Военная реформа Петра I и ее государственно-правовые аспекты.

К концу 17 века вооруженные силы Московского государства состояли из 3 важнейших частей:

Основную их часть образовывало так называемое поместное ополчение, куда входили военнослужащие-землевладельцы, как помещики, так и вотчинники. Их содержали и тем самым позволяли им выходить на войну конно, людно и оружно. Однако прогресс крепостнических отношений не ослаблял, а напротив, усиливал необходимость надзора над крестьянами со стороны землевладельца. Кроме того, государство еще в 16 веке столкнулось с отсутствием населенных земель, раздача которых могла бы поощрять военнослужащих. Боеготовность поместного ополчения оставалась низкой.

Вторую часть войска составляли стрельцы, задуманные еще Иваном IV как наемная пехота с огнестрельным вооружением, но финансовых ресурсов для ее содержания постоянно не хватало, приходилось мириться с тем, что стрельцы были вынуждены заниматься самообеспечением, втягиваясь в торговлю и ремесленное производство. При этих обстоятельствах стрельцы приобретали общие интересы с городским населением и были готовы оборонять свои города, но не желали их оставлять надолго.

Третья часть вооруженных сил начала оформляться лишь на рубеже 17-18 вв, когда ведение военных действий потребовало выполнение большого объема земляных работ и грузовых перевозок.

Вступая в рассогласование с процессом оформления сословного строя, государство стало налагать обязанности на крестьян и горожан давать людей на время войны, их называли даточными. А после окончания войны им принадлежало право вернуться обратно.

Обеспечивали их сообщники, а после окончания войны им принадлежало право вернуться туда и к тем, откуда и от кого их призывали. Содержала их та общность даточных людей, к которой они принадлежали.

Таким образом, не смотря на более чем столетний процесс реформ, вооруженные силы московского государства конца 17 века были не способны вести не только наступательные, но и даже общегосударственные оборонительные войны, справляясь лишь с задачами локальной обороны.

Петр I положил начало военной реформе в 1699 году. Изначально он попытался обновить рядовой состав войска путем добровольного набора в солдаты (волонтеры). Однако начало войны в следующем году потребовало куда больших человеческих ресурсов, и добровольный набор был заменен принудительным - натуральной государственной повинностью. Это преобразование явилось первой частью Петровской военной реформы.

Принудительный набор означал, что призыв даточных людей сохранился, но был принципиально изменен: даточных людей превратили в рекрутов. Отличия рекрута от даточного человека состояли главным образом в том, что рекрута забирали на пожизненную военную службу и формально ставили на полное государственное обеспечение. Тем самым рекрут, став солдатом, навсегда терял всякую связь с той социальной средой, в которой родился и вырос. Рядовой состав обновленного войска был отделен от общества.

Вторая часть военной реформы заключала в себе создание Национального офицерского корпуса.

Если для подготовки офицеров специальных родов войск были созданы военно-учебные заведения, то для подготовки огромной массы пехотных и кавалеристских командиров оставался только один путь - готовить их из рядовых на службе и службой.

Тем самым, проявившему командирские способности солдату открывался путь в офицеры. Социальный статус и имущественное положение не учитывались. В следствие этого во-первых, для армии произошел разрыв между землевладением и военной службой. В гвардии эта связь сохранилась.

Во-вторых, в офицерском составе оказались наряду с дворянами по происхождению представители самых разных социальных групп. Для этих последних военная служба становилась делом жизни, а получаемое за нее жалование единственным или главным источником дохода.

Петр учел это, когда в 1708 году издал указ объявлявший каждого солдата, ставшего офицером,- потомственным дворянином. Таким образом, служебный статус в силу закона теперь сообщал социальный статус, а не как прежде, когда было наоборот.

Созданный национальный офицерский корпус в своей значительной и постоянно увеличивавшейся части теперь состоял из профессиональных военных, которые не только теряли связь с обществом, но и не могли вернуться в его состав, не имея нужных обществу навыков и знаний.

Военная реформа Петра позволила Российскому государству создать регулярную профессиональную армию, отделенную от общества. Именно такая армия была пригодна не только для ведения агрессивных войн, но и для подавления собственного народа.

Создание армии постоянного состава было осуществлено в ходе войны и за короткий срок. С окончанием военных действий в 1723 году возник острейший вопрос размещения военнослужащих, особенно на зимнее время. Вместо массового строительства казарм, государство предпочло реформировать постоянную повинность.

