Структура коллегий.

Коллегию возглавлял президент, под руководством которого находилось присутствие коллегии - главный ее рабочий орган, ответственный за принятие решений по существу. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Особенностью присутствия коллегии во времена Петра было то, что кто-либо из советников или асессоров обязательно должен был быть иностранцем (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3129). Коллегиальное управление отрицало начало личного руководства, что зримо проявлялось в должности президента коллегии и членов ее присутствия. Вот, например, как трактовался вопрос распределения компетенции между ними: "В коллегии президенты не имеют особливого труда или надзирания, но генеральную и верховную дирекцию, а дела между советниками и асессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в коллегии дел определенная часть, так и над канцеляриею и конторами и над делами и трудами оных особливое надзирание дается, яко о том в партикулярных инструкциях коллегиев пространно усмотреть можно" (гл. VIII Ген. рег. 1720 г.). В 1726 г. произошла реорганизация состава присутствия, теперь оно состояло из президента, вице-президента, двух советников и двух же асессоров. Последнее новшество было объяснено тем, что "в таком множайшем числе членов в управлении дел лучшего успеха не находится, но паче в разногласиях в делах остановка и помешательство происходит", - гласил указ того же года.

Следующее структурное подразделение коллегии - ее канцелярия, впоследствии усилившая свою роль в управлении, несмотря на изначальный технико-вспомогательный свой характер. Уже известным Указом 1717 г. ее состав определялся следующим образом: секретарь, нотарий (нотариус), актуарий (архивариус), регистратор, переводчик, подьячии трех статей. Глава XXVIII Ген. рег. 1720 г. определяла состав канцелярии уже следующим образом: секретарь, нотариус, переводчик, актуариус, регистратор, канцеляристы и копиисты. Из этих должностных лиц, конечно, наиболее экзотической была должность переводчика. Вот как она определялась самим актом: "Переводчика должность в коллегиях есть чтоб оное, что до коллегии касается и ему дано будет, из иностранного языка на русский явственно и ясно переводил, дабы сенс справедлив и мнение подлинного письма в переводе согласно было" (гл. XXXI Ген. рег.). Помимо прекрасного образчика тарабарщины, на которой написано громадное большинство актов Петра, этот представляет собой доказательство еще и рабского копирования иноземных порядков, поскольку переводчик был предназначен для составления справок по иностранному законодательству, которое подлежало практически механическому применению в коллегиях, что послужило еще одной причиной упадка этих учреждений. Кроме того, по Генеральному регламенту в каждой коллегии по штату полагалось иметь особого фискала, который "должен смотреть, чтоб все порядочно по данным регламентам и указам управляемо было, правдою и доброю ревностью, а кто в том погрешит, о том он о всем фискальски в коллегию доносить должен" (гл. XLV Ген. рег.). Наконец, каждой коллегии полагалось иметь "ко услуге своей одного вахмистра и канцелярских слуг, которым всегда быть подлежит в прихожей, и когда в колокольчик позвонят, войтить и принять повеление" (гл. XLV Ген. рег.).

Интересным новшеством в масштабе всей страны можно назвать практику откомандирования молодых людей в канцелярии коллегий, "чтоб прилежным списыванием дел в письме и в арихметике обучались и прислучающиеся ваканции, ежели они к делу способны и доброй натуры и поступки суть употребляемы быть могли" (гл. XXXVI Ген. рег.). Таким образом, вместе с учащимися юнкерской школы при Сенате эти молодые люди составляли первое ученое сословие, получающее более или менее правильное юридическое образование. Первый университет в России (Московский) с юридическим факультетом был открыт только в 1755 г.

Назначение технического персонала коллегий подлежало ведомству Сената, почин избрания - самой коллегии. Члены присутствия: асессоры и советники назначались Сенатом, президента и вице-президента - Император. Кандидатуру вице-президента ему представлял Сенат.

Решение коллегия принимала большинством голосов: "...по том во всем коллегии каждое дело обстоятельно рассуждают, и наконец с низу, не впадая один другому в речь, голосы свои дают, и множайшему числу голосов следуют; а ежели голосы равны, по оным следовать, с которым президент соглашается" (гл. VI Ген. рег.). Малозначительные дела, однако, решались в канцелярском порядке (гл. VIII. Там же).

