Госаппарата и права Великобритании 1 страница

Оформление конституционной монархии и развитие

Реставрация власти Стюартов происходила при соблюдении законных и других необходимых процедур. Специальным актом возвращаются исключенные во время "чистки Прайда" депутаты Долгого парламента. Постановлением палаты общин "Об образе правления Английского королевства" признается и объявляется, что "согласно основным и древним законам английского королев­ства правительство состоит и должно состоять из короля, лордов и общин" (1 мая 1660 г.). Затем вновь собранный парламент объяв­ляет о восстановлении на королевском престоле Карла II, сына казненного короля Карла I.

Сам будущий король незадолго до вступления в силу этих актов обратился ко "всем нашим любящим подданным без разли­чия звания" с Декларацией, в которой от своего имени объявил о "свободном и всеобщем прощении" всем тем, кто в течение 40 дней .публично заявит, что они "вновь становятся верными и послуш­ными подданными". Кроме того, король объявил также о праве на свободу совести, согласно которой "ни один человек не должен быть тревожим или осуждаем за религиозные разногласия, не нарушающие мира в королевстве". Что касается судьбы имений и пожалований, произведенных многим военным и гражданским ли­цам "за многие годы беспорядков, за время многих и великих ре­волюций" (в данном случае не переворотов, а круговоротов, по­вторных обращений), то этими вопросами король не пожелал за­ниматься сам, а предоставил их на решение парламента, который "лучше всего может справедливо удовлетворить всех заинтересо­ванных".

Карл II правил в течение 25 лет. Его правление отмечено деятельностью Долгого "кавалерского" парламента (1661—1679 гг.), но также периодом Беспарламентского правления (1681—1688 гг.), когда обострились внутрипартийные конфликты и соперничество между группировками тори (они одержали верх) и вигов. Ряд актов этого периода был нацелен на регулирование религиозных дел в пользу англиканской церкви. Это Акт о религиозном единообразии (об обязательности англиканских обрядов, 1662 г.), Акт о при­сяге (1673 г.), Манифест о веротерпимости (1687 г.) и др. Самым из­вестным законодательным актом этого периода стал Хабеас корпус акт 1679 г.

Habeas Corpus Amendment Act (Измененный акт о процедуре "хабеас корпус" 1679 г.) от 26 мая содержал уточненный перечень гарантий от произвольного ареста и тайных расправ. Суть их сво­дится к обязанности по приказу судьи доставить в судебное засе­дание человека (corpus — букв, тело, но подразумевается личность задержанного или помещенного в тюрьму человека). Все это де­лается для того, чтобы судья после ознакомления с причинами за­держания и заключения мог уяснить, является ли задержание законным, и в противном случае отпустить задержанного на сво­боду. Эта процедура с вызовом и доставкой арестованного к судье имела ряд последствий для всех участников процедуры — для тю­ремщика или шерифа, для судьи и для самого задержанного. Они сводились к следующему:

* любому задержанному или заключенному в тюрьму лицу по его просьбе (или просьбе его родственников) должен быть выдан письменный приказ об аресте каким-либо близлежащим судом, обладающим юрисдикцией по уголовным делам. Судья при выда­че приказа может либо освободить лицо из-под ареста или из тю­ремного заключения, если его задержали незаконно, либо отпу­стить под залог, либо представить его в дело в ближайшее судеб­ное заседание;

• срок доставки арестованного в суд по приказу "хабеас кор­пус" (от начальных слов приказа судьи на латыни, обращенных к шерифу или тюремщику, в распоряжении которого "имеется лич­ность для представления в суде") — всего три дня или чуть боль­ше в зависимости от места пребывания задержанного;

• тюремщик, надзиратель или шериф обязаны подчиниться такому приказу и не только доставить задержанного, но и "удо­стоверить истинные причины задержания и заключения";

• для решения вопроса судьей дается срок два дня.