Вместо отдельных представителей государства принимать на постой в собственное жилище чаще всего горожан, и реже крестьян, были обязаны целые воинские соединения.

Обновленная постойная повинность как юридическое следствие военной реформы для основной массы российского общества исключала право на частную жизнь и неприкосновенность жилища. Постойная повинность ужесточила разделение на привилегированную и непривилегированную часть.

Пожизненная служба как солдат, так и офицеров, сделало необходимым учреждение военной юстиции. В середине 1710-х годов при прямом участии Петра 1 были изданы военно-уголовный и военно-процессуальный кодексы. Сращивание военной службы с гражданской на протяжении 17 века сделало их основой уголовного законоприменения.

Таким образом, военная реформа с ее последствиями оказалась важнейшей государственной реформой петровской эпохи. Достигнутое ей отделение армии от общества хотя и было достигнуто через полвека, тем не менее, сыграло существенную роль в отделении государства от общества, то есть в процессе перехода от патриархальной монархии к абсолютной, от традиционного общества к государству современного типа.

Преобразование высших и центральных учреждений при Петре I.

Началом и вместе с тем предпосылкой тех преобразований, какими были затронуты высшие центральные учреждения, можно считать формирование Петром еще в конце 17 века круга своих неформальных советников, приближенных. Подбирая этих людей, Петр преднамеренно не учитывал их наследственно-общественное положение, действуя по произволу, следуя личным предпочтениям. Сложившаяся группа советников не была законодательно оформлена, но служила Петру не только в качестве противовеса Боярской Думе, но и порой прямой заменой ей.

Еще даже не взяв всю полноту власти в свои руки, Петр благодаря этому разрушает стереотип монаршего поведения: надолго покидает столицу и своим образом действий показывает то стремление, которое будет важным основанием его реформ: стремление непосредственно участвовать не только в управлении государством, но и в самых разнообразных делах государства.

Новый образ действий монарха обострил проблему осуществления его указов, то есть проблему выполнения распорядительно-исполнительных функций. С 1695 года начинается все ускоряющийся переход к мобилизационному управлению, тогда же Петр учреждает высшую должность в государстве – должность князя-кесаря. Его обязанности состояли в организации исполнения царских указов, присылавшихся на Москву, тем самым прежде важнейшие функции Боярской Думы – распорядительно исполнительные уже не осуществлялись высшим органом государства самостоятельно и в полном объеме.

Новым шагом по пути обеспечения непосредственного участия царя в управлении государством стало учреждение на рубеже 17-18 веков Ближней канцелярии. На нее, продолжая ослаблять свое взаимодействие с Боярской Думой, Петр возлагает как совещательные, так и делопроизводственные функции. Неудачное начало Северной войны заставило завершить переход к мобилизационному управлению.

Петр решился, не ликвидируя Ближнюю канцелярию и Боярскую Думу, создать еще один высший орган – Конзилию Министров. Его составляли судьи (главы) важнейших приказов. С учетом этого можно сделать вывод, что в условиях острой нехватки ресурсов Петру пришлось наделить Конзилию Министров не только совещательными и распорядительно-исполнительными, но и координационными функциями.

Тогда же Петр создает Кабинет Его Величества, тем самым пытаясь отделить делопроизводственные функции от совещательных. В 1708 году Петр отказывается созывать на новое время Боярскую Думу. После Губернской реформы 1708 года и особенно после Полтавской победы Петр избегает созывать Конзилию Министров. В 1711 году вместо нее учреждается новый орган – Правительствующий Сенат. Согласно 1-ому указу о Сенате, этот орган учреждался для исполнения распорядительно-исполнительных функций, значение которых всякий раз увеличивалось из-за «отлучек» монарха. Это подтверждается передачей Сенату «разрядных дел» - делопроизводства по учету служащих и их назначениям. Этому соответствовало так же создание института Комиссаров от губерний: на них возлагалось оперативное доведение поручений до власти на местах.

Едва ли не через неделю следующий Петровский указ сделал функции Сената универсальными; таким образом Сенат унаследовал функции Боярской Думы, но отличался от нее малочисленностью состава и бюрократическим принципом его формирования. Рассматривая Сенат как высшую судебную инстанцию, Петр создал при нем заново Расправную палату в качестве апелляционной инстанции.

