Местный референдум

Особенности реализации активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах в Российской Федерации

Основы избирательного права закреплены в статье 32 Конституции Российской Федерации в виде права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Более детальное регулирование данного права, осуществленное в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», укладывается в традиционную схему всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании, которая декларировалась еще Конституцией СССР 1936 года.

Между тем, как активное, так и пассивное избирательное право на муниципальных выборах существенно отличается от данного права на выборах федерального и регионального уровня.

По общему правилу, избирательным правом в Российской Федерации обладают только ее граждане. Что касается федеральных и региональных выборов, такое положение полностью оправдано. Голосование на выборах в органы государственной власти представляет собой прежде всего реализацию субъективного политического права, выявление политической позиции избирателя по наиболее важным общественно значимым вопросам в Российской Федерации или соответствующем регионе.

Однако в отношении муниципальных выборов ситуация принципиально иная. Конституция Российской Федерации устанавливает местное самоуправление как институт, призванный обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе через соответствующие выборные органы. В качестве субъекта местного самоуправления конституционно закреплено «население муниципального образования». Поскольку в Конституции не содержится никаких оговорок относительно того, что под населением понимаются только граждане Российской Федерации, данное понятие включает в себя не только граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования, но также иностранцев и лиц без гражданства. В связи с этим, логичным продолжением конституционных норм выглядит положение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», допускающее возможность участия в муниципальных выборах иностранцев, если это предусмотрено международным договором.

Участие в местных выборах иностранцев и лиц без гражданства предусмотрено законодательством целого ряда государств. Например, часть 1 статьи 28 Основного закона Германии, предусматривает, что на выборах в уездах и коммунах могут избирать и быть избранными граждане государств – членов Европейского Союза. Законодательство Эстонской Республики наделяет иностранцев и лиц без гражданства только активным избирательным правом. Возможность наделения избирательным правом иностранцев активно обсуждается во Франции, в частности, «выдвигались предложения по реформам, которые основываются на желании наилучшим образом интегрировать в национальное сообщество эмигрантское население. В ожидании этих реформ, которые должны пойти по пути пересмотра Конституции, появляются различные местные инициативы, направленные на принятие во внимание желания эмигрантского населения в некоторых коммунах, путем, прямо не признанным местным правом, однако приводящим к созданию при политических органах консультативных организаций, призванных разрешить самовыражение соответствующего населения (такого рода инициативы были приняты в отношении детей и подростков)».

В Российской Федерации, в отличие от перечисленных государств, проблема участия иностранцев в общественной жизни стоит не столь остро. Во-первых, до недавнего времени жители бывшего СССР имели возможность получить российское гражданство в чрезвычайно упрощенном порядке. Во-вторых, иностранцы, постоянно или преимущественно проживающие на территории Российской Федерации, не проявляют сколько-нибудь заметной общественной активности в сфере местного самоуправления.

Таким образом, вопрос об участии иностранцев в муниципальных выборах в Российской Федерации носит в бoльшей степени теоретический, нежели прикладной характер.

Единственным договором, предоставлявшим иностранцам такое право являлся Договор о создании Союза Беларуси и России. В соответствии со статьей 18 Устава Союза Беларуси и России, являющегося частью данного Договора, «гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве - участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства».

Таким образом, граждане Республики Беларусь наделялись как активным, так и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах в Российской Федерации.

Однако в 1999 году процесс сближения двух государств привел к заключению между ними Договора о создании Союзного государства. В данном договоре предусматривается создание союзных органов власти, предусмотрены предметы ведения союза. Однако вопросы избирательного права на муниципальных выборах не нашли своего отражения в Договоре. В нем содержится лишь общая норма о том, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними. Между тем, согласно пункту 10 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» «на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации». Представляется, что данная формулировка предусматривает необходимость прямого указания в международном договоре Российской Федерации возможности участия иностранных граждан в муниципальных выборах. Договор о создании Союзного государства такой нормы не содержит.

Что касается Договора о создании Союза Беларуси и России от 2 апреля 1997 года, частью которого является Устав Союза Беларуси и России, он прекратил свое действие со дня вступления в силу Договора о создании Союзного государства.

