Формы государственного(территориального) устройства

Республика

Республика(от лат.— общественное дело) — это такая форма правления, которая характеризуется выборностью главы государства, именуемого обычно президен­том.

Большинство же современных европейских республик обрели ее после военных и революционных потрясений XX века, свя­занных прежде всего с двумя мировыми войнами. В Америке успешная вооруженная национально-освободительная борьба бывших колоний против монархических метрополий также, как правило, порождала республиканскую форму правления. Рав­ным образом и в Африке и Азии распад колониальной системы в середине XX века привел, за единичными, исключениями, к образованию республик.

Республика — наиболее демо­кратическая форма правления, поскольку предполагает, что пол­номочия любой ветви власти, любого высшего ее органа, вклю­чая главу государства, в конечном счете основываются на ман­дате народа.

Существуют извращенные разновидности рес­публики, характеризующиеся нелегитимностъю власти. Напри­мер, когда в стране происходит государственный переворот, который ставит во главе государства единоличного диктатора (он может называться как угодно — президентом, координато­ром, вождем, генеральным секретарем центрального комитета партии и т.д.) или группу диктаторов (хунту), форма правления официально может провозглашаться или оставаться республикан­ской, но ее демократическая суть исчезает. Это происхо­дит и в том случае, когда законно избранное или назначенное должностное лицо (президент, премьер-министр и т.п.) узурпирует власть. Так поступили А. Гитлер в Германии в 1933 году, Ж. Мобуту в Заире (тогда Конго) в 1960 году, «черные полковники» в Греции в 1967 году, А. Пиночет в Чили в 1973 году.

Ниже мы рассматриваем разновидности действительно де­мократической или по крайней мере либеральной по политичес­кому режиму республики. При этом надо помнить, что и в пре­зидентской, и в парламентарной республике есть и президент, и парламент, а различие между этими двумя разновидностями республиканской формы правления заключается в характере отношений между законодательной и исполнительной властью.

Президентская (дуалистическая) республика. Эта форма правления несколько напоминает дуалистическую монархию, тем более что впервые создавалась в США по ее примеру (Великоб­ритания в то время была во многом дуалистической монархией), однако имеет весьма существенные отличия от нее.

Прежде всего, здесь наиболее последовательно проведен прин­цип разделения властей, а взаимоотношения между ветвями власти строятся на базе принципа так называемых сдержек и противовесов, а именно:

- законодательная и исполнительная власть в президент­ской республике получают свой мандат непосредственно от на­рода;

- главой исполнительной власти является избираемый наро­дом президент, который совмещает эти функции с функциями гла­вы государства;

- правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены президенту;

- судьи, как и высшие должностные лица исполнительной власти, назначаются президентом с согласия верхней палаты парламен­та, которая при этом исходит не из политического лица канди­датов, а из их компетентности и моральных качеств;

- министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно;

- отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику (парламент не может смещать ее долж­ностных лиц, если они не нарушили закон).

Государственный режим при этой форме правления — толь­ко дуалистический. В зависимости от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть силь­нее или слабее, но качества государственного режима это не меняет.

Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки, и, в частности, латиноамериканские президентские республики характеризовались исследователями как суперпрезидентские.[23]

Парламентарная республика. К этой форме правления отно­сится все сказанное выше о парламентарной монархии, за исклю­чением вопроса о главе государства.

Вместо слабого монарха мы наблюдаем при этой форме сла­бого президента, который в типичном случае избирается либо парламентом, либо более широкой коллегией, включающей наряду с парламентом обычно депутатов парламентов субъектов федера­ций или региональных представительных органов самоуправле­ния. Обширные полномочия, которыми порой конституция над­еляет президента парламентарной республики, осуществляются, как правило, правительством, которое в лице своего главы или министра контрассигнует акты президента. Показательно, что ч. 1 ст. 74 Конституции Республики Индия 1949 года в редакции 42-й и 44-й поправок прямо установила обязанность Президента следовать советам правительства.

Главный признак парламентарной республики, как и парла­ментарной монархии, — политическая ответственность пра­вительства перед парламентом. Как и там, ответственность эта — часто солидарная: недоверие одному члену правительст­ва, особенно его главе, влечет отставку всего правительства. Вместо ухода в отставку правительство может потребовать от президента распустить парламент (его нижнюю палату) и назна­чить новые выборы.

При парламентарной республике также возможны два госу­дарственных режима — парламентарный и министериальный.

Чисто парламентарных республик не так уж много. К ним можно отнести Германию, Венгрию, Италию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию и некоторые другие. В тех странах, где многопартийность обусловливает действие парламентарного го­сударственного режима, следствием его являются частые прави­тельственные кризисы. В Италии, например, правительство удер­живается у власти в среднем меньше года, хотя партийный состав правительств обычно почти не меняется, да и персональ­ные перестановки незначительны. Тем не менее выступления в пользу изменения формы правления в этой стране в последнее время резко усилились, и похоже, что на этот раз не останутся безрезультатными.[24]

Смешанная (полупрезидентская) республика. Такая форма правления сочетает в себе признаки и президентской, и пар­ламентарной республики. Но сочетание это бывает различным. Например, по Конституции Французской Республики 1958 года Президент избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для президентской республики. В то же время на­значаемое им правительство должно пользоваться доверием ни­жней палаты Парламента — Национального собрания, что харак­терно для парламентарной республики. Вместе с тем Президент может распускать Национальное собрание по своему усмотре­нию, что не характерно ни для той, ни для другой разновиднос­ти республиканской формы правления.

Как показал опыт, эта форма правления, эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское боль­шинство, и Президент придерживаются одной политической ори­ентации. В противном случае между Президентом, с одной сто­роны, и Премьер-министром и парламентским большинством, — с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств.

В целом ряде стран президент избирается гражданами, что характерно для президентской республики, и имеет ряд полно­мочий, дающих ему возможность активно вторгаться в полити­ческий процесс, однако на практике он ими не пользуется («спящие полномочия»), а существующий государственный режим типичен для парламентарной республики (парламентаризм или министериализм). Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия, где «человеком № 1» признается все же не глава государства, а глава правительства.

Такая форма правления характерна для Франции, Турции, Чехии, Болгарии, Литвы, Украины.

Советская республика. Данная форма правления при­меняется только в «социалистических» странах, где политический режим, как правило, тоталитарный.

С точки зрения юридической модели признаки советской рес­публики следующие:

- верховенство и полновластие советов либо «представитель­ных» органов под иными наименованиями — все остальные го­сударственные органы (кроме жестко централизованной проку­ратуры) формируются советами соответствующего уровня, от­ветственны перед ними и/или подотчетны им (включая подчас даже суды);

- советы всех ступеней образуют единую систему, внутри ко­торой существуют отношения руководства и подчинения;

- депутаты советов выполняют свои функции, не оставляя основной работы (как отмечал главный теоретик этой системы В.И. Ленин, и кухарка должна управлять государством после 8-часового «урока» производительного труда);

- сессии сове­тов — редкие и краткие, а их текущие полномочия осуществля­ются их исполнительными органами на местах и особыми срав­нительно узкими коллегиальными органами в центре, решения которых обычно подлежат последующему утверждению совета­ми.[25]

Данная форма правления напоминает парламентарную респуб­лику, поскольку правительство формируется «парламентом» и юридически ответственно перед ним. Но никакого баланса властей здесь нет: роспуск «парламента» в случае правительственного кризиса, буде таковой случится, не предусмотрен. Разделение влас­тей даже теоретически не признается; ему противопостав­лен принцип единства власти трудового народа, воплощенной в советах. Советы должны соединять в своих руках и законода­тельные, и исполнительные функции. Независимость суда в боль­шинстве случаев признается, однако чисто декларативно: выборы судей советами, подотчетность и отзываемость судей даже по кон­ституции сводят эту независимость на нет.

Реальная власть принадлежит на каждом уров­не верхушке аппарата коммунистической партии и часто еди­нолично первому секретарю соответствующего партийного ко­митета. Все решения советов и других государственных орга­нов, включая суды (подчас даже сценарии их заседаний), ини­циируются или предварительно одобряются коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми секретарями. Такой государственный режим получил название партократического.[26]

Государственно (территориальное) устройство публичной власти в государстве — это система вза­имоотношений между различными уровнями публичной власти в государстве, то есть государством в целом и отдельными частями его территории.

Классификация форм государственного устройства. По форме государственного устройства (т.е. способу территориально-политичес­кой организации) зарубежные страны принято делить на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное государство — единое государственное образование, отдельные части которого могут обладать автономией.

Федерация — союзное государство относительно самостоятель­ных субъектов федерации.

Конфедерация— союз государств, для достижения определен­ных целей.

Среди стран с унитарной формой государственного устройства есть страны с однонациональным соста­вом населения (Франция, Швеция, Норвегия и др.) и страны с многона­циональным составом (Великобритания, Бельгия, Шри-Ланка и др.). Среди федераций тоже есть как страны с многонациональным соста­вом населения (Швейцария, Канада, Индия), так и страны с однонаци­ональным составом (Австрия, ФРГ, Австралия и др.).

Главной проблемой государственного устройства является не про­блема национальных взаимоотношений, а проблема централизации или децентрализации государства. Федерация, с этой точки зрения, рассмат­ривается просто как форма максимальной децентрализации государства.

Централизацияпредполагает назначение центральными органа­ми тех органов, которые управляют составными частями государства, децентрализация — формирование органов, управляющих составными частями государства, независимо от центральных органов. Централизация всегда означает навязывание воли центра состав­ным частям государства и естественно, что она легче всего обеспечива­ется путем назначения из центра должностных лиц, не зависящих от местного населения и поэтому осуществляющих управление соответ­ствующей частью государства, игнорируя соотношение сил партий в данной местности. Вместе с тем практика показывает, что центральные органы современных государств навязывают свою волю региональным органам не только путем назначения своих специальных агентов влас­ти, но и другими путями.

Децентрализация имеет демократический ха­рактер: она требует, чтобы региональным органам была предоставлена самостоятельность при решении государственных вопросов и чтобы эти органы избирались местным населением и в силу этого были вынужде­ны учитывать в своей деятельности соотношение сил партий в данной местности.

Государство считается унитарным(слитным, простым), если ни дна из частей этого государства не имеет статуса государственного образования. В таком государстве есть только одна конституция, одно гражданство, одна система высших органов. Органы, действующие в том или ином подразделении унитарного государства, рассматриваются как местные государ­ственные органы. Составные части унитарного государства чаще всего имеют статус единиц административно-территориального деления: они управляются на основе законов, принятых центральными органами, их территория может быть изменена простым общегосударственным зако­ном без согласия местных органов и местного населения.

Разновидности унитарного государственного устройства различа­ют в зависимости от того, как юридически строятся отношения меду центральными и региональными органами государства — на началах централизации или на началах децентрализации. Юридический фасад этих отношений, однако, далеко не всегда отражает их реальный харак­тер. Учитывая это можно разграничить две разновидности унитарных государств — государства децентрализованные и государства центра­лизованные. К децентрализованным относятся такие унитарные го­сударства, в которых региональные органы формируются независимо от центральных органов, поэтому юридически отношения между ними строятся на началах децентрализации.

Децентрализованными унитарными государствами являются Ве­ликобритания, Новая Зеландия, Япония. К централизованным отно­сятся такие унитарные государства, в которых подчинение региональ­ных органов центру осуществляется при посредстве должностных лиц, назначаемых из центра. Централизованными являются, в частности, Франция, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Финляндия и др. конечно, степень и даже формы централизации отнюдь не одинаковы и в стра­нах второй группы; в Швеции, например, на региональном уровне кро­ме должностных лиц, назначенных из центра, действуют также выбор­ные органы, а в Финляндии выборных органов на таком уровне нет. После ликвидации в 1980-х годах института префекта и замены его ко­миссаром республики степень централизации во Франции понизилась.

Феде­рации рассматриваются как сложные государства потому, что они со­стоят из частей, которые сами признаются государственными образова­ниями. Входящие в состав федерации государственные образования принято называть субъектами федерации, так как они считаются пол­ноправными членами союзного государства.

Принципы федеративного устройства (обобщенный вариант):

- государственная целостность;

- единство системы государственной власти;

- разграничение предметов ведения и полномочии между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

- равноправие субъектов федерации;

- наличие федерального пар­ламента, федераль­ного Правительства, судебной системы.

Способы размежевания компетенции, применяемые в федераци­ях, довольно разнообразны. В одной группе федераций (США, Швейца­рия, Канада, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Мексика) конституции устанавливают две сферы компетенции — сферу исключительной компетенции федерации, которая охватывает вопросы, отнесенные к ведению одних только федеральных органов, и сферу исключительной компетенции субъектов федерации, которая охватывает вопросы, отнесенные к ведению одних только органов субъектов федерации. В другой группе федераций (ФРГ, Индия, Малайзия) конституции предус­матривают три сферы компетенции — кроме двух указанных выше, еще сферу конкурирующей (совпадающей) компетенции, которая ох­ватывает вопросы, отнесенные к ведению как федеральных органов, так и органов субъектов федерации; если же федеральный закон и закон субъекта федерации по-разному регулируют один и тот же закон в рам­ках сферы конкурирующей компетенции, действует федеральный закон (принцип федерального приоритета). Встречаются и более сложные способы размежевания компетенции. В Австрии, например, разграни­чиваются: а) сфера, охватывающая вопросы, по которым и законодатель­ством, и исполнением законов ведают только федеральные органы; б) сфера, охватывающая вопросы, по которым законодательством ведают федеральные органы, а исполнением законов — органы земель; в) сфе­ра, охватывающая вопросы, по которым органы федерации устанавли­вают основы законодательства, а органы земель издают законы, конкре­тизирующие эти основы, и исполняют изданные законы; г) сфера, охва­тывающая вопросы, по которым и законодательство, и исполнение за­конов отнесено исключительно к ведению органов земель.

Содержание каждой сферы компетенции определяется тоже по-разному.

Один способ заключается в том, что в тексте федеральной кон­ституции (или приложения к ней) прямо перечисляются вопросы, от­несенные к той или другой сфере компетенции (полномочия, опреде­ленные таким способом, иногда называют «перечисленными полномо­чиями»).

Другой способ сводится к тому, что все вопросы, не перечис­ленные в качестве относящихся к другой или к другим сферам компе­тенции, объявляются входящими в данную сферу компетенции (полно­мочия, определенные таким способом, обычно называют «остаточны­ми полномочиями»).

Третий способ — «негативный»: федеральная конституция перечисляет вопросы, которые органам субъектов федерации запрещается принимать к своему ведению.