Органы власти и управления по Конституции 1918 г.

К лету 1918 г. система Советов наконец-таки была приведена большевиками в относительный порядок. Юридическим закреплением этого порядка послужила Конституция 1918 г. Согласно ее положениям "конструкция Советской власти" - такова была терминология первого советского Основного Закона - выглядела следующим образом.

Центральные органы Советской власти. Верховной и высшей властью в РСФСР наделялся Всероссийский съезд Советов (ст. 24 Конст.). Съезд созывался не реже двух раз в год (ст. ст. 12 и 26). Последнему положению явно не повезло, большевики очень скоро стали тяготиться подобной нормой, ограничивающей их власть. Новая редакция этой нормы 1922 г. разрешала созывать съезд только один раз в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44). Предусматривалась возможность созыва чрезвычайных Съездов, что в годы Гражданской войны не было редкостью. Важно также отметить, что продолжительность "сессий" съезда никак не регулировалась. Это тоже может быть расценено как формальное ограничение его власти, несмотря на ее "верховный и высший" характер.

Конституция определяла численность съезда не прямо, а опосредованно, для чего предусматривалась специальная квота: один депутат от 25 тыс. городских избирателей и один депутат от 125 тыс. сельских избирателей (ст. 25). Почему было такое неравенство, объяснять, думается, не надо. Большевики считали крестьянство мелкобуржуазным по природе, которому только предстоит стать пролетарским (см. выше).

Законодательным, распорядительным и контролирующим органом съезда на время его перерывов между сессиями являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) (ст. 31). Численность его фиксировалась непосредственно в Конституции - 200 человек (ст. 28). Конституционная поправка 1922 г. увеличила ее до 386 человек. Но уже редакция Конституции 1925 г. отказалась от практики закрепления в тексте численности членов ВЦИК, указав: "Всероссийский Съезд советов избирает ВЦИК Советов в количестве членов, определяемом Съездом Советов" (ст. 21).

Редакция 1918 г. Основного Закона не знала такого важного подразделения ВЦИК, как его Президиум. Последний появляется благодаря конституционной новелле 1919 г. (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Президиум являлся постоянно действующим органом ВЦИК, тогда как сам ВЦИК созывался не реже одного раза в два месяца (п. II Пост. VII съезда Советов "О советском строительстве"). Сама Конституция хранила молчание по поводу "легислатуры" ВЦИК или как, их называли, "пленумов". Новелла 1922 г. удлинила временные промежутки между пленумами ВЦИК. Теперь ВЦИК созывался не реже трех раз в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44).

Нелишне будет указать, что все эти удлинения промежутков между "сессиями-пленумами" и уменьшение числа созывов высших представительных органов верховной Советской власти совершенно справедливо многими исследователями были расценены как отражение общей тенденции, выявившейся к концу Гражданской войны. Эта тенденция представляла собой процесс формирования диктатуры коммунистической партии, для которой организационные рамки диктатуры пролетариата являлись препятствием на пути собственного полновластия.

ВЦИК организовывал Совет народных комиссаров (СНК) в качестве собственного исполнительно-распорядительного органа (ст. 35 Конст.). "СНК, - гласила ст. 37, - принадлежит общее управление делами РСФСР". Из названия высшего правительственного органа России того периода явствует, кто в него входит: народные комиссары - руководители наркоматов. Редакция Основного Закона 1918 г. знала 18 наркоматов. К ним нужно добавить председателя и двух его заместителей. Редакция 1925 г. вводила в состав СНК представителей союзных наркоматов, что объяснялось образованием СССР (ст. 32).

Последующая практика привела к созданию двух структурных подразделений СНК. Одним из важнейших рабочих органов Совнаркома был его так называемый Малый Совнарком. Малый Совнарком был органом, через который в предварительном порядке проходили все важные вопросы, подлежащие ведению правительства. Только после предварительного их рассмотрения в Малом Совете СНК они выносились на его общее заседание. Количество членов Малого Совнаркома могло колебаться в зависимости от потребности.

В качестве самостоятельной комиссии Совнаркома с 1920 г. действовал Совет труда и обороны (СТО) (п. 1 Пол. о СТО, СУ РСФСР. 1921. N 1. Ст. 2). В его состав входили: председатель СНК, наркомы определенных наркоматов (самые важные), представитель ВЦИК и профсоюзов (ВЦСПС). Формально датой рождения этой комиссии СНК следует считать 30 ноября 1918 г., когда Декретом ВЦИК был образован Совет рабочей и крестьянской обороны (СУ РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924). Именно последним декретом последовательно вводились начала милитаризации в общественную жизнь Республики на основе полнейшей централизации. Декрет гласил: "Совету обороны предоставляется вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств страны в интересах обороны. Для всех ведомств и учреждений, центральных и местных, для всех граждан постановления Совета обороны безусловно обязательны". С окончанием Гражданской войны структура СТО усложняется, при нем образуется особая общеплановая комиссия (СУ РСФСР. 1921. N 38. Ст. 203). Органами СТО на местах становятся экономические совещания (ЭКОСО) при уездных, губернских и областных советах (СУ РСФСР. 1921. N 44. Ст. 223).