Особое значение, в отличие от Боярской Думы, имела сенатская функция надзора. Петр учредил при Сенате Фискалитет – вертикально выстроенную систему должностных лиц – фискалов, которым было вменено в обязанность выявлять случаи взяточничества и казнокрадства, даже подозрения требовалось делать объектом доносительства, за которое не полагалось фискалу наказание, если подозрения не подтверждались. Целевым образом фискалами назначались представители предпринимательской среды.

Таким образом учреждение Сената завершало собою первый наиболее длительный период государственных реформ, совершавшихся по потребности и без общего плана. Почти 20 лет своего пребывания у власти Петр пользовался системой приказов вполне традиционно, точно также, как это делали его предшественники в 17 веке.

Компетенция и состав центральных учреждений менялись Петром с помощью поручений по мере надобности. После 1700 года Петру приходилось сосредотачивать в немногих приказал чрезвычайно широкий круг дел, тогда как другие приказы теряли свое значение. Кроме того, сосредоточение сбора косвенных налогов в Ратуше лишило важных предметов ведения прежде важнейшие финансовые приказы.

После создания Сената Петр формирует замысел последующих реформ, и после 1715 года готовит и проводит преобразование центральных учреждений. На рубеже 1710-1720 гг. еще остававшиеся 50-60 приказов были заменены одиннадцатью центральными учреждениями, получившими название «коллегий». Это название было позаимствовано у европейцев и указывало на то, что в основе реформы положен принцип коллегиальности: высший орган – коллегии есть группа чиновников во главе с президентом, обязанных принимать решение только на основе совместного обсуждения.

Государственная наука того времени признавала за коллегиальностью ряд важнейших достоинств:

во-первых, она считалась средством преодоления клановости посредством раскрытия противоречий между группировками;

во-вторых, считалась способной предупреждать подмену государственных интересов частными;

в-третьих, Петр видел в коллегии возможность для себя расширять круг доступных ему мнений, предписав первым выступать младшим чиновникам;

в-четвертых, Петр ввел протоколирование обсуждений, что позволяло ему проверять процесс выработки решения.

Второй принцип коллежской реформы – камеральность. Этот принцип предполагал целенаправленное разделение компетенций не только между центральными учреждениями, но также их структурными частями. При этом распределение компетенций закреплялось в законах. Тем самым монарх получал устойчивое представление о составе и занятиях центральных учреждений, а с ним вместе и столь характерную для Петра возможность непосредственно вмешиваться в их деятельность и контролировать ее.

Вместе с тем, Петр пожертвовал одним из признаков деспотизма – формально теперь изменения компетенции подтверждались законом. Коллежская реформа еще не была доведена до конца, когда Петр приступил к завершению реформы.

В 1719 году Петр учредил Главный магистрат, который становился вершиной городских магистратов, как органов общественного управления горожан. Данная реформа представляла собой очередную попытку оградить наиболее состоятельную часть населения от соприкосновения с назначаемыми чиновниками на местах. Магистраты получили судебные полномочия, но на практике они использовались в целях мобилизационного управления.

В 1721 году последовала реформа церковного управления: патриаршество было ликвидировано, и Петр указал на одну из двух целей этого шага:

Нужно было принизить авторитет церкви, продемонстрировав подданным ее подчиненность государству чтобы исключить на будущее время поддержку народа со стороны церкви.

О второй цели Петр старался не упоминать публично, но о ней можно судить по тому, что еще до реформы Петр потребовать себя признать главой церкви, чего и добился. Утрата единоличного главы церкви избавляла царя от морально-правовых сдержек его власти.

Дела церковного управления были вручены 12-ой коллегии – Святейшему Синоду, получившему полномочие готовить царские указы. Однако, надзор за Синодом был возложен на светскую фигуру, назначавшуюся монархом – обер-прокурором.

Государственные реформы высших и центральных учреждений сопровождались завершением их бюрократизации. Должностные лица подбирались по принципу годности и приобретали служебное положение по указам верховной власти. Они уже были лишены связи с обществом, осуществляя по отношению к нему волю монарха. Она оказывалась единственным двигателем всей бюрократической системы.

Именно такая система еще в процессе реформ обнаружила в сее три органических порока:

1) Казнокрадство и коррупция

2) Подмена государственных интересов частными

3) Медлительность в работе государственных учреждений

В 1722 году Петр продолжает искать средства для искоренения или хотя бы смягчения этих пороков. Издается указ «О должности Сената», в котором усиливаются надзорные Сената именно в сфере сбора налогов и распоряжения финансами. Так же Петр учреждает прокуратуру с Генерал-прокурором во главе. Именно это должностное лицо Петр называет Оком государевым, имея в виду, что надзор с его стороны заставит сенаторов во всем блюсти государственный интерес и работать оперативно. Аналогичную роль на всех уровнях управления должны были исполнять прокуроры.

