Легитимность власти и правопреемство.

Механизм правопреемства используется правом для преодоления дисконтинуитета правового порядка, возникающего в связи с объективной причиной - с физическим исчезновением носителя прав и обязанностей. Субъект как совокупность прав и обязанностей прекращает свое существование. Вместе с тем права и обязанности этого уже мертвого субъекта не исчезают, исчезает, мы хотим это подчеркнуть, только совокупность - их связь. Поэтому всегда и везде при возникновении подобных ситуаций возникает вопрос: что делать с подобными правами и обязанностями? В цивилистике проблема решается достаточно просто, через институт наследования права и обязанности переходят к новому субъекту, имеющему материальную связь с прежним.

Публичное право по определению не может пользоваться частноправовым механизмом, хотя раньше в истории поступали как раз именно так. Власть, будучи главным объектом публичного права, именно наследовалась. Насколько институт "преемника", получивший в последние годы в отечественной прессе слишком превратное толкование, может рассматриваться как институт частного права - это большой вопрос. Здесь нет матримониальной связи между носителями власти. Поэтому в публичном праве правопреемство означает заступление новым субъектом прав и обязанностей старого. Собственно международное право в форме Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. так и определяет международное правопреемство. Мы хотим подчеркнуть, что речь идет именно о новых субъектах, а не о идентичных субъектах, чей континуитет не был нарушен, несмотря на существенные изменения в составе таких субъектов. Это очень серьезная теоретическая проблема, которую разбирать в настоящем учебнике не место.

Важно подчеркнуть, что сам факт заступления, его завершенность, эффективность, отсутствие правовых препятствий в виде правомерных притязаний третьих лиц - все это в совокупности позволяет говорить о том, что, несмотря на физическое исчезновение прежнего субъекта, новый, заступивший на его место, ничем не отличается от прежнего по совокупности прав и обязанностей. Понятно, что три революции и одна контрреволюция, за один только XX в. в России уничтожавших национальную государственность до основания, не могли не вызвать сомнений в том, насколько "наследник" Империи продолжал оставаться тем же субъектом, что и она.

Российская Федерация - продолжатель СССР и правопреемник Российской империи.

Разумнее освещение этого вопроса начать именно с конца. Итак, доктрина продолжательства была провозглашена 21 декабря 1991 г. на заседании Совета глав стран СНГ в Алма-Ате. Страны-участницы согласились, что Россия (Российская Федерация) продолжит осуществление прав и обязанностей СССР как страны - члена ООН. 24 декабря 1991 г. Президент России уведомил в своем письме Генерального секретаря ООН о совершившемся факте. Двумя днями позже последовала нота МИД России Генсеку ООН с аналогичным заявлением. 13 января следующего уже 1992 г. МИД России выступил перед главами дипломатических миссий, аккредитованных в Москве, с нотой, в которой расширил понятие "продолжательство" на совокупность всех прав и обязанностей бывшего СССР. В ноте говорилось: "Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР, а правительство Российской Федерации будет выполнять вместо правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим международным договорам".

Эта четкая позиция России нашла полное понимание практически у всех стран, с которыми СССР на тот момент поддерживал дипломатические отношения. Государства либо прямо, как это сделали в своем заявлении от 25 декабря 1991 г. страны ЕС, либо косвенно признали факт продолжательства Россией прав и обязанностей СССР. Факт признания вытекает, в частности, из того, что иностранные послы не были переаккредитованы российским МИДом, как то было бы необходимо в случае правопреемства. Аналогичным образом бывшие советские послы автоматически получили статус послов России за рубежом. Россия приняла на себя обязательства по всем государственным долгам СССР и начала процесс переоформления государственной собственности СССР, находившейся за рубежом, на себя. Правда, этот процесс проходил не без трудностей, но к 1993 г. они в основном были устранены. Исключение составляет вплоть до сего дня позиция Украины.

Украина как новое государство, образовавшееся в результате распада СССР, вынуждена была осуществить правопреемство в отношении тех прав и обязательств бывшего СССР, которые были непосредственно связаны с территорией этой бывшей союзной республики. Таково в общем требование современного международного права. Некоторые попытки Украины претендовать на права СССР в целом (речь шла о владении ядерным оружием, стратегическими вооружениями, оставшимися на ее территории после крушения СССР) встретили резкий отпор прежде всего со стороны Запада, в частности США <1>. Только в 1996 г. Украина передала России оставшееся у нее ядерное вооружение. И эта проблема в целом была решена. Но одновременно с этим Украина продолжила предъявлять претензии на часть государственных активов СССР.