Эта процедура известна и действовала еще с XV в., но теперь она была снабжена ясными и четкими положениями об ответствен­ности виновных тюремных или судейских служащих перед обвиня­емым, который пребывает под арестом или в тюрьме. Чиновники уже не могут отныне творить произвол. За первое нарушение или пре­небрежение приказом судьи о "доставке тела (личности) в суд" щериф или тюремщик выплачивает штраф 100 фунтов в пользу зак­люченного; 200 фунтов — плата за повторное нарушение, влекущее за собой дисквалификацию по профессии; 500 фунтов в пользу по­терпевшего — таково наказание для судьи любой инстанции за не­правомерный отказ в выдаче приказа о доставке заключенного в суд.

Судебный приказ "хабеас корпус" (Writ of habeas corpus) вхо­дит в систему должностных привилегий судьи, получающего, та­ким образом, возможность контролировать различные админист­ративные учреждения с помощью трех технических приемов — судебных приказов (writs, позднее — orders), направленных на воспрещение, предписывание или осведомление по отношению к подчиненным судебным инстанциям или административным учреж­дениям, включая и тюремные.

Приказ "хабеас корпус" нацелен на контроль за законностью задержаний и на ускорение решения дела.

Отказ в приводе в суд или в освобождении под залог предус­мотрен актом 1679 г. для лиц, обвиняемых в государственной из­мене и другом тяжком преступлении, а также для тех, кто зак­лючен в тюрьму за долги или по другому гражданскому делу. Если в разбирательстве дел об измене и тяжком преступлении имели место проволочки, то во избежание таких проволочек предусмот­рено послабление тягот для заключенного: его обязаны в этих слу­чаях выпустить на свободу или на поруки, однако с последующим судебным разбирательством. Освобожденному по приказу "хабеас корпус" не могут предъявить ордер на арест за то же самое пре­ступление иначе как по закону и предписанию суда.

Закон содержит запрет незаконных заточений в тюрьмах за морями, а также в Шотландии и Ирландии, в Джерси (королев­ская тюрьма) или в крепости за морями. Таким образом, речь идет о запрете незаконной ссылки. Инициаторами принятия такого закона парламентом выступили виги, не без основания опасавши­еся усиления королевского абсолютизма и произвола, и в этом воп­росе им удалось заручиться поддержкой парламентской группиров­ки тори, у которых также нашлись причины и мотивы в пользу уточнения данной процедуры.

В 1818 г. к закону было сделано следующее дополнение. Если ребенка насильно держат вдали от родителей, если кто-ни­будь несправедливо заключает кого-либо в сумасшедший дом, а также если кем-нибудь будет заявлено, что монахам не позво­ляют выйти из монастыря, то местный суд обязан непременно вынести приказ "хабеас корпус" лицу, держащему в заключении потерпевшего. Если по этому приказу потерпевший не будет тот­час же доставлен в суд и если задержание было без законно­го на то основания, то потерпевший должен быть тотчас освобожден.

Хабеас корпус акт 1679 г. венчает собой триаду основных кон­ституционных гарантий в защиту личной свободы гражданина. Первыми в этом ряду следует считать Великую хартию вольностей 1215 г. и Петицию о правах 1628 г.

Наказание тюремщиков и судей за произвольный арест или сокрытие такого нарушения есть разновидность возмещения за причиненный моральный ущерб потерпевшему гражданину, и Ан­глия предстает страной, где раньше многих других и в большей степени был усвоен и обеспечен принцип возмещения за причинен­ный моральный (нравственный) вред, выражающийся не только в повреждении здоровья жертвы или близкого ей человека, не толь­ко в лишении привилегий или авторских прав, но и в незаконном лишении свободы.

В последнем случае возмещение может быть двоякого рода — в пользу государства (включая блюстителей благочиния) и в пользу потерпевшего. В Англии такое возмещение обеспечивалось в пользу потерпевшего.

