Формування та розвиток державного контролю

При вивченні даної теми слід звернути увагу на питання формування та розвитку державного контролю.

Контроль як невід'ємна функція держави існує стільки, скільки існує сама держава. Держава виникла як система управління і організації життя суспільства на певному етапі його розвитку. Держава задля забезпечення своїх завдань мусила регулювати, регламентувати та організовувати суспільство. Але управління не може обійтися без урахування ресурсів та коштів, перевірки виконання управлінських рішень, оцінки результатів управлінських дій. Таким чином виникла і необхідність утворення державних органів з контрольними повноваженнями.

Державні відомства, наділені контрольними повноваженнями, виникли ще за часів древності. Наприклад, у Стародавньому Китаї ще VІІ-ІV ст. до н.е. були державні структури, які здійснювали контроль за господарською діяльністю, об'єктом їхньої уваги було використання лісів, рік, пасовищ. У той же час утворювалися фінансові та військові відомства, які не лише розробляли фінансову та військову політику, податки, надходження прибутків та необхідні видатки, але і контролювали виконання приписів та правил. Вже тоді існували контрольні органи, які очолював верховний цензор. Відомство обрядів контролювало дотримання норм поведінки, суспільного порядку, збору податків. Були засновані цензори-прокурори, які контролювали роботу всіх виконавчих органів, апарату чиновників.

Всім вам відомо, що стародавні держави будували величезні споруди (Стародавній Єгипет 400-525 рр. - будівництво піраміди Хеопса площею 121 кв. км, яка складається з 23млн камінних блоків), що вимагало вміння організувати виконання цих робіт та контролю за їх виконанням. Серед стародавніх письмових документів (3000р. до н. е.) були найдені записи, що являли собою статті прибутків та видатків, рахунки, стан ресурсів храму, з чого можна зробити висновок про існування первісного фінансового контролю.

Коли вавілонський цар Хамураппі, об'єднавши поселення та міста в басейнах рік Тигр та Євфрат, утворював могутню державу, він розумів, що для подальшого розвитку та збереження могутності необхідна чітка регламентація та контроль. Ним були видані та встановлені перші відомі людству систематизовані законодавчі акти - закони Хамураппі, які стосувалися власності, нерухомого майна, торгівлі, трудових відносин та родини. Велику увагу питанню контролю приділяли у Спарті, Греції, Римі. Зароджувалися засади управління державною казною та ресурсами.

Слід відмітити, що контрольні функції в першу чергу виникали та розвивалися в галузі обліку й контролю витрачання матеріальних цінностей, матеріальних благ, які були необхідні державі, а також для розвитку суспільства і захисту інтересів громадян. Розвиток суспільства, суспільного виробництва й розгалуження суспільної та державної діяльності вимагало розширення, удосконалення форм та видів державного контролю.

Контроль як невід'ємна функція держави існував стільки, скільки існує сама держава. Але форми та методи його здійснення значно змінилися. Розглянемо формування державного контролю у нашій державі. Як окрема незалежна установа у складі державного управління Росії (до складу якої на той час входила і сучасна Україна), державний контроль відомий з часу видання Височайшого Маніфесту 28 січня 1811р., хоча фактично органи, які мали контрольні повноваження, існували і раніше.

Першим видом контролю, який почала здійснювати Російська імперія, як і інші держави того часу, був фінансовий контроль. Загальновизнаною є точка зору, відповідно до якої переворот в устрої фінансового управління та контролю пов'язаний з епохою Петра І. Саме під час його царювання почали закладати основи державного рахівництва та звітності, отримала розвитку фінансова система держави.

Зазначимо декілька важливих етапів утворення, функціонування та розвитку державного контролю у Російській імперії: 1718р. - заснування Ревізіон-колегії; 1811р. - утворення Головного управління ревізій державних звітів (у 1836 р. був реорганізований у Державний контроль); 1828р. - складення Головних правил звітності; 1846р. - починається розробка рахункових статутів, які у 1848 р. отримали силу закону, утворення Державної ради (дорадчій орган при імператорі), до складу якої входила Контрольна палата. Державний контроль цього періоду був позбавлений необхідної єдності, що призводило до його неефективності.