--------------------------------

<1> Напомним, что Белоруссия и Казахстан, где тоже были складированы советские ядерные ракеты, передали их России без неоправданных претензий. Соответствующими договорами им была дана необходимая компенсация.

Вкратце проблема заключалась в том, что страны, образовавшиеся в результате развала Союза, попытались изобрести велосипед там, где международное право давно создало приемлемый механизм. Речь идет о так называемых агрегированных показателях, согласно которым предлагалось делить госдолг (la dette publique) и госимущество Советского Союза. Международное право говорит о долгах, связанных с территорией, отколовшейся от прежнего государства, и никаких показателей не знает. Поскольку практика показала, что все страны, за исключением России, платить по долгам не могут, то к 1993 г. и был сформулирован так называемый нулевой вариант. Россия брала на себя весь долг, но взамен получала права на все имущество Союза за рубежом.

Этот в целом здравый, хотя как всегда слишком альтруистский со стороны России, жест понимания у украинских чиновников не нашел. Вплоть до сего дня Украина не платит по своей части долга бывшего СССР и где только может предъявляет в иностранных судах иски к России, пытаясь отсудить хоть часть чужого имущества; она остается единственной страной, не признающей широкой трактовки факта продолжательства России в отношении прав и обязанностей СССР.

Доказанный международной практикой факт продолжательства России позволяет по-новому взглянуть с юридической позиции на сам факт развала СССР. Развал или распад, как еще иногда говорят, СССР преподносится чаще всего как случай dismembratio - распад единого государства на несколько независимых частей. Но практика свидетельствует об обратном. Произошел раскол и отпадение от государства некоторых его частей. Такое заключение позволяет сделать факт установленного продолжательства Россией прав и обязанностей бывшего СССР. Не случайно доктрина современного международного права говорит о России как о "epine dorsal" - "становом хребте" СССР [Buhler. 2001. С. 159]. Этот механизм автоматически продолжил существование правосубъектности Союза ССР в правосубъектности Российской Федерации, тогда как отколовшиеся части - новые независимые государства - смогли преемствовать только ту совокупность прав и обязанностей СССР, которая имела четкую связь с территорией этих государств.

Гораздо более сложной является позиция России (РСФСР, а потом и СССР) как правопреемника Российской империи. Сложность эта заключается во многом в том, что собственная позиция русских коммунистов и обслуживавшая их интересы советская доктрина международного права позволяли ставить под вопрос саму возможность преемства РСФСР - СССР в отношении Империи.

Большевики, как известно, вообще сначала утверждали, что у пролетария отечества нет, нет и государства. Они отказались от выполнения союзнических обязательств, практически от всех договоров бывших правительств страны. В первые годы их правления от территории России практически ничего не осталось. Они выпустили декрет об аннулировании всех государственных долгов Империи и Временного правительства. Они, можно сказать, отказали в факте существования не то что совокупности прав и обязанностей Российской империи, они отказали в существовании самим правам и обязанностям. Они, конечно, не были первыми. До них нечто подобное попытались сделать якобинцы в Конвенте, объявив об отказе Франции от всех прежних договоров. Жизнь показала неправоту якобинцев, большевики тоже не составили исключение.

Тем не менее советская юриспруденция в доказательство правоты идеологических лозунгов большевизма выработала доктрину нового социального типа государства, которая позволяла отрицать возможность правопреемства СССР прав и обязанностей царского режима. Сейчас, конечно, не время называть фамилии, хотя обычно авторы обижаются, когда цитируются их мысли, но не приводится имя их автора. Многие из них в могиле. Но пример их показателен, особенно для будущих поколений юристов. Суть советской концепции заключалась в следующем: революция изменила природу власти и юридическое олицетворение этой власти; государство диктатуры пролетариата является высшим типом государства; все государства буржуазного типа не идут с ним ни в какое сравнение.

Теоретически подобная доктрина, разумеется, является нонсенсом. Дает о себе знать прежде всего общая теоретическая невозможность совмещения юридической формы государства и его социального типа. Так, грубо говоря, рабовладельческое государство, воспользуемся терминологией этих господ, может быть и демократией, и деспотией. Буржуазное государство может быть и тоталитарным (нацизм), и демократическим. Социальный тип государства на форму отправления государственной власти не влияет. Пресловутое понятие типа государства не может влиять на его форму, поскольку определяющей для формы государства является власть. А власть всегда и везде есть одно и то же явление: и в Африке, и в Европе, и в Японии, и в России. Могут быть особенности ее осуществления, которые являются предметом изучения. Сама же власть по своей сути есть одно и то же, несмотря на то, есть ли она власть пролетариев, буржуев или фараонов.