Весьма важную особенность в деятельности коллегий составляла реализация (исполнение) указов, данных по их предметам ведомства от Императора или Сената. Глава IV Генерального регламента притом различала уже устную и письменную форму такого указа: "Дела разумеются, о которых надлежит письменный указ, те, которые в действо производить, не те, которые к сочинению действа надлежат". Последующая практика (Указ 1721 г. "О разграничении указов") ввела следующее правило в дополнение к прежнему: "Указы все за нашею подписью разбирать надвое: которые временные - в особливую книгу, а которые в постановление какого дела, то припечатывать, а именно что подлежит до коллегии, то в регламент коллегии, а что к Уставу или к артикулам и прочим делам - в Регламент, а не на время". Согласимся, некоторым образом это напоминает практику ведения указных книг московских приказов.

Несмотря на первую попытку отделения суда от администрации, предпринятую как раз Петром, коллегии во многом несли на себе отпечаток прежнего приказного объединения административной и судебной отрасли управления, свидетельством чего, например, являлось официальное наименование присутствия коллегии: "судейское правление" (гл. XXIII Ген. рег.). Кроме того, по крайней мере три коллегии: Юстиц, Вотчинная и Коммерц заведовали некоторыми категориями судных дел. Из Юстиц-коллегии впоследствии в губерниях были созданы судебные палаты гражданских и уголовных дел. Также практически все коллегии первое время своего существования являлись апелляционными инстанциями на решения подчиненных им приказов.

В коллегиальном управлении при Петре узаконивалась своеобразная система оплаты труда канцелярского персонала: "Как коллегии, а особливо канцелярии, впредь некоторые акциденции получать и в чем оные состоять могут, о том его царское величество по всемилостливейшему своему благоизобретению впредь особливый регламент выдать изволит" (гл. XXXIX Ген. рег.). Фактически речь шла об узаконивании взяточничества, канцелярским служителям велено было прямо брать деньги с просителей. Несмотря на строгие указания Петра в Генеральном регламенте о быстром разрешении дел, именно эта часть благих пожеланий царя-реформатора осталась невыполнимой.

Учреждение министерств.

Министерства учреждаются на месте коллегий по Манифесту 1802 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 20406). Первоначально учреждалось восемь министерств: Военных сухопутных сил, Морских сил, Иностранных дел, Юстиции, Внутренних дел, Финансов, Коммерции, Народного просвещения. Этим же Манифестом для каждого министра определялась должность его заместителя - товарища министра. Министерства ставились под контроль Сената. Более того, первоначально министерства представляли собой министра, его товарища и небольшую канцелярию, которые все вместе ставились во главе прежних коллегий, отнесенных законом к ведомству министра. Коллегии при этом даже не упразднялись, а продолжали функционировать, но уже не с президентом, а с министром во главе. Отчасти это было повторение той системы, которая устоялась во время краткого правления Павла I, последний ввел вместо президента пост директора коллегии, принимавшего решения единолично. Только к 1811 г., когда выходит Общее учреждение министерств, подготовленное графом Сперанским, в России вплоть до сего дня начинают функционировать особые органы центрального управления.

Понятие министерства и министерской власти.

Министерство, по терминологии той эпохи, представляло собой орган реального управления. Под реальным понималось управление отдельной отраслью государственных дел на централизованной бюрократической основе. Таким образом, реальное противопоставлялось территориальному, децентрализованному управлению, когда управление одними и теми же делами государственной жизни рассредоточено по местным учреждениям государственной власти. С такой стороны министерства не сильно отличаются от коллегий, единственное их отличие заключается в том, что министр, возглавляющий один из органов реального управления, является агентом (представителем) верховной власти (суверена) в делах высшего правительственного управления. Последнее допускается потому, что из отдельных министров, их должностей и компетенции слагается правительство в целом, in corpore. Развитие этого догматического определения происходит во временной промежуток с 1802 по 1811 г. Так, если Манифест 1802 г. гласил:

"Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части сообразно естественной связи их между собой и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность" и далее: "Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключает в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением министра",

то Общее учреждение министерств 1811 г. в ст. 206 эту же мысль выражало более догматически точно:

"В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего Верховная исполнительная власть действует на все части управления".

Без изменений это определение позднее вошло в Свод законов Российской империи (ст. 189 Уч. мин. Т. I).

