Особенности правового регулирования отношений собственности на отходы и управления в сфере обращения с отходами

Правовое регулирование отношений собственности на отходы занимают значительное место в Законе «Об отходах». Прежде всего, обращает на себя внимание то обстоятельство, что закон признаёт отходы объектами права собственности. Ими в равной степени могут быть отходы, полученные в процессе осуществления производственно-хозяйственной деятельности, т. е. производственные отходы, и отходы, образовавшиеся в результате ведения коммунально-бытового хозяйства, т. е. бытовые отходы. В качестве особых объектов права собственности закон выделяет опасные отходы, физические, химические или биологические характеристики которых создают или могут создать значительную опасность для окружающей природной среды и здоровья людей, и которые требуют специальных методов обращения с ними.

Не менее интересно в утилизационном законе обозначены субъекты права собственности на отходы. Ими в соответствии со ст. 9 Закона являются все физические лиц, т. е. граждане, в т. ч. иностранные граждане и лица без гражданства, юридические лица, т. е. предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, а также территориальные громады и государство. При этом территориальные громады признаются собственниками отходов, которые образуются на их объектах собственности или находятся на их территории и не имеют собственника либо собственник которых неизвестен. В последнем случае отходы, не имеющие собственников либо собственники которых неизвестны, считаются бесхозяйными. Но, строго говоря, в связи с приведенной редакцией указанной нормы закона, как бы вменяющим такие отходы в собственность территориальных громад, без субъектных, т. е. бесхозяйных отходов быть не может.

Несколько иначе законом решается вопрос о праве государственной собственности на отходы. Государство выступает собственником отходов, которые образуются на объектах государственной собственности или находятся на территории страны и не имеют, собственника или собственник которых не известен, а также в других случаях предусмотренных законом. Отходы, образовавшиеся на объектах коммунальной собственности, не относятся к государственным отходам. Таким образом, сфера правосубъектности государства на производственные и бытовые отходы ограничена.

Законодательное закрепление права собственности на производственные и бытовые отходы за конкретными субъектами выступает в качестве юридического титула их права на владение, пользование и распоряжения ими, закреплённого в ст. 10 Закона. Правомочия владения, пользования и распоряжения производственными и бытовыми отходами, принадлежащими физическим и юридическим лицам не государственной формы собственности, осуществляются ими самостоятельно в пределах, определённых действующим законодательством. Определение режима использования бесхозяйных отходов возлагается на местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Они обеспечивают ведение учёта бесхозяйных отходов и несут ответственность за соблюдение условий обращения с ними и предотвращения их негативного воздействия на окружающую природную среду и здоровье людей.

В случаях приватизации государственных предприятий, на которых накоплен определённый объём отходов, право собственности на них и ответственность за причинённый ими вред здоровью людей, имуществу физических и юридических лиц и окружающей среде переходит новому собственнику, если иное не предусмотрено законом или условиями приватизации этих предприятий. В этой связи важным является положение ст. 10 Закона о том, что условиями приватизации может быть предусмотрена солидарная ответственность прежнего собственника и собственника приватизированного предприятия.

Но если субъекты юридической ответственности как собственники отходов в лице предприятий, учреждений, организаций и граждан, причинившие вред в результате нарушения требований по обращению с отходами в ст. 43 Закона обозначены, то государство в их числе не значится. Таким образом, само государство как субъект права собственности на отходы освобождено от ответственности за вред, причинённый здоровью людей, имуществу физических и юридических лиц или окружающей природной среде нарушением требований закона об обращении с отходами. Но такая ответственность государства в лице его органов может наступить на основании норм действующего гражданского законодательства, в т. ч. как собственника источников повышенной опасности, каковыми являются, например, радиоактивные и другие опасные отходы.