Создание прокуратуры завершило начатое учреждением фискалитета конструирование системы внутри бюрократического аппарата, получившую в науке точное наименование «администрации недоверия».

Однако, как и в любом монархическом государстве, при отсутствии представительства, внутрибюрократический контроль не может быть эффективным по определении, т.к. осуществляется одними чиновниками в отношении других чиновников при том, что все они наделяются полномочиями монархом.

Степень эффективности этой системы определена народной русской пословицей «Ворон ворону глаза не выклюет»

Таким образом, длительные и многообразные попытки создать заново систему высших и центральных учреждений завершились тем, что смогли удовлетворять стремлению Петра I лично и непосредственно участвовать в управлении государством. Это было сопряжено также с прозрачностью и подконтрольностью системы высших и центральных учреждений для монарха.

Вместе с тем, Петр создал ее под себя: в своем государстве он обладал самыми обширными и универсальными знаниями, позволявшими ему с любым из вновь созданных учреждений взаимодействовать в режиме диалога без опасения противопоставить мнению коллегии чиновников свое мнение монарха.

В целом, реформирование высших и центральных государственных учреждений закрепляло переход к абсолютной монархии.

Реформы местных государственных учреждений при Петре I.

Как можно полагать, в конце 90-х 17 века, Петр не имел никаких сколько-нибудь определенных замыслов относительно потребностей реформировать власть на местах. Наиболее важным как для него, так и для его предшественников был вопрос об обеспечении денежных поступлений, который с 16 века был связан с регулированием отношений между назначаемыми городскими лицами и городским населением.

До Петра распространенным вариантом этого регулирования был способ сбора налогов в городах «на вере»: налоги собирали выборные должностные лица – головы и целовальники.

В 1699 году Петр решился по всей европейской России распространить эту систему. Был учрежден центральный выборный орган – Ратуша, а в подчинение ему даны на местах таможенные избы.

В них выборные лица ведали сбор косвенных налогов – таможенных пошлин, акцизов на водку и табак.

Данная реформа явилась лишь завершением уже имевшихся тенденций, но знаменательно тем, что впервые в истории Российского государства создала ведомственные местные учреждения.

Неудачное начало войны со Швецией сделало жизненно необходимым мобилизационное управление. Его организация началась с ликвидации выборных должностных лиц – губных и земских старост, тем самым практиковавшаяся в начале 16 века причудливое и многообразное распределение полномочий между назначаемыми и выборными должностными лицами было уничтожено.

Воеводам во второй раз и теперь уже окончательно были переданы если не все, то большинство функций.

Произошла концентрация власти, что предполагало и повышение персональной ответственности воевод за выполнение данных им поручений. Но результативность данного преобразования была недостаточной при сопоставлении с запросами государства.

В этих обстоятельствах Петр вводит должность комендантов. Им назначались военные командиры, которым передавались полномочия по управлению отдельными территориями, прежде всего, городами.

Поэтому комендант, располагая военной силой, решал задачи ее обеспечения за счет местного населения напрямую.

Там, где в условиях войны никаких войск не было, комендантское управление было невозможным.

Содействовать воеводам или же помимо их решать вопросы снабжения армии были призваны порученцы – комиссары.

Таким образом, и ранее отличавшееся милитаризацией местное управление, Петр милитаризирует еще больше.

Весьма показательно, что в 1704 году Петру пришлось сделать первую попытку создать в системе местной власти орган из выборных местных дворян. Есть все основания усматривать мотив этой попытки в стремлении найти противовес, сдержку произволу воевод, комендантов и комиссаров.

Однако обстоятельства военного времени помешали осуществить этот замысел.

В 1708 году, когда напряженность в военных действиях настигла высшей точки, Петр счел нужным провести первую губернскую реформу. В 1708 году было введено двухуровневое местное управление. Вместе с тем, Петр, проводя реформу, видел ее цель в том, чтобы не допустить чрезмерного обложения одних регионов в сравнении с другими.

Данная реформа делала ненужной созданную за 9 лет до этого Ратушу. В процессе своей деятельности губернаторы при участии самого царя формировали собственный аппарат управления, важнейшей из своих многочисленных функций они делегировали вице-губернатора. Особое место в этом аппарате занял ландрихтер (земельный судья).

