досудового розслідування та розгляд відповідних запитів іноземних компетентних органів (стаття 545 КПК України),

11. здійснення нагляду за органами досудового розслідування у формі процесуального керівництва (частина друга статті 36 КПК України).

Отже, як убачається, в досудовому кримінальному провадженні одним із основних обов’язків прокурора є здійснення нагляду за діяльністю органів досудового розслідування у формі процесуального керівництва ним. Такий нагляд є ефективним інструментом державної охорони прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб. Це своєрідний засіб забезпечення режиму законності. при здійсненні досудового кримінального провадження.[87]

Предметом прокурорського нагляду тут є додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (стаття 29 Закону України «Про прокуратуру»).

Зазначений вид діяльності органів прокуратури (нагляд за додержанням законів при провадженні досудового розслідування) займає особливе місце, тому що органи дізнання та досудового при здійсненні кримінального провадження часто вимушені обмежувати конституційні права і свободи громадян.[88] Вона своїм завданням має сприяти:

1) розкриттю кримінальних правопорушень, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних та кримінально протиправних посягань;

2) виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинене кримінальне правопорушення;

3) запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності;

4) охороні прав і законних інтересів осіб при здійсненні кримінального провадження;

5) здійсненню заходів щодо запобігання кримінальним правопорушенням, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.

Стаття 30 Закону України «Про прокуратуру» покладає на прокурора обов’язок вживати заходидо того, щоб органи, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування (дізнання та досудове слідство):

-по-перше, додержували передбачений законом порядок початку та проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування діянь, що містять ознаки кримінального правопорушення, закриття кримінального провадження, а також додержували строки здійснення досудового розслідування та тримання осіб під вартою;

-по-друге, не допускали порушення законності під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування;

-по-третє, виявляли причини вчинення кримінальних правопорушень і умови, що сприяють цьому, вживали заходів до їх усунення.[89]

Чинне законодавство (пункт п’ятий частини першої статті 3 КПК України визначає досудове розслідування як стадію кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності. У свою чергу його процесуальними формами визнаються: дізнання – форма досудового розслідування, в якій здійснюється розслідування кримінальних проступків, і досудове слідство – форма досудового розслідування, в якій здійснюється розслідування злочинів.

Досудове розслідування здійснюють слідчі органу досудового розслідування одноособово або слідчою групою. Органами, що здійснюють розслідування (дізнання і досудове слідство є слідчі підрозділи:

1) органів внутрішніх справ;

2) органів безпеки;

3) органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства;

4) Державного бюро розслідувань (у відповідності з пунктом першим Перехідних положень КПК України до дня введення в дію положень частини першої (в частині положень щодо повноважень здійснення досудового розслідування злочинів, передбачених статтями 402–421, 423–435 Кримінального кодексу України) та частини четвертої статті 216 КПК України повноваження щодо досудового розслідування передбачених ними кримінальних правопорушень здійснюють слідчі органів прокуратури).

До посадовців, які уповноважені на виконання передбачених Конституцією України функцій, у тому числі й нагляду за додержанням законів при проведенні досудового розслідування, тобто до прокурорів пункт п’ятнадцятий частини першої статті 3 КПК України та стаття 56 Закону України «Про прокуратуру» відносять Генерального прокурора України, першого заступника, заступників Генерального прокурора України, їх старших помічників, помічників, прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, прокурорів міст і районів, районів у містах, міжрайонних та спеціалізованих прокурорів, їх перших заступників, заступників прокурорів, начальників головних управлінь, управлінь, відділів прокуратур, їх перших заступників, заступників, старших прокурорів та прокурорів прокуратур усіх рівнів, які діють у межах своїх повноважень.

Слід також зазначити, що характерною ознакою прокурорського нагляду за досудовим розслідуванням є те, що кожну дію прокурора при здійсненні цього нагляду передбачено і регламентовано кримінально-процесуальним законом.[90]

 

 

Як уже зазначалося вище закон констатує, що нагляд за додержанням законів при проведенні досудового розслідування (дізнання та досудового слідства) прокурор здійснює у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням (частина друга статті 30 Закону України «Про прокуратуру» та частина друга статті 36 КПК України).

І це не будь-яка новина в теоретичних викладках фахівців у цій галузі. Про те, що прокурор апріорі здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням говорилось науковцями вже здавна, на підставі аналізу норм КПК Україні, затвердженого 28 грудня 1960 року.

Наприклад, М. С. Трубін писав, що саме реалізація форм нагляду, що мають владно-розпорядчі можливості, ставлять прокурора в становище суб’єкта, який здійснює процесуальне керівництво розслідуванням.[91] У свій час йому також вторив, О. М. Ларин, характеризуючи сутність керівництва процесуальною діяльністю як окремої самостійної функції. Він, зокрема, зазначав, що ухвалювати рішення про скерування слідства та проведення слідчих дій, в яких поряд із слідчими беруть учать і інші особи, давати доручення та вказівки, пред’являти вимоги і виносити постанови – це і означає керувати, здійснювати керівництво.[92]

Деякі правознавці, визначаючи керівну роль прокурора в кримінальному судочинстві, указували на те, що активна діяльність прокурора, спроможного втручатись в хід досудового розслідування, не лише допомагає його ефективному проведенню, а й у багатьох випадках є своєрідною запорукою недопущення грубих порушень норм матеріального та процесуального права, дотримання прав учасників кримінального судочинства.[93]

Якщо говорити про співвідношення згадуваних вище правових понять («прокурорський нагляд» та «процесуальне керівництво»), то, як на наш погляд, «процесуальне керівництво розслідуванням» значно ширше за своєю сутністю наглядової діяльності прокурора у цій правовій сфері, тому що при здійсненні кримінального провадження його рішення і дії охоплюють більше широке коло правових відносин.