Министр как представитель верховной власти ответствен перед ней за свои действия. Например, в республиканских государствах с парламентской или президентской формами правления министр получает власть посредством делегации от парламента или от президента, избранных в конечном счете народом, в монархиях - непосредственно от монарха. Эта связь рождает ответственность. В российском Об. уч. мин. 1811 г. данное правило выражалось следующим образом: "Все министры в действиях их подчинены непосредственно Верховной власти" (ст. 209); ср. ст. 216 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.: "Поелику все министерства единое управление, одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели. Разделение разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино". Таким образом, министерство - это инструмент, посредством которого верховная власть приводит свою волю в исполнение. Эта формула вошла в Свод законов всех изданий. Кроме того, на данной формуле базировался принцип единства министерского управления, поскольку, как совершенно верно заметил А.Д. Градовский, русские министры могут быть солидарны не между собой, а только с Государем. Учреждение Совета Министров, по сути, не вносило в этот коренной принцип Основных государственных законов ничего принципиально нового, несмотря даже на то, что ст. 120 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. гласила: "Направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления возлагается на Совет Министров", поскольку данную статью всегда необходимо толковать, учитывая положения ст. 10 Св. осн. гос. зак.: "Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах государства Российского. В управлении Верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям". Таким образом, коллегиальность российских министров, сообразность их действий между собой после 1906 г. чисто технически были перенесены на высший административный орган - Совет Министров, правительство Российской империи. Причем соблюдение данного порядка вверялось гарантии верховного управления, а в конечном счете самому Императору. Отсюда вновь подтверждается старый принцип, зафиксированный еще в 1802 г. и подтвержденный в 1811 г., - министр ответствен перед Императором, а не перед появившимся с 1906 г. народным представительством.

Характер власти министра до 1906 г. также чисто технически напрямую замыкался на личность Императора, на усмотрение которого каждый отдельный министр в порядке предоставленной ему компетенции подавал доклад. Подобный порядок устанавливался еще Манифестом 1802 г., причем в данном акте делалось уточнение о еженедельном представлении докладов. И хотя министр в административном порядке подчинялся первоначально Сенату по Указу "О правах и обязанностях Сената" того же 1802 г., то вскоре выяснилось, что надзор Сената над министерствами представляет собой фикцию, так как все решения министров утверждаемы были по докладу на высочайшее имя непосредственно самим Императором. Именно этот установившийся порядок привел к необходимости преобразования всей системы центральных учреждений, с таким блеском проведенного графом М.М. Сперанским. Самостоятельное право министра докладывать Императору по делам своего ведомства определено было точной законной формулировкой ст. 220 Об. уч. мин. 1811 г. применительно к участию министра в законодательстве: "Отношения министров к власти законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения или об отмене оного". Помимо этого министры по образовании Государственного Совета в 1810 г. по должности своей стали еще и членами этого Совета и напрямую участвовали в обсуждении вносимых в него законопроектов. После 1906 г. это положение министров претерпевает изменения, и отныне они обладают правом только законодательной инициативы солидарно как члены Совета Министров (ст. 12 отд. 1 Указа от 19 октября 1905 г.) и единолично, in personam (ст. 34 Уч. Госдумы 1906 г.).

Общее содержание власти министра заключалось в традиционной сфере исполнительной власти: "Власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений" (ст. 210 Об. уч. мин. 1811 г.). Сперанский задумывал новое учреждение министерств специально с целью углубления административного разделения власти, что, по его мнению, должно было улучшить общее управление. Согласно этому, ст. 191 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. (ср. ст. 208 Об. уч. мин. 1811 г.) гласила: "Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой иной закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установляемы властью министра", при этом отправление такой власти мыслилось законодателем постоянным: "Министерства устроены на тот конец, чтобы непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение" (ст. 190 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.).

Структура министерства.

По своему составу министерство представляло собой смешение начал личной ответственности и коллегиальности в выработке общих мер по управлению, решения по которым принимает министр под свою личную ответственность. Согласно этому порядку организации министерство подразделялось на управление и главные части, по терминологии Общего учреждения министерств 1811 г. Управление министерства вверялось министру: "Управление каждого министерства вверяется лицу, определенному непосредственно Его Императорского Величества избранием, с званием министра, главноуправляющего или главноначальствующего" (ст. 1 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). По должности пост министра приравнивался к званию сенатора. При министре состоял в должности его помощника товарищ министра, в некоторых министерствах их было больше (например, в МВД было три товарища министра).