Управление отходами, принадлежащими на праве государственной собственности, осуществляется Кабинетом Министров Украины. В пределах компетенции центрального органа государственной исполнительной власти и согласно ст. 18 Закона Кабинету Министров в сфере обращения с отходами принадлежит: реализация государственной политики в сфере обращения с отходами; обеспечение разработки и выполнение общегосударственных и межгосударственных программ обращения с отходами и внедрение малоотходных и энергосберегающих технологий; обеспечение организационно-экономических основ в сфере внедрения малоотходных технологий и стимулирование сбора и утилизации отходов; координация работы министерств и других центральных и местных органов исполнительной власти в сфере обращения с отходами; утверждение порядка предоставление разрешений и определение условий сбора отходов; утверждение перечня опасных отходов; утверждение перечня отходов, трансграничная перевозка и удаление которых подлежит государственному регулированию, и организация контроля за их перевозкой и удалением; утверждение перечня видов ресурсово-ценных отходов, на которые распространяется разрешительный порядок предоставления права на их сбор и заготовку; утверждение перечня операций, связанных с утилизацией и удалением отходов; обеспечение создания в стране объектов для захоронения опасных отходов, которые не подлежат обезвреживанию и утилизации; определение порядка учета образование, утилизации и удаления отходов; организация подготовки специалистов в сфере обращения с отходами; обеспечение участия в международном сотрудничестве в сфере обращения с отходами. Кабинет Министров может осуществлять и другие полномочия в сфере обращения с отходами соответствии с действующим законодательством.

Управленческие полномочия местных государственных администраций в сфере обращения с отходами достаточно обширны. В соответствии со ст. 20 Закона, к ведению местных государственных администраций в сфере обращение с отходами относится: выполнение требований законодательства и центральных органов исполнительной власти в сфере обращения с отходами; участие в разработке общегосударственных программ рационального использования отходов и осуществление необходимых мероприятий для внедрения малоотходных и энергосберегающих технологий; организация разработки и осуществления региональных и местных программ обращения с отходами, а также обеспечение реализации общегосударственных программ; координация и содействие развитию предпринимательской деятельности в сфере обращения с отходами; осуществление контроля за использованием отходов с учетом их ресурсной ценности и требований безопасности для здоровья людей и окружающей природной среды; осуществление контроля за деятельностью объектов обращения с отходами; взаимодействие с органами местного самоуправления; разработка схем санитарной очистки населенных пунктов; организация и содействие созданию специализированных предприятий всех форм собственности для сбора, обработки, утилизации и удаления отходов, а также для изготовления, монтажа и сервисного обслуживания соответствующего оборудования; привлечение и объединение на договорных началах средств предприятий, учреждений, организаций и граждан, местного бюджета и внебюджетных фондов для финансирования строительства новых, расширения и реконструкции действующих объектов обращения с отходами, а также для изучения возможности утилизации отходов; складывание и ведение реестра объектов образования, обработки и утилизации отходов и реестра мест их удаления; организация ведения учета образования, переработки, обезвреживания, утилизации и удаления отходов и их паспортизации; содействие организации сбору и удалению бытовых и других отходов, в том числе отходов мелких производителей, созданию полигонов для их захоронения, а также осуществление раздельного сбора полезных компонентов этих отходов; утверждение по представлению органов Минэкоресурсов лимитов на образование и размещение отходов для предприятий, учреждений и организаций; определение в установленном законом порядке размера платежей за размещение отходов; выдача разрешений (лицензий) на право ведения деятельности, связанной с сбором, заготовкой и обработкой отдельных видов ресурсово - ценных отходов, перечень которых устанавливается Кабинетом Министров Украины; обеспечение ликвидации несанкционированных и неконтролируемых свалок отходов; содействие пропаганде законодательства об отходах среди населения и стимулирование населения к сбору и заготовке ресурсово - ценных отходов. При подготовке проектов местных бюджетов местные государственные администрации вносят предложения по привлечению средств, необходимых для осуществления мероприятий в сфере обращения с отходами.

Важные функции в сфере обращения с отходами выполняют органов местного самоуправления. В частности они обеспечивают: выполнение требований законодательства об отходах; разработку и утверждение схем санитарной очистки населенных пунктов; организацию сбора и удаления бытовых отходов, в том числе отходов мелких производителей, создание полигонов для их захоронения, а также организацию раздельного сбора полезных компонентов этих отходов; утверждение местных и региональных программ обращения с отходами и мер контроля за их выполнением; осуществление мероприятий по стимулированию субъектов хозяйственной деятельности в сфере обращения с отходами; решение вопросов по размещению на своей территории объектов обращения с отходами; координацию деятельности субъектов предпринимательской деятельности, расположенных на их территории, в пределах своей компетенции; определение в установленному законом порядке размеров платежей за размещение отходов; осуществление контроля за рациональным использованием и безопасным обращением с отходами на своей территории; ликвидацию несанкционированных и неконтролируемых свалок отходов и т.п. Органы местного самоуправления принимают решение об отводе земельных участков для размещения отходов и строительства объектов обращения с отходами.