З нашою точкою зору згодний і О. Д. Антонюк, який, зокрема вважає процесуальне керівництво «значно ширшим, ніж просто метод (спосіб) здійснення наглядової діяльності, виходить за її межи і є окремою функцією прокурора з своїми завданнями, цілями та формами реалізації».[94]

У той же час слід зазначити, що термін «керівництво», «процесуальне керівництво» не вживався законодавцем а ні в Законі України «Про прокуратуру», а ні в КПК України який нещодавно був чинним, ані в інших законодавчих актах України.

Єдине, де «офіційно» згадувалося «процесуальне керівництво» та стисло розкрито його зміст, була Концепція реформування кримінальної юстиції України, розроблена Національною комісією з зміцнення демократії та утвердження верховенства права,[95] затверджена Указом Президента України 8 квітня 2008 року. Автори Концепції під таким «процесуальним керівництвом» розуміють організацію процесу досудового розслідування, визначення напрямів розслідування, координацію процесуальних дій, сприяння створенню умов для нормального функціонування слідчих, забезпечення дотримання у процесі розслідування вимог законів України.

Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням здійснюється прокурорами за допомогою законодавчого інструментарію, тобто низки взаємопов’язаних між собою і передбачених КПК України і повноважень.

Частина друга статті 36 КПК України до них, зокрема, відносить право прокурора:

1) починати досудове розслідування за наявності підстав, передбачених КПК України;

2) мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування;

3) доручати органу досудового розслідування проведення досудового розслідування;

4) доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в необхідних випадках – особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії в порядку, визначеному КПК України;

5) доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам;

6) призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом;

7) скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих;

8) ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених КПК України, для його відводу, або у випадку неефективного досудового розслідування;

9) приймати процесуальні рішення у випадках, передбачених КПК України, у тому числі щодо закриття кримінального провадження та продовження строків досудового розслідування;

10) погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій у випадках, передбачених КПК України, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання;

11) повідомляти особі про підозру;

12) пред’являти цивільний позов в інтересах держави та громадян, які через фізичний стан чи матеріальне становище, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права, у порядку, передбаченому КПК України;

13) затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акта, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити зміни до складеного слідчим обвинувального акта чи зазначених клопотань, самостійно складати обвинувальний акт чи зазначені клопотання;

14) звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності;

15) погоджувати запит органу досудового розслідування про міжнародну правову допомогу, передання кримінального провадження або самостійно звертатися з таким клопотанням в порядку, встановленому КПК України;

16) доручати органу досудового розслідування виконання запиту (доручення) компетентного органу іноземної держави про міжнародну правову допомогу або перейняття кримінального провадження, перевіряти повноту і законність проведення процесуальних дій, а також повноту, всебічність та об’єктивність розслідування у перейнятому кримінальному провадженні;

17) перевіряти перед направленням прокуророві вищого рівня документи органу досудового розслідування про видачу особи (екстрадицію), повертати їх відповідному органу з письмовими вказівками, якщо такі документи необґрунтовані або не відповідають вимогам міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, чи законам України;

18) доручати органам досудового розслідування проведення розшуку і затримання осіб, які вчинили кримінальне правопорушення за межами України, виконання окремих процесуальних дій з метою видачі особи (екстрадиції) за запитом компетентного органу іноземної держави.

У разі неефективного досудового розслідування кримінального правопорушення Генеральний прокурор України, його заступники, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя і прирівняні до них прокурори своєю вмотивованою постановою мають право доручити його розслідування будь-якому іншому органу досудового розслідування, у тому числі слідчому підрозділу вищого рівня в межах одного органу.

Крім того, у межах строків досудового розслідування, передбачених статтею 219 КПК України Генеральний прокурор України, перший заступник, заступники Генерального прокурора України, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, прокурори міст і районів, районів у містах, міжрайонні та спеціалізовані прокурори, їх перші заступники і заступники при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування мають право скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та підпорядкованих прокурорів. Про скасування таких постанов повідомляється прокурор, який здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення відповідного досудового розслідування.

Якщо повідомлення про підозру здійснив прокурор, повідомити про нову підозру або змінити раніше повідомлену підозру має право виключно прокурор (стаття 279 КПК України).

Ще про одне повноваження прокурора. Досудове розслідування зупиняється вмотивованою постановою прокурора або слідчого за погодженням з прокурором, відомості про що вносяться до Єдиного реєстру досудових розслідувань (частина четверта статті 280 КПК України).

Згідно статті 308 КПК України підозрюваний, обвинувачений, потерпілий мають право подати прокурору вищого рівня скаргу на недотримання розумних строків слідчим, прокурором під час досудового розслідування, яку він зобов’язаний розглянути протягом трьох днів після її подання і, в разі наявності підстав для її задоволення, надати відповідному прокурору обов’язкові для виконання вказівки щодо строків вчинення певних процесуальних дій або прийняття процесуальних рішень.

Прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог КПК України, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов’язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора.