Общий взгляд на проблему управления в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
Природоохранной деятельностью
Цель управления в сфере экологических отношений — обеспечение охраны окружающей среды (ОС) от негативного воздействия в процессе хозяйственной и иной деятельности, а также рациональное природопользование и обеспечение экологической безопасности при сохранении баланса с социально-экономическими потребностями общества.
В России в настоящее время существуют следующие виды управления в области охраны ОС: государственное (в том числе на уровне субъектов федерации) и производственное.
Федеральным законом от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране ОС» (ст. 10) введено также управление в области охраны ОС, осуществляемое органами местного самоуправления на уровне муниципальных образований.
Системы управления природоохранной деятельностью различных стран развивались под воздействием исторических, политических, этнокультурных и других факторов. Поэтому в разных странах используются различные инструменты управления этой сферой деятельности.
Общим во всех применяемых на сегодняшний день методах управления природоохранной деятельностью является опора на так называемую "загрязняюще - ресурсную" парадигму. Это означает, что все эти методы решают только часть общей проблемы сохранения природы и ее биоразнообразия.
Анализ мирового опыта, а также изучение предложений по развитию механизма управления охраной окружающей среды позволяют систематизировать эти методы и дать краткую характеристику каждому из них.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды можно выделить три основные группы методов управления:
- административное регулирование,
- система экономических стимулов и
- формирование рыночных отношений в сфере природопользования,
- комплексные методы управления.
Административное регулирование предполагает введение соответствующих нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования, указывающих производителю рамки, которые он должен соблюдать.
Экономические механизмы предполагают внедрение системы платежей за загрязнение, экологических налогов, субсидий, а также использование других экономических стимулов, чтобы заинтересовать производителя в рациональном природопользовании.
Создание рынка в этой сфере через распределение прав на загрязнение, компенсационных платежей и т. д. объединяет третью группу методов.
Все три группы методов могут применяться на различных стадиях производственного процесса, рассмотренного в контексте его возможного воздействия на окружающую среду, что образует четвертый, комплексный, метод управления. Воздействие на ОС зависит от состава первичных ресурсов, специфики производственного процесса, применяемых природоохранных технологии, формирующих выбросы в окружающую среду.
Рассмотрим основные принципы, подходы и положения природоохранных стратегий.
Государственное управление. Функции государственного управления:
• создание системы органов управления и координация их деятельности;
• экологическое нормотворчество, в том числе экологическое нормирование и экологическая стандартизация;
• оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);
• экологические экспертиза, лицензирование и сертификация;
• экологический аудит;
• экологический контроль и мониторинг;
• экологическое воспитание и образование;
• контроль за использованием и охраной объектов природы;
• подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране ОС;
• разрешение в административном порядке споров в сфере охраны ОС.
Методы государственного управления в области охраны ОС:
• административный (приказ);
• экономический (создание условий экономической заинтересованности);
• моральный и материальный (награждение, взыскание, премия и т. п.).
Производственное управление.Производственное управление — экологическое управление в масштабах отдельной организации. Для того чтобы экологическая политика организации была действенной, она должна проводиться в рамках определенной системы административного управления и объединяться в единое целое с общей административной деятельностью. Наибольшая эффективность природоохранных мероприятий достигается при включении их в стратегический план организации и при решении задач повышения современной конкурентоспособности продукции.
Модель управления. Международные стандарты ИСО серии 14 000, распространяющиеся на вопросы управления охраной ОС, предназначены для использования любыми организациями с целью достижения как экологических, так и экономических целей. В основе предложенного стандартами подхода лежит концепция, согласно которой организация должна периодически анализировать и оценивать свою систему экологического управления с целью выявления благоприятных возможностей для ее улучшения, а также реализовывать эти возможности (рис. 13.1).
Рис. 13.1. Модель системы управления охраной ОС в организации
согласно стандартам ИСО серии 14 000
Экологическая политика — заявление организации о своих намерениях и принципах, связанных с ее общей экологической эффективностью. Она определяет целевой показатель требуемого от организации уровня ответственности за состояние ОС и экологической эффективности, по которому будут оцениваться все последующие действия.