Таким образом, как ни парадоксально, после вступления в силу Договора о создании Союзного государства, означающего переход на новый уровень интеграции России и Беларуси, граждане Беларуси, постоянно проживающие в Российской Федерации, оказались лишены активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах в Российской Федерации, которым они обладали в течение более чем двух лет.

Сложно предположить, что такая мера была предпринята сознательно. Скорее всего, имела место недоработка на стадии подготовки договора, поскольку вопрос об участии в муниципальных выборах объективно не находится в числе наиболее актуальных проблем межгосударственных отношений России и Беларуси.

Другим существенным отличием статуса избирателей на муниципальных выборах является лишение активного избирательного права военнослужащих, проходящих военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования.

Позиция законодателя понятна: в местах дислокации крупных воинских частей, соединений и объединений военнослужащие могут составлять значительную часть населения, обладающего активным избирательным правом. Кроме того, среди данной категории избирателей явка приближается к 100 процентам, а их выбор, как правило, определяется отнюдь не привлекательностью программ того или иного кандидата. Этот факт объясняется не столько внеправовыми факторами, влияющими на волеизъявление, сколько тем, что солдат срочной службы в силу специфики своего правового положения не в состоянии адекватно оценить интересы и проблемы муниципального образования, на территории которого он проходит службу. В соответствии со статьей 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» срок службы по призыву по общему правилу составляет 24 месяца. При этом в течение первых 6 месяцев службы военнослужащий проходит службу в учебной части, а остальное время, как правило, в воинской части, расположенной в иной местности. Кроме того, общение военнослужащего с местным населением естественным образом ограничено.

Высказывается мнение, что военнослужащие срочной службы, если они проходят службу на территории муниципального образования, в котором они не проживали до призыва, лишаются права на осуществление местного самоуправления, однако данная проблема может быть разрешена, если законодательством будет предусмотрено голосование по почте.

Действительно, при прохождении службы по призыву права военнослужащих на осуществление местного самоуправления ограничиваются, однако представляется, что это не самое существенное ограничение прав военнослужащих, тем более что оно неразрывно связано с совершенно естественным ограничением свободы передвижения при прохождении военной службы. О полном лишении военнослужащего срочной службы права на участие в осуществлении местного самоуправления не позволяет говорить и тот факт, что его пассивное избирательное право не ограничивается. Более того, со дня регистрации в качестве кандидата командование воинской части будет обязано предоставить ему отпуск до дня официального опубликования общих итогов выборов.

Что касается голосования по почте, то оно в отношении военнослужащих представляется проблематичным. Технически выявить место службы жителя муниципального образования не сложно, поскольку такой информацией располагают соответствующие органы военного управления. Однако военнослужащий не всегда может быть адекватно осведомлен о ходе предвыборной кампании в своем муниципальном образовании, о программах кандидатов. Таким образом, для обеспечения его волеизъявления необходимо будет послать по крайней мере информацию о кандидатах, которая вывешивается на избирательных участках. Так письмо может превратиться в бандероль, и если отправка письма не сопряжена с существенными расходами, о бандероли этого сказать нельзя.

Кроме того, существуют определенные трудности, связанные со сроками совершения избирательных действий.

Регистрация кандидатов заканчивается, как правило, не ранее чем за 30-40 дней до дня голосования, еще позднее утверждается форма бюллетеня и происходит изготовление бюллетеней. Так что в самом удачном случае избирательная комиссия будет в состоянии послать военнослужащему бюллетень не ранее чем за 20 дней до дня голосования. Сомнительно, чтобы за этот срок письмо с бюллетенем дошло до адресата и обратно пришел заполненный бюллетень. Таким образом, голосование по почте сопряжено с существенными расходами и не гарантирует осуществления волеизъявления избирателя.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что активным избирательным правом на муниципальных выборах в Российской Федерации обладают граждане Российской Федерации, за исключением военнослужащих, проходящих срочную службу вне места постоянного или преимущественного проживания.

Что касается пассивного избирательного права, то его отличает от активного лишь чуть более высокий возрастной ценз, который может быть установлен федеральными и региональными законами (не более 21 года).

Вопрос об установлении ценза оседлости или ценза проживания достаточно сложен.