У середині XIX ст. державний контроль, як і багато інших галузей державного життя, був охоплений духом реформаторства. 1862 р. розробленні та введені у дію Правила про складення, затвердження та виконання державного розпису прибутків та видатків. Відповідно до Закону від 28 квітня 1892 р. Державний контроль отримав всі права міністерства у складі виконавчої влади, до його повноважень належала перевірка проекту бюджету, підготовка звітів по прибуткам та видаткам, поширення цієї інформації через засоби масової інформації. Напередодні революційних подій 1905р. Державний контроль очолив Державний контролер, його товариші (заступники) та колегіальний орган - Рада Державного контролю, кожна з 60 губерній мала Контрольну палату. У 1906 році повноваження з розгляду державного бюджету перейшли до Державної думи. Спроби вивести Державний контроль із системи органів виконавчої влади і підпорядкувати його Думі закінчилися без успіху.

Значна увага приділялася державному контролю в Росії на початку XX ст. При відборі та призначенні на посаду контролерів перевага надавалася особам, що мали диплом, при проходженні служби враховувалися такі якості, як компетентність, чесність, свобода від політичних та ідеологічних упереджень, матеріальне забезпечення. Велика увага приділялася службовій етиці.

Під час Першої світової війни розширюються повноваження Державного контролю, його діяльність розповсюджується на "казенну продаж пітія", дотримання винної монополії, які приносили державі до чверті бюджетних надходжень; підконтрольною була діяльність банків та кредитних установ.

Дослідження історичного досвіду розвитку інституту державного контролю на початкуXX століття дозволяє зробити низку узагальнюючих висновків.

Говорячи про державний контроль, який здійснювався у Росії, слід мати на увазі, що такий контроль можна охарактеризувати з певною долею умовності, оскільки він не зовсім представляв інтереси державної влади. В умовах самодержавного строю, в умовах відсутності розвинутого фінансового законодавства юридична формалізація контролю призвела до його бюрократизації і організаційної невизначеності. Державний контроль характеризувався своєю структурно-функціональною крихкістю, здійснювався різноманітними інститутами: міністерствами, відомствами, прокуратурою, правоохоронними органами.

Протягом всієї історії свого розвитку Державний контроль залишався складовою частиною (елементом) адміністративної системи з її жорстокістю, бюрократизмом, схильністю до фіскальних функцій.

Державний контроль не був незалежним, безстороннім, продуктивним та гласним.

Вивчаючи питання формування державного контролю в України неможливо обійти і радянський період.

Після перемоги Жовтневої революції навіть та мала інформація, накопичена в галузі теорії державного контролю, була повністю відкинута, і в основу теорії вирішення питання контролю були покладені ідеї К. Маркса та В. І. Леніна. Останній присвятив цій проблемі низку праць. Вже в перші дні існування Радянського Союзу — 14(27) листопада 1917р. - був створений Робочий контроль як важливий фактор, спрямований на посилення Радянської влади. Відповідно до Положення про Робочий контроль, на підставі якого місцевим радам робітничих, селянських та солдатських депутатів було надано право приймати нормативні акти з питань контролю. Органи робітничого контролю виконували різноманітні економічні, соціальні та політичні функції, їм також було надано право перевіряти всі документи підприємств, установ. Ці органи перевіряли та контролювали питання виробництва, встановлення обов'язкових мінімальних обсягів виробництва, питання робочого часу. Рішення органів робітничого контролю були обов'язковими для всіх і могли бути скасовані лише вищестоящим органом робітничого контролю. Слід зазначити і те, що ці органи були уповноважені вести кримінальне слідство та притягати до кримінальної відповідальності. Загальне керівництво органами робітничого контролю здійснювалося Всеросійською радою робітничого контролю. У праці "Завдання революції" (1917) В. І. Ленін висунув вимогу про не відкладення застосування Робітничого контролю у загальнодержавному масштабі. Проблемі контролю були присвячені й інші труди В. І. Леніна "Про подання законодавчих функцій Держплану" (1922), "Як нам реорганізувати Рабкрін" (1923), "Краще менше та краще" (1923). У цих працях В. І. Ленін визначив план поєднання двох вищих контрольних апаратів - партійного та державного.