Должность товарища министра была без определенной функции, поскольку от самого министра зависело, поручить ему управление отдельной категорией дел в ведомстве данного министерства или же позволить замещать самого министра в случае отлучек последнего. Следующий по важности орган министерства, воплощающий в себе коллегиальное начало, - Совет министерства. Совет заседал под председательством министра в составе товарища министра, директоров всех департаментов, особенных членов по назначению от Императора, а также лиц по приглашению самого министра (ст. ст. 12 - 15 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Назначение Совета - оказание министру помощи консультацией или советом; все решения его поэтому носили исключительно рекомендательный характер, поскольку только министр нес личную ответственность за деятельность своего учреждения.

Основная масса бюрократической работы происходила в департаментах министерств, образованных на основе бывших коллегий, вошедших в министерства по реформе 1802 г. Разумеется, с усложнением государственного управления в ведомстве министерств появились новые отраслевые департаменты, которым поручалось под надзором министра управление того или иного вопроса (круга дел). Нередко в дальнейшем такой департамент разрастался настолько, что с течением времени он превращался в новое министерство.

Департамент возглавлял директор. В том случае, если департаменту было поручено управление сложным и важным вопросом государственной жизни, при директоре назначался вице-директор, в этом же случае при директоре полагалось учреждать и особое общее присутствие для координации деятельности подразделений самого департамента. Решения общего присутствия имели также рекомендательный характер. Общее присутствие департамента состояло под председательством директора, в него по должности входили вице-директор, начальники отделений департамента, а также лица, специально приглашенные на его заседания директором. Департамент в зависимости от организации работы в нем подразделялся на отделения, во главе которых стояли начальники отделений. Отделения, в свою очередь, подразделялись на столы, возглавлять которые поручалось столоначальникам.

Последним структурным подразделением министерства была канцелярия. По смыслу структурной организации министерства канцелярия полагалась в личном управлении министра, поскольку служила своеобразным каналом связи между ним, окружающим миром и непосредственно департаментами самого министерства. Канцелярия возглавлялась директором и подразделялась на отделения, те, в свою очередь, на столы.

Развитие системы министерств.

Первоначально, в 1802 г., учреждено было восемь министерств: МИД, Военное и Морское министерства <1>, Минфин, МВД, Минюст, Минпрос, Министерство коммерции, на правах отдельного министерства учреждалось Государственное казначейство. К этим министерствам следовало бы добавить еще одно - Министерство императорского двора и уделов, образованное еще при Павле I. Государственный банк был учрежден только в 1860 г. В 1810 г. эта система министерств изменяется, поскольку к существовавшим ранее добавляется Министерство полиции, а Министерство коммерции упраздняется. В 1811 г. появляется Главное управление духовных дел. В 1819 г. Министерство полиции упраздняется. В период с 1817 по 1824 г. в России существовало Министерство духовных дел. В 1837 г. из Управления государственных имуществ МВД образуется Министерство государственных имуществ и земледелия. С постройкой первой железной дороги из Москвы в Петербург учреждается Министерство путей сообщений (МПС). В 1863 г. Государственное ревизионное управление преобразуется в особое ведомство на правах министерства - Государственный контроль.

--------------------------------

<1> Управление вооруженными силами России до 1917 г. было вверено двум министерствам, современное единое Министерство обороны - явление уже позднего, советского времени.

По состоянию на 1 января 1917 г. Правительство Российской империи включало в себя следующие министерства и ведомства: МИД, МВД, МПС, Минфин, Министерство земледелия, Министерство торговли и промышленности, Минюст, Военное и Морское министерства, Министерство Императорского Двора, Св. Синод, Государственный контроль, Управление народным здравоохранением. Вот и все высшие органы царской бюрократии! Сравнение явно не в пользу современного состояния дел!

§ 5. Синодальная церковь

Более 200 лет пребывала Русская церковь в синодальном пленении, более 200 лет торжествовал дух секуляризма. Столь резкая оценка обусловлена неканоническим характером реформы управления Церковью, проведенной Петром I.