Жизнь как всегда расставила все по своим местам. По мере укрепления Советской власти, побед в Гражданской войне позицию поменяли сами большевики. Очень быстро стало понятно, что радикальное неприятие всех договоров и обязательств Российской империи самим же большевикам будет выходить боком. Подобная азиатчина еще никого к добру не приводила. И фактически и юридически большевики признали и царские долги и договоры, сделав, впрочем, ряд важных оговорок.

Основанием к признанию большевиками преемства РСФСР, а потом и СССР в отношении прав и обязательств Империи служил принцип международного права, выработанный еще на Лондонской конференции 1831 г., регулировавшей последствия революции в Бельгийском королевстве, расколовшей его на две части. Тогда, как и вплоть до сегодняшнего дня, действует четкий принцип: "Согласно общему основному началу трактаты не теряют своей обязательности, каким бы изменениям не подвергалась внутренняя организация народов (l'organisation interieur despeuples)". Однако к началу XX в. международное право выработало ряд ограничений этого принципа.

Так, безусловно не имели смысла договоры политического свойства с прежним режимом, павшим в результате революции или государственного переворота. Категория политического договора весьма объемна, чем большевики и воспользовались. Для них политическими стали все военные соглашения России с союзниками, все договоры Империи, устанавливавшие для ее контрагентов полуколониальный статус существования, - так называемая категория неравноправных договоров. К политическим большевики отнесли все экономические соглашения прежних правительств.

Но одновременно с этим Советская Россия объявила о правопреемстве в отношении договоров, гуманизирующих ведение войны. Это прежде всего знаменитые Гаагские конвенции Второй конференции мира, проходившей в 1907 г.: Петербургская декларация 1868 г. об отмене взрывчатых и зажигательных пуль, Парижская декларация 1856 г. о морской войне и др. Вместе с тем некоторые важные конвенции Россия не признала. Только в 1942 г. обстоятельства вынудили Правительство СССР заявить о соблюдении на основе взаимности Гаагской конвенции 1907 г. о режиме военнопленных. Именно этот факт использовали нацисты в оправдание бесчеловечного обращения с советскими военнопленными. Также было признано довольно большое количество международных конвенций научно-технического и культурного свойства. Например, Всемирная почтовая конвенция 1874 г., Парижская метрическая конвенция 1875 г., Парижская автомобильная конвенция 1909 г., Брюссельская конвенция относительно оказания помощи и спасания на море 1910 г. и др. Стоит отметить, что к довольно большому кругу подобных конвенций СССР присоединялся в порядке правопреемства в 1930-х и 1950-х гг.

Объяснение этого мы можем найти, пожалуй, только одно. СССР все годы своего существования в целом проводил довольно изоляционистскую политику, доступ в страну иностранцам был существенно затруднен, советские граждане только в виде исключения выезжали за границу. Но время от времени случались периоды, когда Союз был заинтересован в интенсификации научных и культурных связей с заграницей, базой этих отношений и служили подобные конвенции.

РСФСР - СССР правопреемствовал в отношении всех пограничных трактатов и договоров Российской империи, но, разумеется, с теми ограничениями, которые были установлены самим фактом поражения страны в Первой мировой войне, и последствиями, вызванными революцией.

Советская Россия преемствовала в отношении долгов прежнего правительства. Правда, сначала было заявлено, что никаких долгов она платить не собирается. Декрет ВЦИК от 21 января 1918 г. гласил: "Все государственные займы, заключенные правительствами российских помещиков и российской буржуазии, перечисленные в особо публикуемом списке, аннулируются (уничтожаются) с декабря 1917 г.

Декабрьские купоны названных займов оплате не подлежат. Равным образом аннулируются все гарантии, данные названными правительствами по займам различных предприятий и учреждений. Безусловно и без всяких исключений аннулируются все иностранные займы" (СУ РСФСР. 1918. N 27. Ст. 353). Но уже четыре года спустя Декларация о международном положении РСФСР, принятая IX Всероссийским съездом Советов, гласила: "Всероссийский съезд, признавая в принципе не обязательной для трудящихся масс, освободившихся от гнета деспотического правительства, уплату долгов этого правительства, съезд усматривает в признании старых царских долгов с применением льготных условий уплаты неизбежную уступку буржуазным правительствам в вышеуказанных целях" (СУ РСФСР. 1922. N 5. Ст. 50).