Обострение Гражданской войны вызвало к жизни такой орган "высшей военной власти", как Революционный военный совет (РВС). Организационно, как гласило постановление ВЦИК, утверждавшее Положение о нем, "РВС поглощает все права коллегии народного комиссариата по военным делам, все члены которой входят в состав Совета. Все военные учреждения подчинены РВС республики и работают по его заданию" (СУ РСФСР. 1918. N 97. Ст. 978). Декретом ВЦИК два месяца спустя в составе РВС образовано бюро "в целях большего сосредоточения деятельности этого учреждения" (СУ РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924). В целом РВС представлял собой пример предельной централизации военной власти страны, которая, надо это признать, себя полностью оправдала. В дальнейшем до своего упразднения Совет являлся коллегией наркомата по военным и морским делам СССР (ст. 7 Пол. НКВМ СССР 1923).

Компетенция среди органов центральной государственной власти согласно Конституции 1918 г. была распределена следующим образом. Непосредственно вся полнота верховной государственной власти принадлежала Всероссийскому съезду Советов (ст. 12). Это означало, что все полномочия всех органов государственной власти являются частью его полномочий, выводимы из них. Наделение полномочиями органов государственной власти выглядело как делегация полномочий съезда непосредственно этим органам. Верховенство прав и соответственно полномочий съезда обусловливалось следующими нормами Конституции: ст. ст. 29, 46 и 51. Этими конституционными положениями устанавливалась полная подотчетность ВЦИК и СНК съезду Советов. Кроме того, ст. 51 знала такое понятие, как "исключительное ведение съезда": установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции. Последняя норма особенно важна, поскольку конституционная догма приравнивает подобное полномочие - изменение Конституции - к разряду абсолютной, неограниченной и независимой власти, т.е. к власти суверенной, власти, принимающей окончательное решение.

В остальном полномочия съезда Советов и ВЦИК совпадали. Статья 44 Конституции рассматривает их как вопросы, подлежащие совместному ведению. Но при учете положений ст. 52, согласно которым приоритет в решении вопросов войны и мира, внешних сношений, установления границ, отчуждения территории России предоставлен ВЦИК "лишь при невозможности созыва Всероссийского съезда Советов". При вступлении РСФСР в СССР компетенция высших представительных органов Федерации, разумеется, изменилась.

Полномочия СНК определялись как "общее управление делами" (ст. 37). Интересно отметить, но редакция 1925 г. говорит уже об "общем управлении РСФСР" (ст. 33).

При конструкции делегации полномочий от высшего органа к нижестоящему, при нерешенности вопроса о сроках созыва высшего представительного органа Советской власти, при отрицании большевистской доктриной принципа разделения властей, при превращении диктатуры пролетариата в диктатуру партии немудрено было, одним словом, стать свидетелем "узурпации" полномочий государственной власти постоянно действующими органами: Президиумом ВЦИК и Малым Совнаркомом. Да, по-иному вряд ли могло сложиться, если учесть, что везде, на всех высших государственных постах сидели не просто представители одной политической партии, а одни и те же люди. Эти люди сами для себя сочиняли правила, сами их исполняли и сами же себя контролировали. Фактически подобная ситуация помимо неконтролируемости власти влекла за собой неразбериху в деле управления страной. Дело доходило до того, что одна и та же законодательная норма могла быть принята разными органами законодательной власти! Противоречивость права советской системе была гарантирована. Именно этим - тезисом о необходимости упрощения государственного аппарата, устранения ненужного параллелизма в законодательстве и управлении - оправдывалась конституционная реформа 1935 - 1936 гг.

Местные органы Советской власти. Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала весьма сложную систему Советов и их съездов. За последними, разумеется, закреплялась высшая власть на местах (ст. 56; ср. ст. 49 ред. 1925 г.). Созыв съездов предусматривался для таких административно-территориальных единиц, как область, губерния, округ, уезд, волость. Для удобства рассмотрения принципа формирования этих съездов составим специальную таблицу.

Как правило, областные съезды Советов являлись в будущем основой для формирования советских автономий - советских автономных республик в составе РСФСР (гл. 4 Конституции РСФСР в ред. 1925 г.).

Редакция 1925 г. Основного Закона России сохранила эти нормы представительства, изменив их только для волостных (районных) съездов Советов: один делегат на 300 избирателей. Была установлена и предельная численность волостного съезда Советов - не более 150 делегатов (п. "д" ст. 51 Конст., СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218). Съезды созывались не реже двух раз в год. После 1922 г. - не реже одного раза в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44).

Советы, от которых происходило делегирование депутатов на съезды различного уровня согласно Конституции 1918 г. подразделялись на городские и сельские (ст. 57). В городах Советы избирались из расчета один депутат на каждую тысячу человек населения, в сельской местности - один депутат на 10 тыс. человек населения. Важно отметить, что Конституция предусматривала возможность существования форм прямой демократии. Примечание к ст. 57 Основного Закона гласило: "В тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей данного селения непосредственно".