Наряду с закреплением полномочий правительства, местных государственных администраций и органов местного самоуправления, являющихся органами управления общей компетенции, действующим законодательством определены специально уполномоченные орган управления сфере обращения с отходами. Ими являются Министерство экологии и природных ресурсов, Государственная санитарно – эпидемиологическая служба и их органы на местах.

В соответствии со ст. 23 Закона ведению Минэкоресурсов и его органам на местах в сфере обращения с отходами относится: координация работы специально уполномоченных органов исполнительной власти в сфере обращения с отходами и контроля за соблюдением требований экологической безопасности; осуществление государственного контроля за соблюдением требований экологической безопасности; проведение в установленном законодательством порядке государственной экологической экспертизы научно-исследовательских и технологических разработок и проектно-сметной документации на строительство и реконструкцию предприятий, установок, полигонов, комплексов, сооружений и других специально отведенных мест или объектов по соблюдению требований законодательства и нормативов образования, обработки, утилизации и удаления отходов; внесение предложений Кабинета Министров Украины по установлению нормативов платы за размещение отходов и утверждению общегосударственных нормативов обращения с отходами; осуществление контроля за ведением субъектами предпринимательской деятельности первичного учета образования, сбора, обработки, утилизации и удаления отходов и их паспортизацией; создание информационно-аналитических систем и банков данных об объемах образования и обращения с отходами; установление в соответствии законодательством порядка осуществления операций в сфере обращения с отходами; выдача разрешений на осуществление операций в сфере обращения с отходами; выдача разрешений на трансграничную перевозку отходов; согласование проектов лимитов на образование и размещение отходов; согласование мест размещение объектов обращение с отходами; осуществление контроля за складыванием и ведением реестра объектов образования отходов и реестра мест удаление отходов; участие в разработке и согласовании нормативных документов, регулирующих вопросы обращения с отходами; разработка предложений по размещению объектов для обращения с опасными отходами и их перевозке по территории страны; заключение в предусмотренном законодательством порядке межведомственных международных договоров по сотрудничеству в сфере обращение с отходами и контроля за их трансграничной перевозкой; обеспечение обмена информацией с органами власти других государств и международными организациями в сфере обращение с отходами.

К компетенции Государственной санитарно-эпидемиологической службы в сфере обращения с отходами согласно ст. 24 Закона относится: осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением государственных санитарных норм, правил, гигиеничных нормативов образования, сбора, перевозки, хранения, переработки, утилизации, удаления, обезвреживания и захоронения отходов, а также обеспечения в стандартах, нормах, правилах и других нормативных документах по обращению с отходами требований безопасности для здоровья человека; определение приоритетных мероприятий по охране здоровья человека от отрицательного воздействия отходов; проведение государственной санитарно-гигиенической экспертизы проектно-сметной документации с целью определения мест размещения и технико-экономического обоснования проектов строительства, расширения и реконструкции объектов обращения с отходами; представление выводов государственной санитарно-гигиенической экспертизы по объектам обращения с отходами; установление санитарно-гигиенических требований к продукции, которая вырабатывается из отходов, и выдача гигиеничного сертификата на ее; методическое обеспечение и осуществление контроля при определении уровня опасности отходов. Государственная санитарно-эпидемиологическая служб в пределах своей компетенции может выполнять и другие функции сфере обращения с отходами.

Содержание полномочий специально уполномоченных органов управления сфере обращения с отходами свидетельствует о том, что в основном они сводятся к осуществлению координационных, контрольных, разрешительных, информационных и других функций, не относящихся к реализации правомочий собственности на отходы. Из этого следует, что органы государственной исполнительной власти, уполномоченные в законодательном порядке на осуществление прав собственника отходов от имени государства, в пределах предоставленных им полномочий не могут осуществлять их надлежащим образом.