Яков II начал свое правление (1685 г.) изданием прокламации, предписывающей продолжение выплат платежей таможенных пошлин, которые были предоставлены его покойному брату Карлу II лишь на время его жизни. В следующем году король учредил суд комиссаров по церковным делам из семи лиц под председательством канцлера. По сути дела это было вос­становлением суда Высокой комиссии, который ведал религиозны­ми нарушениями и был упразднен. Декларация веротерпимости от 27 апреля 1688 г. сопровождалась указом Тайного совета с предписанием зачитывать текст декларации во всех церквах. Этому вос­противилась часть епископата, посчитавшая такую практику не со­гласующейся с законами страны. Епископы были взяты под стра­жу и преданы суду, но Суд королевской скамьи их оправдал.

Антипротестантская политика короля могла распространить­ся и на фонд церковных земель, перераспределенных в среде пра­вящего класса, и перед такой перспективой тори и виги на время объединили свои антиабсолютистские оппозиционные усилия. Была осуществлена "славная революция", революция без пролития кро­ви, в результате которой монарх был смещен и бежал из страны, а его место занял приглашенный на престол принц Вильгельм Оранский. Оранский являлся известным лидером ан­тифранцузской коалиции в Голландии. Он был женат на дочери Якова II, принцессе Марии, вместе с которой и был облечен ко­ролевскими регалиями. После такого переворота в верхах произош­ло закрепление нового режима правления двумя актами парламен­та, тесно взаимосвязанными друг с другом, — Биллем прав 1689 г. и Актом об устроении 1701 г.

Билль прав от 13 февраля 1689 г. стал долговременной осно­вой английской конституционной монархии, закрепив раз и навсег­да верховенство парламента в области законодательной и финан­совой политики. В нем в 13 различных статьях подтверждались так­же права и свободы подданных (граждан и парламентариев), ко­торые особенно часто нарушались в последнее время и потому подлежали "восстановлению и подтверждению". Далее среди прочих зафиксированы такие положения:

• всякий закон и всякий налог исходят только от парла­мента;

• никто, кроме парламента, не может освобождать от дей­ствия закона, отменяя закон или приостанавливая его действие;

• запрещается требовать чрезмерные залоги, наложение чрезмерных штрафов или "жестоких и необычных наказаний";

• узаконивается свобода слова, прений и всего того, что про­исходит в парламенте, свобода выборов членов парламента, свобо­да подачи петиций и др.;

• гарантируется регулярный созыв парламента;

• парламенту принадлежит право давать согласие на "набор и содержание постоянного войска в мирное время в пределах этого королевства".

В Билле содержались также некоторые условия занятия пре­стола Вильгельмом и Марией. Принципиальным положением конституционного характера стал запрет для католика занимать престол, который действует и в настоящее время.

В литературе Билль прав иногда назы­вают Декларацией прав 1689 г. Парламент, обсуждавший эти воп­росы, был собран в январе 1689 г. и получил чрезвычайные полно­мочия. Он был назван также конвентом (учредительным собранием), где прежний король был объявлен отрекшимся от престола.

Мысль о том, что монарх не должен стоять над законом, высказывалась в английской политической литературе давно (Брактон, Э. Кок, Дж. Мильтон, левеллеры и др.). Согласно Дж. Мильтону, монарх подчинен закону, как и все граждане, а республиканское правление более совершенно, поскольку больше приспособлено к природе человека, чем монархическое. Философ Джон Локк (1632—1704) оправдывал воцарение Оранского и про­водил мысль, что законодательная власть есть власть, доверенная народом. Отсюда главный тезис его учения о властях (ветвях го­сударственной власти) — равенство всех перед законом, происте­кающее из договорного происхождения власти в государстве. Сво­бода гражданина тесно связана с его собственностью, с его иму­щественным и иным достоянием, которое не зависит от власти. Политическая власть существует там, где люди имеют собствен­ность, а деспотическая власть возвышается над теми, кто не имеет собственности.