Організаційно робітничий контроль складався із заводських або фабричних комітетів та рад старост. У великих містах, губерніях та промислове розвинутих районах при радах робітників діяли ради робітничого контролю, які направляли та координували діяльність робітничих рад підприємств. В межах всієї держави керівництво радами робітничого контролю здійснювала Всеросійська рада робітничого контролю, у складі якої були утворенні комісії фахівців - ревізорів по певним галузям виробництва. У січні 1918р. була заснована Центральна контрольна колегія, яка у липні 1918р. була реорганізована у Наркомат Державного контролю. У квітні 1919 р. був прийняти декрет "Про державний контроль".

12-й з'їзд партії (квітень 1923р.) в резолюціях "Про завдання РКИ і ЦКК" та "З організаційних питань" були визначені завдання нового контрольного органу - ЦКК-РКИ.

У 1924р. був утворений союзно-республіканський Наркомат робітничо-селянської інспекції.

Однак у 1934 році єдина система партійно-державного контролю ліквідується та утворюється Комісія партійного контролю при ЦК ВКП(б) та Комісія радянського контролю при РНК СРСР. У 1940р. Комісія радянського контролю при РНК СРСР була реорганізована у Наркомат державного контролю. У наказі президії Верховної Ради СРСР від 6 вересня 1940р. були визначенні основні завдання знов створеного органу контролю, які, по суті, перетворили цей орган з органу нагляду за відповідністю бухгалтерських записів, звітів в орган перевірок кошторисів, заявок та нарядів на матеріальні цінності та сировину. В Положенні зазначалося, що основним завданням наркомату є контроль за обліком та витрачанням державних коштів та матеріальних цінностей. З його повноважень було виключено такі елементи, як координація діяльності численних галузевих та відомчих органів, перевірка виконання постанов уряду. Взагалі не передбачався зв'язок між Наркоматом та іншими органами державної влади. Крім того міністр державного контролю того часу Л.3. Мехлис видав наказ, яким заборонив притягувати до участі у перевірках та ревізіях працівників будь-яких інших органів державної влади. Звичайно, це був крок назад у розвитку системи державного контролю.

Слід звернути увагу, що протягом існування Радянського Союзу контрольні органи досить часто реорганізовувалися, змінювався обсяг їх компетенції.

Вже у 1962-1965 рр. була знов відновлена структура партійно-державного контролю, діяли комітети партійно-державного контролю, які здійснювали контроль за діяльністю партійних та державних органів, створено Комітет партійно-державного контролю ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР-У 1965 р. з метою поліпшення контрольної діяльності та притягнення до неї широких верств населення Наказом президії Верховної Ради СРСР від 9 грудня 1965р. був прийнятий Закон "Про органи народного контролю СРСР". Контрольним органам було надано право запитувати у керівників та посадових осіб підприємств, колгоспів, організацій, міністерств, установ та відомств необхідні документи, проводити перевірки, заслуховувати за підсумками перевірок їх доповіді та пояснення, давати відповідні вказівки про усунення виявлених недоліків та порушень, припиняти виконання незаконних рішень. Важливо відмітити, що постанови органів народного контролю мали силу юридичних актів, виконання яких у необхідних випадках забезпечувалося за допомогою заходів державного примусу.

Підсумовуючи досвід реалізації державного контролю, можна зробити висновок про те, що державний контроль часів Радянського Союзу був предметом прискіпливої уваги з боку більшовиків, але мав тотальний характер. На практиці державний контроль ототожнювався з партійним контролем, використовувався як засіб боротьби з противниками радянської ідеології.