Організація інформаційно-аналітичного забезпечення законотворчої та правозастосовної діяльності
Яскравим прикладом використання інформаційних систем, підсистем та мереж в управлінській діяльності є створення єдиної інформаційно-аналітичної системи державного управління. у тому числі законотворчої та правозастосовної діяльності. Необхідність її створення умовлена потребою формування відповідного наукового напрямку. Нагальною потребою стало своєчасне інформування структур державної влади, суспільства і громадян про чинні закони та підзаконні акти, тлумачення їх.
Починаючи з 1990 р. у Верховній Раді України функціонує, послідовно розвивається та удосконалюється інформаційно-аналітична система, яка охоплює весь цикл законотворчої та правозастосовної діяльності.
Нині система об'єднує понад 20 автоматизованих комплексів, що реалізують технологічний процес у послідовності: збирання та накопичення даних з проблеми, підготовка проекту закону, колективне обговорення, узгодження, прийняття (голосування) та доведення проекту закону для застосування на практиці.
Система надає послуги не лише структурним підрозділам Верховної Ради України, а й іншим користувачам у державних та недержавних організаціях, установах, закладах, підприємствах та окремим фізичним особам як в Україні, так і за її межами.
Запропонована комп'ютеризована система інформаційно-аналітичного забезпечення законотворчої та правозастосовної діяльності оригінальна, окремі рішення захищені авторськими свідоцтвами, функціонування її неодноразово демонструвалося на міжпарламентських, міжнародних виставках та конференціях.
Інформаційно-аналітична система законотворчої та правозастосовної діяльності визначається великим обсягом систематизованої інформації, складністю алгоритмів перетворення даних, великою кількістю користувачів. Вона належить до відкритих систем, безперервно обслуговує в реальному часі правотворчий та правозастосовний процеси.
Опрацювання потоків цієї інформації охоплює низку етапів, кожний з яких має специфічні алгоритми та технологічні операції. Так, робота над законопроектом тільки в підрозділах Верховної Ради України охоплює близько ста різних операцій з опрацювання даних, кожна з яких є важливою для розробки якісного нормативно-правового акта.
Для повного і своєчасного збирання достовірних даних, опрацювання їх у процесі творення правових норм створені й розвиваються:
· інформаційна база, що охоплює фонди правової, соціально-економічної та іншої інформації, дані про проблеми і процеси в житті суспільства, наслідки дії чинних правових актів та ін.;
· сучасні методи і засоби опрацювання даних;
· технічні комплекси і засоби зв'язку.
Для підтримки нормотворчого процесу в складі системи інформаційно-аналітичного забезпечення законотворчої та правозастосовної діяльності (СІАЗ) розроблено та впроваджено низку функціональних та забезпечуючих підсистем.
Законопроект - це підсистема, що обслуговує процес розроблення законодавчих актів від часу взяття на облік початкового варіанта, вивчення проблеми, що потребує правового регулювання, збирання пропозицій, необхідної інформації із зовнішніх джерел, формування законопроектів і аж до кінцевого юридичного оформлення. Ця підсистема надає можливість залучати до творчого процесу фахівців - виконавців та зацікавлених осіб, які бажають чи функціонально зобов'язані працювати з цим документом.
Рада - підсистема, що забезпечує голосування, супроводження пленарних засідань Верховної Ради України, накопичення інформації про роботу народних депутатів при обговоренні законопроектів на сесії та при проведенні аналізу діяльності парламенту, фракцій народних депутатів, а також стенографування - комп'ютеризовану підготовку стенограм пленарних засідань Верховної Ради України в режимі реального часу, які вносяться до бази даних "Стенограми" та зберігаються у складі баз даних електронного бюлетеня.
Бази даних правової інформації, орієнтовані на забезпечення правовою інформацією широкого кола користувачів за допомогою інформаційно-пошукових систем "Право", "Законодавство", "Закони та підзаконні акти України в Інтернаті", дають змогу швидко знаходити та аналізувати нормативно-правові документи.
Підсистема спеціалізованих комплексів управління законотворчим процесом, до складу якої входять:
· "Реєстрація та контроль проходження законопроектів" — для обліку, аналізу, безперервного відстежування та контролю за проходженням законопроектів у Верховній Раді України відповідно до регламенту та порядку денного;
· "Контроль за проходженням документів у підрозділах" — для аналізу вхідної та вихідної кореспонденції, внутрішніх документів в окремому підрозділі або парламенті, а також контроль за виконанням доручень посадовими особами з відстеженням термінів виконання, аналізу та інформування;
· "Контроль виконання доручень та запитів народних депутатів України та інформування".
Інформаційно-аналітичний комплекс "Вибори" — для автоматизації опрацювання даних про вибори в частині оперативної реєстрації кандидатів і відомостей про них, їхні програми; обліку та аналізу результатів виборів, а також зв'язку з регіонами для приймання результатів голосування за допомогою засобів електронної пошти.
Комплексно в автоматизованій системі вирішуються окремі управлінські завдання у структурних підрозділах ("Кадри", "Бухгалтерія" та ін.).
Інтегрована база даних надає можливість отримувати різноманітні аналітичні довідки з інформаційних об'єктів "Сесія", "Законопроект", "Закони та підзаконні акти", "Депутат", "Політичні групи та фракції", "Органи влади" та ін.
Вже тепер зі свого робочого місця можна отримати різноманітні дані з будь-якої точки земної кулі, здійснити передплату на отримання в електронному вигляді регулярних новин від тисячі інформаційних агентств тощо. Все це можливо завдяки всесвітній мережі Інтернет.