Акт об устроении от 26 мая 1701 г. (Акт о будущем ограничении Короны и о лучшем обеспечении прав и свобод подданных) регулировал условия и порядок престолонаследия и в этом отноше­нии развивал ряд положений, уже сформулированных в Билле прав 1689 г. Потребность в таком урегулировании возникла в свя­зи с тем, что Вильгельм III Оранский и Мария II не оставили по­томства и что сестра Марии датская принцесса Анна еще не имела потомства. Актом предусматривалось, что всякий обладатель ко­роны Англии должен присоединиться к англиканской церкви. Это правило действует и поныне: наследники трона, принадлежащие к католической церкви, не могут претендовать на занятие престо­ла. Здесь же устанавливался запрет монарху покидать страну без согласия парламента: Закон лишал короля права помилования в от­ношении лиц, привлеченных к ответственности в порядке импич­мента.

Вместе с этими принципиальными требованиями были вне­сены новые требования к отдельным должностным лицам — чле­нам Тайного совета, судьям и др. Все решения, относящиеся к ведению Тайного совета по законам и обычаям королевства, отныне должны будут подписываться тем из членов Совета, который "давал совет и согласие" на данное решение. Это пра­вило, именуемое правилом контрасигнатуры (обязательной со­проводительной подписи), было поначалу отменено (1705 г.), но впоследствии стало незаменимым и непременным элементом процедуры оформления правительственных решений и стадией в оформлении института ответственности правительства и его от­дельных министров.

Вводились некоторые уточнения в права и обязанности чле­нов парламента и обладателей судейских должностей. Никакое лицо, получающее плату за должность или место, подчиненное королю, или пенсию от короны, не может состоять членом пала­ты общин (запрет на совмещение чиновной должности с депутат­ской). Патенты на занятие должности судьи отныне стали выдавать­ся на время, "пока они будут вести себя хорошо" (раньше требо­вания были такими: "пока будет угодно" королю). Судьи могли быть смещены, если будет соответствующее представление на них обеих палат парламента. Процедура импичмента отныне не может быть приостановлена королем по его произволу и желанию.

Акт об устроении заканчивается подтверждением незыблемо­сти принципа соблюдения законов всеми королями и королевами, всеми министрами и их подчиненными. В последующих законах парламента регулированию прав и обязанностей должностных лиц уделялось все большее внимание. Так, согласно Акту о должностях (1707 г.) предусматривалось "на­всегда", что в случае избрания какого-нибудь лица в члены пала­ты общин и затем принятия этим лицом от короны какого-либо места, соединенного с вознаграждением на то время, пока он со­стоит в палате, его избрание депутатом следует признавать недей­ствительным и должен быть издан указ о производстве новых выборов, "как если бы это лицо, принявшее означенное место, умерло естественной смертью. При этом предусматривается, что названное лицо считается имеющим право на новое избра­ние. Предусматривались также меры по лишению возможностей парламентариев нового состава увеличивать по собственному про­изволу число должностей для выполнения какой-либо должност­ной деятельности. Ограничения на совмещение депутатской миссии и государственных должностей не распространялись на офицеров флота и армии.

Так завершилось оформление английской конституционной монархии, которую стали называть, с учетом верховенства вла­стных полномочий парламента, такжепарламентарной монархи­ей. Ее основными особенностями можно считать: верховенство за­конодательного собрания (парламента) в системе взаимоотноше­ний трех властей (законодательной, министерской и судебной); ответственность министров за результаты своей деятельности перед парламентом; независимость судей; судебный надзор за законностью арестов и лишением свободы граждан с возмещением причиненного морального и иного вреда с пользу самого пост­радавшего.

Главным изменением в государственном устройстве и режи­ме правления после революции 1688 г. стало перемещение значи­тельных властных полномочий от короны к палате общин и усиле­ние зависимости королевской власти от парламентской. С этой точ­ки зрения весь период конституционной истории от "славной рево­люции" до реформы избирательной системы 1832 г., открывшей доступ к парламентской политической арене новым социальным группам, может быть назван режимом парламентской олигархии. В этот период происходит упрочение важнейшего института пра­вительственной власти — Кабинета министров. Утверждается практика формирования состава этого кабинета на партийной ос­нове. Назревает потребность в модернизации избирательной систе­мы и судебных учреждений. Все эти перемены легко объяснимы с организационной точки зрения и менее всего — с позиции консти­туционного права.