Соответствующие ограничения существуют во многих странах мира. Во Франции депутатом муниципального совета могут быть избраны либо житель соответствующей коммуны, либо лицо, уплачивающее в ней местные налоги. Французская доктрина административного права рассматривает связь между администратором и коллективом, которым он управляет в качестве одного из принципов местной демократии. В Германии такие ограничения существуют во всех федеральных землях: например, в Баварии пассивным избирательным правом на муниципальных выборах обладают лишь граждане, проживающие на территории соответствующей территориальной единицы, а в Шлезвиг-Гольштейне для осуществления пассивного избирательного права в любой общине и в любом уезде гражданину достаточно проживать на территории данной федеральной земли. В США пассивное избирательное право не ограничивается, но существует традиция, согласно которой кандидат должен проживать на территории своего округа.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10.06.98 №17-п право субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные основания реализации пассивного избирательного права признано не противоречащим Конституции.

Однако российский законодатель пошел по иному пути: ограничения на осуществления пассивного избирательного права по признаку проживания на определенной территории запрещены, за исключением ценза оседлости в отношении кандидата на должность Президента Российской Федерации.

Местный референдум – это форма осуществляемого посредством голосования прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, в целях непосредственного решения вопросов местного значения.

Местный референдум регулируется на трех уровнях.

Во-первых, федеральный уровень. Институт референдума закреплен в Конституции Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает основные нормы, касающиеся подготовки и проведения региональных и местных референдумов (вопросы подготовки и проведения референдума Российской Федерации регулируются федеральным конституционным законом).

Во-вторых, региональный уровень. Законы о местных референдумах принимаются на уровне субъектов Российской Федерации. Это может быть специальный закон о местном референдуме или кодифицированный акт.

В-третьих, отдельные вопросы, касающиеся подготовки и проведения выборов, регулируются уставами муниципальных образований.

На местный референдум может быть вынесен широкий круг вопросов. По существу, проведение референдума допускается в рамках решения любого вопроса местного значения за исключением случаев, прямо предусмотренных в законе.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не допускает вынесения на местный референдум следующих вопросов:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Данный перечень является достаточно логичным. Продление срока полномочий действующих органов и должностных лиц не допускается пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Для досрочного прекращения полномочий существует институт отзыва, а для избрания депутатов и должностных лиц – институт муниципальных выборов.

Что касается бюджета и финансовых обязательств, граждане не обладают необходимой квалификацией, позволяющей в полной мере оценить последствия принимаемых решений. Кроме того, бюджет – слишком сложный документ, чтобы его можно было принимать однократным волеизъявлением без доработки.

Финансовые обязательства, как правило, затрагивают интересы не только муниципального образования, ни и других субъектов, поэтому их одностороннее изменение недопустимо. Представим ситуацию, когда на местный референдум выносится вопрос об отсрочке выплат по кредиту, предоставленному коммерческим банком. Ответ очевиден, но волеизъявление населения не должно являться поводом к неисполнению взятых на себя гражданско-правовых обязательств.

Представляется, что рассматриваемая норма должна в равной мере распространяться на установление и отмену местных налогов и сборов, а также налоговых льгот. Налоги являются финансовыми обязательствами и влияют на бюджет. Кроме того, ответ на вопрос о новых налогах нетрудно предсказать. Если речь идет о налогах с физических лиц, ответ будет отрицательный, если о налогах с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – положительный.

Что касается принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, такие меры должны приниматься незамедлительно, а процедура референдума занимает несколько месяцев. Вопросы по обеспечению здоровья и безопасности населения, если они не носят чрезвычайного характера, могут быть решены на референдуме.

Вопрос местного референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории муниципального образования или на части территории муниципального образования, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится, но не более чем два года со дня официального опубликования результатов референдума.

С инициативой по проведению местного референдума могут выступать:

граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме;

избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

представительный орган муниципального образования и глава местной администрации совместно.

Граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения обязаны собрать в поддержку данной инициативы подписи, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Инициатива проведения местного референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума. Представительный орган муниципального образования вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение местного референдума.

В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования , органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подготовку и проведение местных референдумов осуществляют избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии, которые действуют в качестве комиссий референдума, а также участковые комиссии референдума.

Итоги голосования и принятое на местном референдум решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Решение, принятое на местном референдуме, действует на территории соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, соответствующий орган местного самоуправления обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать один год.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

нарушение порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

несоответствие закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции Российской Федерации, федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;

несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции Российской Федерации, федеральному закону субъекта Российской Федерации.