При определении экологической политики исходят из того, что любая деятельность, продукция или услуга могут воздействовать на окружающую среду.
Эта политика должна непременно отражать обязательство высшего руководства организации соблюдать требования природоохранного законодательства, принятых регламентов и иных действующих нормативно-технических документов.
Целевые показатели и критерии эффективности. Целевые экологические показатели могут включать в себя обязательства:
• сократить отходы и истощение ресурсов;
• сократить (вплоть до нуля) выброс загрязняющих веществ в ОС;
• проектировать продукцию таким образом, чтобы свести к минимуму ее воздействие на ОС с учетом жизненного цикла и др.
Факт достижения поставленных целевых экологических показателей может быть установлен с помощью следующих характеристик экологической эффективности:
• количества использованного сырья или потребленной энергии;
• эффективности использования материалов и энергии, топливной эффективности грузовых (пассажирских) перевозок;
• количества выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также полученных отходов;
• количества «экологических аварий»;
• капиталовложений в охрану ОС;
• количества (или суммы) штрафов и привлечений к юридической ответственности за экологические правонарушения.
На современном этапе развития систем управления, техники и технологии производства в мире абсолютные значения экологической эффективности экологическими стандартами не устанавливаются.
Признано достаточным всего лишь стремление организации соответствовать действующим законодательным актам и регламентам работ при постоянном улучшении системы экологического управления. Поэтому считается допустимым положение дел, когда несколько организаций, занимающихся одинаковой деятельностью, демонстрируют разную экологическую эффективность — они все могут быть признаны выполняющими требования ГОСТ Р ИСО 14001-98 и 14004-98.
Роль руководства организации. Успех системы управления зависит от обязательств в сфере защиты ОС, принятых на всех уровнях и всеми подразделениями организации, особенно высшим руководством. Одним из основных принципов для руководящего состава организации является признание того, что управление окружающей средой входит в число высших приоритетов организации.
Ведущая роль высшего руководства и неукоснительное соблюдение им обязательства постоянно совершенствовать всю деятельность организации с учетом ее воздействия на ОС являются решающими факторами и гарантией успеха.
Роль персонала. Практика показывает, что успешное функционирование системы экологического управления возможно только при участии всех сотрудников организации. Ответственность в значительной мере может и должна быть возложена и на все подразделения организации (штатные службы, оперативное руководство и т. д.).
Очень важно четко определить основные обязанности руководителей и специалистов всех уровней в области охраны ОС и довести до них соответствующие требования.
Достижимые выгоды. Как показывает международный опыт, эффективная система управления охраной ОС позволяет организации:
• иметь определенные экономические выгоды;
• связав экологические целевые и плановые показатели с конкретными финансовыми результатами, иметь гарантию, что ресурсы направлены туда, где они приносят наибольшую пользу как с финансовой, так и с экологической точек зрения;
• получить прочие потенциальные выгоды. Потенциальные выгоды включают в себя:
• представление потребителям гарантии в том, что производство осуществляется с разумным использованием природных ресурсов и с оптимальным воздействием на ОС;
• поддержание хороших связей с государством, правительством, промышленностью и с общественностью;
• повышение репутации и увеличение рыночной доли;
• усиление контроля за издержками;
• поощрение развития и многое другое.
Прочие аспекты. Организация должна иметь необходимый комплект экологической документации в таком объеме и такого качества, который требуется для полноценного функционирования системы управления ОС. Однако в ГОСТ Р ИСО 14001-98 разъясняется, что основное внимание все же должно быть сосредоточено на эффективности управления ОС, а не на ведении документации.
Измерения, контроль и оценка — ключевые виды деятельности в системе экологического управления, гарантирующие, что организация действует согласно установленной программе, в нужном направлении и с необходимой эффективностью. Поэтому характеристики экологической эффективности должны быть объективными, проверяемыми и воспроизводимыми.