Обсуждение последнего вопроса зависит во многом от того, что следует считать конституцией — наличие письменного текста основного закона, поставленного выше других по авторитетности и силе действия, или же наличие устойчивых властных учрежде­ний государства, взаимодействующих между собой и с граждана­ми на основе правовых обычаев и основных законов.

Со времени Кларендонских конституций 1164 г., изданных Генрихом II, в которых перераспределялись духовная и светская юрисдикции, термин "конституция" стал использоваться гораздо реже, вместо него предпочитали употреблять слова "ассиза", "хартия", а позднее "статут" или "ордонанс". Все они обозначали вводимый в действие закон или сборник законов. И только начи­ная с XVIII в. слово "конституция" стало употребляться в един­ственном числе для обозначения всей политической структуры об­щества, его законодательных и административных органов с их функциями и правами, а также обязанностями подданных в отно­шении этих органов.

Ни английские юристы, ни законодатели не отказываются от употребления термина "конституция". Наиболее обстоятельной и авторитетной интерпретацией ан­глийской конституции стала концепция А. Дайси, который в кон­це прошлого века определил английское конституционное право (the Law of Constitution) как "совокупность правил, прямо или кос­венно относящихся к распределению или осуществлению верховной власти в государстве". Следует напомнить, что примерно в этих же характеристиках Аристотель определял государственное устройство, специально выделяя в нем момент упорядоченного распределения власти. К источникам английского конституционного права, точнее говоря, к источникам конституции как правового института Дайси относит письменные документы, обычное право, конституционные соглашения.

К письменным документам относятся договоры (Великая хар­тия вольностей 1215 г., Билль прав 1689 г., Акт об устроении 1701 г.), трактаты, или договорные соглашения (Акт унии с Шот­ландией 1706 г. и с Ирландией 1800 г.), и статуты. Последние пред­ставляют собой законы, проведенные обычным порядком через парламент и утвержденные королем. Из них лишь немногие име­ют отношение к конституционному строю и политической органи­зации государства (все они сравнительно недавнего происхожде­ния). Это избирательные законы, законы об учреждении новых де­партаментов министерств, законы, касающиеся организации судов. С XV в. наблюдается увеличение числа законов в области регули­рования администрации, что ранее происходило на основе обыч­ного права.

Обычное право представляет собой требования обычного пра­ва (правового обычая), снабженные после прохождения через парламент юридической санкцией (возможностью привлечь к от­ветственности) и обязательные для судов. Они сохраняются тра­дицией и являются, основой судебных решений. Долгое время именно в Англии обычное право служило главным источником как частного, так и публичного права (самого этого разделения на две отрасли в английском правоведении не существует). До начала XX в. на обычное право опиралась главным образом суще­ствующая организация трех властей, монархическая форма прав­ления и до некоторой степени порядок престолонаследия. Обычаем регулировались также почти все королевские прерогативы, прин­цип безответственности и неприкосновенности короля ("король не может быть не прав"), существование парламента, разделение его на две палаты, состав палаты лордов, организация Тайного совета и др.

Конституционные соглашения(конвенции) очень близки по значению правовому обычаю и отличаются от него тем, что со­вершенно лишены юридического авторитета. Суды их не призна­ют, однако носители политической власти обязаны им подчинять­ся. По оценке английского правоведа Фримэна, они образуют целую систему политической нравственности, т.е. целый свод пра­вил, которыми должны руководствоваться государственные дея­тели, и на практике они считаются столь же священными, как и любой принцип Великой хартии или Петиции о правах. Возможно, этой характеристикой навеяно высказывание Салтыкова-Щедрина, правда, в другом контексте и по другому случаю, о том, что конституция есть не что иное, как правила политиче­ской учтивости.