Тем самым было впервые достигнуто обособление суда от администрации.

Начиная с 1715 года, Петр предпринимает вторую попытку ввести в систему местной власти выборный орган. Теперь уже рядом с губернатором должен существовать ландрат – земельный совет, составленный из ландатманов – земельных советников, избранных из местных дворян.

Можно полагать, что прежде всего Петр счел невозможным предоставить местное население, его имущество, произволу губернаторов с их громадной властью, но Петр готов был идти дальше: он собственноручно предписывал осуществлять коллегиальное управление губернией, в котором «чтоб был губернатор не якоправитель, но якопрезидент» - таким образованием заменить единоначалие коллегиальности с участием выборных.

На практике Петр не обеспечил ни статус, ни функции ландратманов в губернском аппарате власти. В следствие этого губернатор без труда превратили их в своих порученцев, ответственных за поступление налогов. В целях эффективности их деятельности, губернии по числу ландратманов были разделены на части с одинаковым числом дворов. Так возникла новая территориально-административная единица, получившая название «ландратманская доля» и образованная по статико-демографическому принципу.

Примерно тогда же, в середине 1710-х, губернаторы, в пределах подвластных им территорий, воспроизводят свои отношения с центральной властью: назначают в наиболее крупных уездах обер-комендантов, уполномачивая их контролировать известное число уездных воевод. Так появляется третий уровень местного управления и соответствующие ему территориально-административная единица – обер-комендантская провинция.

Преобразование местного управления и породившее ими естественное усложнение, вели к разнообразию административного деления, структур учреждений и должностных лиц. Результатами этого сложного процесса Петр был не доволен.

К тому же замышлялась налоговая реформа. Приступив к ее осуществлению, Петр в сотрудничестве с Сенатом, подготовил к 1719 году вторую губернскую реформу, получившую название областной. Эта реформа должна была установить единообразное местное управление по всей стране. Ею закреплялось трехуровневое деление, в котором низшей единицей был «дистрикт» - налоговый округ; второй уровень – «провинция»; третий – «губерния».

С учетом уже имевшегося опыта, Петр решил основной единицей управления сделать не губернию, а провинцию. Округа задумывались исключительно с налоговой целью. В них должны были действовать выборные из дворян земские комиссары вместе с помощниками из числа крестьян. На уровне провинции создавались местные учреждения финансово-налогового назначения, подчинившиеся соответствующим коллегиям в столице (в центре).

Так возникала проблема ведомственного подчинения и местного управления.

Областная реформа предусматривала обособление судебной власти. Создавались надворные суды, причем юрисдикция некоторых из них не совпадала с губернским делением.

Не лишенная рациональных черт областная реформа, при ее осуществлении, натолкнулась на недостаток людей и финансовых ресурсов.

Сложная структура местных учреждений привела не к повышению собираемости налогов, а к понижению.

Оказавшийся громоздким, аппарат местной власти был трудноуправляемым и не справлялся со своими функциями.

____________

Петр не стал проводить новую реформу и в 1724 году предпочел разместить армию в деревнях европейской части России.

Вся ее территория была разделена на полковые округа, наложившиеся поверх ранее созданных дистриктов – налоговых округов с их управленческих аппаратов, причем границы тех и других округов сплошь да рядом не совпадали.

Высшим должностным лицом в полковом округе становился полковник – командир полка. Ему было предоставлено напрямую взыскивать с населения своего округа все те ресурсы – деньги, продовольствие, фураж, транспортные средства,- которые были необходимы для обеспечения воинской части.

Такое полномочие командира полка сопрягалось с его обязанностями ловить беглых, и используя наличную вооруженную силу, преследовать и искоренять, приобрётшую характер национального бедствия, вооруженную преступность.

Данная мера означала не что иное, как введение в наиболее населенной части страны военного положения.

Данную меру трудно оценивать иначе, чем признание властью провала всех попыток преобразовать систему местного управления. В следствие этого использовались крайняя милитаризация и применение ею военно-силовых методов управления.

Таким образом, в процессе создания абсолютистского государства, Петру не удалось создать сколько-нибудь эффективную систему местных учреждений. Тем не менее, его попытки преобразования в этой сфере обозначили приемы построения местной власти (ее институты). А так же закрепили на будущее время в качестве принципа реформированной власти – ее построения сверху-вниз.