Как съезды Советов, так и сами Советы различного уровня избирали из своего состава исполнительные комитеты (ст. ст. 55 и 58 Конст.). Подробную организацию исполкомов и их компетенцию Конституция не устанавливала, но это было сделано конституционной новеллой 1919 г.: п. V Пост. "О советском строительстве" VII Всероссийского съезда Советов. Статья 1 Постановления гласила: "Исполнительные комитеты избираются съездами, являются между съездами высшим органом советской власти на соответствующей территории и подчинены вышестоящему исполнительному комитету и Совету народных комиссаров" (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Для выполнения текущей работы исполкомы образовывали в своем составе отраслевые отделы. Отделы возглавлялись заведующими. Они могли быть и не депутатами съезда Советов. При заведующем образовывалась коллегия непосредственно самим исполкомом с правом совещательного голоса. Весьма важным структурным подразделением исполкома являлся его президиум: "Для руководства всей текущей работой по управлению соответствующей территории и проведению в жизнь постановлений и декретов центральной власти исполнительный комитет избирает президиум: губернский от 3 - 5 членов, уездный - 3 члена" (ст. 13 Пост.). Для волисполкомов президиум не предусматривался. Весьма скоро вся власть сосредоточилась именно в президиуме и на фигурах заведующих отделами. Новелла 1922 г. только расширила их права.

Органы управления Советской власти. Основу органов государственного управления (исполнительно-распорядительная функция) представительных органов государственной власти РСФСР, а потом и СССР до 1946 г. представляли так называемые народные комиссариаты - наркоматы и приравненные к ним ведомства. По смыслу первого Декрета Советской власти "Об учреждении СНК" (СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 1) наркоматы образовывались на базе прежних министерств. Во всяком случае, аппарат этих министерств, в основном центральный, был использован большевиками, несмотря на саботаж чиновничества и стремление самих большевиков уничтожить старую государственную машину. Но оказалось, что в некоторых областях жизни: пути сообщений, почта, телеграф, финансы и т.д. сделать это невозможно из-за риска оказаться в каменном веке. Поэтому в этих областях после небольшого романтического периода увлеченностью марксовыми идеями большевики использовали старый аппарат на 80 - 90%. Разумеется, здесь необходимо сделать оговорку, что стандарты налаженной работы в этих областях тем не менее очень скоро оказались чисто советскими. Там же, где большевики присваивали государству по идеологическим соображениям особые функции, воспользоваться старым аппаратом - оборона, внешняя торговля, юстиция, внешние сношения и другая работа они не могли быть налажены очень долго.

Причина этой неустроенности была в общем-то банальной. Коммунистическая утопия строится на концепции самоуправляемости общества, основу которой составляет сознательный индивид, его сознательность обусловлена осознанием им правильного соотношения личных и общественных интересов. Весьма возможно, что в рамках небольших коллективов такая самоуправляемость достижима. Но достижение это обусловливается всегда основательной промывкой мозгов и уничтожением собственного "я" индивида. По этой причине большевикам просто неоткуда было взять кадры грамотного советского чиновничества. Мы не случайно выделяем слово "грамотный". У всех поколений советских руководителей не было полноценного высшего образования, что уж говорить о вождях рангом пониже! Очень скоро на собственном опыте большевики убедились в правоте слов Макса Вебера о том, что у современного государства один выбор: либо быть дешевым и управляться богачами, либо быть дорогим и управляться профессиональными чиновниками. Фактически в 1918 г. Вебер гениально предсказал, что диктатура пролетариата в России неизбежно переродится в диктатуру бюрократа.

Сама советская доктрина рассматривала народные комиссариаты в качестве своеобразных комиссий - отделов ВЦИК, что придавало им черту прежних коллегий. Во всяком случае, очень долго - до 1946 г. структурно наркоматы скорее напоминали гибрид министерства и коллегии. В них сочеталась единоличная власть и ответственность наркома за порученное ему дело с полномочиями членов коллегии наркомата, тоже самостоятельно несших ответственность за отдельные участки работы ведомства. Кроме того, члены коллегии не были подотчетны наркому, поскольку назначались не им, а СНК. Обжаловать решение наркома в СНК или ВЦИК мог любой член коллегии наркомата.

Своей структурой наркоматы весьма напоминали прежние министерства: нарком (народный комиссар), его заместители, коллегия наркомата, отраслевые отделы наркомата и канцелярия. Для придания большей слаженности работе центрального аппарата управления большевики очень рано ввели должность уполномоченного того или иного наркомата при соответствующем органе власти и управления. В этой роли чаще всего выступали члены коллегий наркоматов, что, несомненно, придавало им вес.

Всего по Конституции 1918 г. было создано 17 наркоматов (ст. 43), но к ним, без сомнения, следует прибавить восемнадцатый - ВЧК. Это учреждение не упоминается в тексте Основного Закона, но статус и полномочия этого "карающего меча революции" не вызывают сомнения в его действительном характере.

В связи с вступлением РСФСР в СССР происходят весьма крупные изменения в системе органов государственной власти управления, особенно в центре.