В результате перемен, вызванных законодательными и по­литическими новациями двух революций XVII в., в Англии офор­милась парламентская конституционная монархия, т.е. такой способ организации учреждений верховной власти в государстве и такое ее распределение, при которых власть монарха ограни­чивается фиксированными властными полномочиями представи­тельного собрания нации и основными (общеустроительными) за­конами государства. Для конституционных монархий XVIII — XIX вв. стали характерны рост и усиление административной власти — власти централизованной, бюрократизированной и про­фессионализированной. Обновление в этом направлении началось с группы носителей высших административных полномочий и функций.

После утверждения правила о несменяемости судей, пока они "ведут себя хорошо", в судебную практику были внедрены еще несколько важных правил и проце­дур, способствовавших большему авторитету и гуманной направ­ленности суда.

Долгое время право на суд присяжных рассматривалось как привилегированное право обвиняемого, который отрицает свою вину. В случаях обвинения в преступлениях средней тяжести (мисдиминор) молчание подсудимого в ответ на вопрос, согласен ли он подвергнуться суду с участием присяжных, приравнивалось к при­знанию его вины, что влекло за собой обвинительный приговор без всякого разбирательства.

При обвинении в тяжком преступлении (фелони) в случае от­каза от суда присяжных обвиняемый подвергался изнурительной и болезненной процедуре. Ему клали на грудь тяжелые железные брусья и давили на них, понуждая к согласию на суд присяжных. Иные предпочитали смерть под брусьями перспективе подверг­нуться иным испытаниям на означенном суде. Это влекло за собой прекращение дела и избавляло от конфискации имущества. Отя­гощение с брусьями было отменено только в 1772 г., хотя молча­ние обвиняемого во время предложения суда присяжных истолко­вывалось как признание своей вины. Только в 1827 г. был принят статут, согласно которому "стоящий молча" считается не призна­ющим свою вину, а не наоборот.

В XVII—XIX вв. произошел постепенный отказ от примене­ния пыток, а в делах с участием присяжных вообще вышел из употребления допрос обвиняемого. В этот же период происходит отмена повышенного имущественного ценза для участия в суде в качестве присяжного (ранее присяжный должен был состоять вла­дельцем дома или земельного участка с доходом не менее 100 ф. ст. в год и престижной работой). Введение бесплатной юридической помощи населению и ряд других гуманных нововведений сделали английский судебный процесс вполне современным по форме.

Несколько ранее в лекции было упомянуто об упрочении важнейшего института правительственной власти – Кабинета министров. Подобно многим другим английским политическим учрежде­ниям, кабинет в окончательном виде был организован не по коро­левскому повелению или в соответствии с парламентским актом. Он ведет свое происхождение из обыкновения первых Стюартов втай­не совещаться с узким кругом приближенных. Еще Яков I и Карл I любили собирать особо доверенных министров и создавать из 30— 40 членов Тайного совета более малочисленный совет. Однако име­на таких приближенных довольно быстро становились известны­ми, и первый малый совет получил уничижительные прозвища "хунта", "шайка", "кабинет". Такое название было дано самому непопулярному собранию министров Карла II в 1668—1671 гг., в которое вошли, в частности, Клиффорд, Арлингтон и Бэкингем. Начальные буквы фамилий этих советников составили первые три буквы слова "кабинет".

Любимый советник Карла II канцлер лорд Кларендонвыбрал из Тайного совета шесть лиц и составил из них особый комитет со специальной миссией — заведовать сношениями с иностранными государствами. Но комитет к внешним заботам присовокупил и внутренние. Он стал собираться регулярно и превратился в учреж­дение, которое активно содействовало укреплению личной влас­ти короля. Вполне понятным было недовольство парламентариев подобной перегруппировкой властных функций и должностных лиц, особенно после того как стали известны многие злоупотреб­ления того или иного министра.