Тогда, как, впрочем, и сейчас, вопрос о долгах являлся одним из центральных, животрепещущих вопросов международного права. К началу XX в. международное право уже знало несколько общих принципов, которыми большевики и воспользовались. Эти принципы сводятся к нескольким положениям: долги нельзя взыскивать силой, военные долги возмещению не подлежат, долги следует возвращать, особенно те, которые были сделаны с одобрения народного представительства. Напомним, что согласно ст. ст. 72 и 74 Осн. гос. зак. Российской империи государственные заимствования после 1906 г. делались в порядке, предусмотренном для утверждения государственной росписи доходов и расходов, что означало их фактическое утверждение Государственной Думой. Кстати, у нынешней Думы такого права нет. Следует напомнить также, что правительство Империи тратило эти заимствования на строительство железных дорог и индустриализацию страны.

Однако положение осложнялось тем, что к требованию уплаты долгов присоединены были требования возмещения экспроприированной собственности иностранных подданных. Особенно резко это требование прозвучало на конференции в Генуе в 1922 г. Для большевиков последнее было неприемлемо, так как это в корне расходилось с их политикой обобществления собственности. Ставить ее под угрозу коммунисты не решились, поэтому вопрос о долгах в Генуе так и не был решен, но на этой конференции большевики их признали, хотя и выдвинули встречную претензию на удовлетворение ущерба, причиненного интервенцией.

Тем не менее постепенно и последовательно вопрос о долгах решался. В том же 1922 г. большевики подписали с Германией договор в Рапалло, которым аннулировались все долговые обязательства России по отношению к Германии. А Германия, напомним, до войны была нашим крупнейшим инвестором. Хотя истины ради следует указать, что формула отказа Германии от долгов предполагала, что если Россия будет платить по долгам третьих стран, то отказ Германии нуллифицируется. В 1924 г. удалось урегулировать вопрос о долгах с Великобританией. При дипломатическом признании de iure Советского правительства был заключен договор об аннулировании долговых требований туманного Альбиона к России. Правда, соглашение это не было ратифицировано, но, судя по всему, соблюдалось впоследствии. Этот же механизм был выбран и при признании Советской России другими иностранными державами. В том же 1924 г. от долговых претензий к России отказалась Италия, Норвегия и другие государства, объявлявшие о своем дипломатическом признании Советов. Нельзя сказать, что отказ от долгов был актом благотворительности со стороны западных стран. Все они без исключения в обмен на отказ от долгов получали крупные торговые и экономические преимущества в России.

Особое развитие получил вопрос о старых долгах в отношениях с Францией. Французы, пожалуй, были самыми крупными кредиторами России. Собственно, держателями русских ценных бумаг в основном были как раз рядовые граждане, а не финансовые учреждения. Граждане - это голоса на выборах, поэтому ни одно правительство Третьей республики не рисковало отказываться от долговых претензий. После отказа большевистской России платить по долгам правительство Франции экспроприировало всю русскую государственную собственность, но направило вырученные от этого деньги не на погашение долга, а на финансирование интервенции против Советов! Тем не менее в 1927 г. под давлением Франции Советское правительство пошло на полное признание долговых обязательств, обязуясь уплачивать в течение 62 лет ежегодно по 22 млн. руб. в погашение долга. Однако это предложение не нашло сколько-нибудь осязаемой формы воплощения. Только в 1996 г. правительство Российской Федерации (в рамках комиссии Черномырдин - Жюппе) окончательно урегулировало этот вопрос, согласившись погасить определенную особым образом задолженность в сумме около полумиллиарда долларов. Насколько этот шаг был оправдан, спорить стоит даже сейчас. Во всяком случае, сумма дореволюционного публичного долга страны была подвержена банальной амортизации, но никак не процентному приращению.

Военных долгов тем не менее Советская Россия так и не признала и не заплатила. Единственное исключение - долги СССР по ленд-лизу в годы Второй мировой войны, но их выплата была увязана с получением кредита, предоставить который США отказались.

Глава XI. РОССИЯ В ЭПОХУ РЕВОЛЮЦИЙ

§ 1. Территория России после 2 марта 1917 г. § 2. Население России после 1917 г. § 3. Организация государственной власти России после Февраля 1917 г. § 4. Коммунистическая партия в механизме Советской власти. § 5. Религия в Советском государстве. § 6. Развитие судебных и карательных органов Советского государства. § 7. Источники советского социалистического права.

§ 1. Территория России после 2 марта 1917 г.