Формирования, структура, компетенция
Парламент Российской Федерации призван выполнять двуединую задачу, что нашло свое отражение в ст. 94 Основного Закона: являться одновременно представительным и законодательным органом. Представительное значение Федерального Собрания определяется содержанием ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, в соответствии с которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти». В свою очередь ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, развивая эту мысль, прямо указывает, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти» и таким образом осуществлять свое право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В основу порядка формирования палат Федерального Собрания, предусматривающего представительство всех без исключения субъектов Российской Федерации, положены принципы федеративного устройства Российской Федерации, закрепленные в ст. 5 Конституции РФ
Законодательное значение парламента раскрыто в ст. 105 Конституции РФ, в соответствии с которой он является единственным органом государственной власти Российской Федерации, правомочным принимать федеральные и федеральные конституционные законы. Принимаемые парламентом законодательные акты имеют (согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) верховенство на всей территории страны, обладают прямым действием и подлежат безусловному исполнению, в том числе органами исполнительной и судебной властей. Исключительное полномочие Федерального Собрания, связанное с его законодательной ролью, определяет его особое место в политической системе России как средоточие государственной власти. Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ч. 1 ст. 99) Конституции РФ.
Структура:
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 95 Конституции РФ). Принцип работы Федерального Собрания — тесное взаимодействие палат; при этом они независимы и их компетенция неодинакова. Традиционно Государственная Дума считается нижней палатой парламента, а Совет Федерации — верхней, хотя такое деление Конституцией РФ не предусмотрено.
Порядок образования палат определен в ч. 2 ст. 96 Основного Закона: Совет Федерации формируется, а Государственная Дума избирается.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95). Таким образом, количественный состав Совета Федерации прямо пропорционален общему числу субъектов Российской Федерации. В Настоящий момент их 83; нетрудно подсчитать, что максимально возможная численность Совета Федерации составляет 166 членов.
Государственная Дума избирается на основе всеобщего прямого избирательного права сроком на 5 года. В соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции РФ Дума состоит из 450 депутатов.
Основной отличительной чертой статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы является их неприкосновенность (иммунитет) в течение всего срока полномочий. Это означает, что в период осуществления своих полномочий они «не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей» (ч. 1 ст. 98). Лишение их неприкосновенности возможно только по представлению Генерального прокурора РФ на основе решения, принимаемого соответствующей палатой большинством голосов от общего числа ее членов.
Совет Федерации и Государственная Дума проводят свои заседания раздельно. Как правило, заседания — открытые; в то же время, если это допускается регламентом палат, заседания могут носить и закрытый характер. Для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, а также выступлений руководителей иностранных государств, предусмотрена такая форма работы, как совместное заседание палат (ст. 100 Конституции РФ).
Принципы внутренней организации работы Совета Федерации парламента закреплены в ст. 101 Конституции РФ, а детализированы и конкретизированы в Регламенте Совета Федерации. Так, ч. 1 ст. 101 указывает, что «Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей», однако сам порядок избрания не ясен.
В соответствии же с Регламентом Совета Федерации процедура избрания Председателя включает два тура тайного голосования. Председатель считается избранным, если за него было подано не менее половины от общего числа членов Совета Федерации. В Конституции РФ также ничего не сказано относительно того, какое число заместителей может иметь Председатель верхней палаты Федерального Собрания. Регламент же устанавливает, что количество заместителей определяется самой палатой. Голосование происходит в один тур, а кандидату для избрания требуется получить больше половины голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Избранные таким образом Председатель палаты и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
К вопросам ведения Совета Федерации Конституция РФ относит следующие:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж)назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Совет Федерации и отдельно его члены (в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) отнесены к субъектам законодательной инициативы, что означает их правомочие предлагать для рассмотрения Государственной Думой подготовленные проекты федеральных законов, поправки к ним, предложения о разработке проектов федеральных законов и т.д. При этом праву субъекта законодательной инициативы сопоставлена обязанность Государственной Думы рассмотреть представленные законодательные инициативы.
Исключительно важным с точки зрения реализации государственной власти представляется полномочие Совета Федерации, связанное с процедурой рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов (ч. 3 ст. 105). Совет Федерации обязан в течение 14 дней с момента поступления одобрить представленный законодательный акт либо принять решение о его отклонении. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов верхней палаты. В противном случае он отклоняется.
Нормативно-правовые акты, подлежащие обязательному прохождению через Совет Федерации. Этот перечень содержится в ст. 106 Конституции РФ и к нему относятся федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Поступивший в Совет Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ).
Следует иметь в виду, что полномочия Совета Федерации могут предусматриваться не только Конституцией РФ, но и иными федеральными законами.
Конституция РФ в ч. 3 ст. 101 лаконично упоминает лишь о возможности образования палатами федерального Собрания комитетов и комиссий, предоставляя Государственной Думе и Совету федерации самим определять их число, направления деятельности и состав.
Вопросы создания и функционирования комитетов и комиссий отражены в регламентах палат парламента. Комитеты обладают большей стабильностью и, как правило, создаются на весь период полномочий соответствующей палаты.
Комитеты — это профильные органы, призванные решать круг задач, определяемый предметом их ведения, который может совпадать с отдельной отраслью права или представлять собой совокупность отраслей. Количество комитетов может изменяться и в зависимости от потребностей могут образовываться новые комитеты. Нижняя палата парламента для обеспечения своей деятельности образует большее количество комитетов по сравнению с верхней. Это объясняется рядом обстоятельств.
Во-первых, Государственная Дума более чем в два раза превосходит по численности Совет Федерации.
Во-вторых, в соответствии с Конституцией РФ именно Дума является органом, на который возложена обязанность рассмотрения законопроектов, подготовленных и внесенных субъектами законотворческой инициативы, и принятия по ним решения. В этой связи объем законодательной работы, выполняемой Государственной Думой, несравнимо больше.
Основная задача комитетов— упорядочить работу соответствующих палат, разгрузить их от значительной по объему подготовительной работы; с той лишь разницей, что комитеты Государственной Думы рассматривают внесенные законопроекты, а комитеты Совета Федерации — федеральные законы, уже принятые Государственной Думой.
В соответствии с регламентами палат комитеты возглавляют председатели, избираемые палатами. Состав комитетов формируется из членов палат. На заседания комитетов с целью наиболее полного и всестороннего обсуждения рассматриваемых вопросов могут приглашаться члены палат, не входящие в состав комитета, представители федеральных органов исполнительной власти, представители иных государственных органов, общественных организаций, специалисты, эксперты.
Кроме того, палаты Федерального Собрания образуют комиссии, решающие организационные, контрольные и иные задачи. Особняком стоит специальная комиссия по подготовки заключения для рассмотрения Государственной Думой вопроса об отрешении от должности Президента РФ. (ст. 93 КРФ).
Чаще всего создаются мандатные комиссии, которые ведают вопросами организационного характера; а также целевые комиссии, которые существуют до момента исполнения возложенных на них задач, после чего распускаются.