После "славной революции" и смены династии наследствен­ная монархия в известной мере сменилась договорной ("случай­ной") и абсолютизм королевской власти оказался поколебленным навсегда. Однако в первых формулировках полномочий короля и парламента ничего не было сказано о Тайном совете, о каби­нете и высших чиновниках королевской администрации. С при­ходом Ганноверской династии после 1714 г. начинается эволюция кабинета в сторону его современного статуса и деятельности. Из послушного орудия короля он превращается в учреждение, ко­торое "сдерживает и связывает его волю" (Дюприе). Особенно перспективными оказались столкновения старых королевских слуг с вигами при Вильгельме Оранском, когда министров из числа тори удалили и в кабинете остались лица одной ориентации — либеральное крыло вигов. Эта перемена и составила содержание "бесшумной революции" 1694—1696 гг. в верхнем эшелоне вла­сти, совершенной партией вигов. В следующее царствование ко­ролевы Анны состав кабинета был однородным или смешанным в зависимости от предпочтений королевы или интриг при дворе.

Следующий правитель Георг I, будучи, как и его предки из Ганноверского дома, немцем по воспитанию и образованию, был мало знаком с порядками и делами своего нового королевства и предпочитал передавать заведование внутренними делами коали­ции самых ревностных приверженцев династии и доверенным ми­нистрам. Король даже не знал языка своих подданных, а его пре­мьер Вальпол и министры не говорили ни по-немецки, ни по-французски, поэтому король вынужден был прибегать в разгово­ре к варварскому латинскому наречию. В силу таких неудобств он вскоре вообще перестал присутствовать на совещаниях кабинета и довольствовался докладами одного из министров о принятых ре­шениях. Стремление к большей упорядоченности процедуры засе­даний кабинета и его сплочению вызвало потребность в председа­тельствующем — первом министре.

В 1721 г. Георг I был принужден палатой общин поручить формирование кабинета Вальполу, и это стало памятным преце­дентом, поскольку был подобран сильный и сплоченный прави­тельственный состав, который находился у власти 22 года. Роберт Вальпол, искусный финансист и не менее талантливый парла­ментский политик из партии вигов, закончил свою политическую карьеру неожиданным маневром — уходом в отставку в 1741 г. после того, как ему пришлось осознать реальную невозможность управлять страной без доверия и поддержки парламента. С ним же был связан и другой важный прецедент: он был последним ми­нистром, которого хотели привлечь к судебной ответственности по политическим мотивам. С этого времени отставка министра воспринимается достаточной мерой наказания, делающей излишним процесс привлечения к ответственности в порядке импичмента.

Вначале кабинет не был отя­гощен какой-либо персональной ответственностью или рациональ­ным распределением обязанностей, скорее наоборот. При Тюдо­рах звание члена Тайного совета давали чаще всего в качестве почетного титула — людям, которым, по словам историка Маколея, "никаких тайн не доверяли и у которых никаких советов не спрашивали". При Стюартах особо приближенными были но­сители следующих должностных обязанностей (все они назнача­лись на эти должности королем): лорд-канцлер, лорд-казначей, хранитель тайной печати, госсекретари.

После того как утверди­лась практика управления при помощи кабинета министров, министрами стали называться главы всех отраслей исполнитель­ной власти, на которые распадается повседневное управление страной, но сами отрасли не отличались упорядоченностью и строгой дифференцированностью. Кроме того, и министры не были равными по положению — одни возглавляли обособленные и автономные отрасли управленческой деятельности, другие пребывали в роли глав департаментов, находящихся в подчине­нии у тех или иных министерств.

До конца XIX в. существовали 11 главных отраслей управле­ния: по делам колоний, внутренних дел, внешних сношений, во­енная, финансовая и некоторые другие, а также пять второстепен­ных отраслей: народного просвещения, ведомство почтовое, обще­ственных работ, ведомство по управлению делами Шотландии и Ирландии. Среди традиционных высших должностей сохранили свое значение следующие: первый лорд казначейства (эта долж­ность обычно была связана с должностью первого министра по со­вместительству), председатель Тайного совета (обязанности пред­седателя стали в основном формальными, однако в его ведении находился контроль над управлением делами народного просвеще­ния, который сосредоточивался в руках вице-председателя), лорд-лейтенант Ирландии (он значился вице-королем, но фактическое руководство находилось в руках госсекретаря по делам Ирландии), лорд-хранитель тайной печати, канцлер герцогства Ланкастерского и др.