Комп'ютерна мережа СІАЗ є однією з найбільших серед діючих в організаціях державної влади, вона оснащена найсучаснішою технікою і новітніми інформаційними технологіями. Мережа розгалужена у восьми будинках Верховної Ради. Основні принципи побудови комп'ютерної мережі Верховної Ради України такі:
· висока пропускна спроможність передачі даних;
· ізоляція інформаційного трафіку для кожного будинку;
· ізоляція інформаційного трафіку для кожного поверху в будинку;
· управління комп'ютерною мережею з центрального вузла;
· інтеграція комп'ютерної мережі Верховної Ради України в регіональну (м. Києва), республіканську комп'ютерні мережі України та світу;
· захист від несанкціонованого доступу.
Комп'ютерна мережа СІАЗ має доступ до глобальної мережі Інтернет, яка швидко набуває популярності та може використовуватись як для збирання різноманітної інформації, так і для надання послуг. Ця "інформаційна супер-магістраль" забезпечує доступ до інформаційних ресурсів та надає можливість користувачам спілкуватися, співпрацювати.
Доступ до інформації надається з автоматизованих робочих місць (комп'ютерів) секретаріатів постійних комітетів, фракцій, груп та підрозділів Верховної Ради. Інтеграція комп'ютерної мережі СІАЗ у світовий інформаційний простір, крім суто інформаційного, має істотне політичне та економічне значення для України. СІАЗ робить свій внесок у розвиток мережі Інтернет в Україні, використовуючи різні засоби для збирання та розповсюдження інформації. Ці засоби надають інформацію про послуги та ресурси, доступні на WWW-сервері Верховної Ради України, а також доступ до ресурсів в інших місцях розташування.
На WWW-сервері Верховної Ради України є: інформація про Україну; доступ до ресурсу; юридична правова бібліотека (закони та підзаконні акти України).
Інформаційний бюлетень містить: законопроекти; нормативні акти України; стенограми засідань та результати поіменних голосувань; Конституції країн світу.
Інформаційно-аналітичні комплекси підсистеми "Законопроект" забезпечують опрацювання проектів законів України та постанов Верховної Ради України на всіх стадіях проходження їх від початкового тексту до остаточної редакції, прийняття і належного оформлення.
Важливим є розроблення різноманітних кодифікаторів для заведення інформації, що дає змогу одержувати статистичну інформацію та довідки у різних варіантах в оперативному режимі.
Найбільш суттєвий економічний ефект від впровадження системи можна отримати, якщо використовувати її в локальній мережі, що дає можливість вести єдину інформаційну базу. Кількість інформації, яку можна завести в систему, обмежена тільки фізичною можливістю апаратних засобів. Користувачами комплексу є народні депутати України, їхні помічники та апарат комітетів Верховної Ради України.
Інформаційно-технічний комплекс "Рада" призначений для комп'ютерного супроводження пленарних засідань Верховної Ради України, забезпечення ефективної роботи народних депутатів як під час засідань, так і при проведенні аналізу роботи парламенту. Інформацією, яку видає система "Рада", крім народних депутатів, можуть користуватися працівники аналітичних підрозділів секретаріатів комітетів Верховної Ради, груп і фракцій народних депутатів.
Інформаційно-пошукові системи "Право", "Законодавство" і "Закони та підзаконні акти України в Інтернеті" (далі — Системи) призначені: для оперативного забезпечення користувачів офіційною правовою інформацією з першоджерел; швидкого пошуку та аналізу нормативно-правових документів.
Системи сприяють підвищенню ефективності законотворчої та правозастосовної діяльності. Системи використовують: народні депутати України та місцевих рад; працівники структурних підрозділів Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого арбітражного суду України, Міністерства культури України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства оборони України, Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства фінансів України, Національної Академії наук України, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, інших міністерств та відомств, місцевих органів влади, наукових установ та навчальних закладів; співробітники іноземних представництв в Україні та посольств України в інших країнах; керівники підприємств, юристи, бухгалтери, економісти, працівники; банків, юридичних фірм, інших організацій; абоненти мережі Інтернет, які мають відповідний доступ.
Бази даних Систем містять нормативно-правові документи в остаточній редакції зі внесеними змінами, у тому числі: закони, постанови Верховної Ради України, постанови та укази Президії Верховної Ради України починаючи з 1990 р., а також деякі нормативно-правові акти, що були прийняті; кодекси; укази та розпорядження Президента України; постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України починаючи з 1992 р.; декрети Кабінету Міністрів України; документи міністерств та відомств України, зареєстровані в Міністерстві юстиції відповідно до Указу Президента України № 493/92 від 3 жовтня 1992 р. та постанови КМ України № 731 від 28 грудня 1992 р.; міжнародні угоди; документи міністерств та відомств України, які не підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції (листи, роз'яснення Національного банку України, Головної державної податкової адміністрації України, рішення Конституційного Суду України, постанови Верховного Суду та Вищого арбітражного суду України тощо).
Інформаційна-аналітична система "Вибори". Оперативне опрацювання великих обсягів і потоків інформації, підвищені вимоги до оперативності, достовірності її, необхідність інформаційно-аналітичного су проводу кожного етапу виборчого процесу, накопичення та швидкого доступу до інформації в різноманітних аспектах визначили необхідність створення для Центральної виборчої комісії по виборах народних депутатів України комп'ютерної системи опрацювання інформації.
У лютому 1994 р. цю систему впроваджено в промислову експлуатацію на етапі реєстрації кандидатів у народні депутати України, і з того часу вона функціонує у ЦВК, здійснюючи автоматизацію функцій реєстрації, контролю, опрацювання, накопичення та збереження інформації про виборчий процес протягом трьох років. Впровадження ІАС "Вибори" продемонструвало значну ефективність використання сучасних інформаційних технологій у виборчому процесі.
Використання засобів інформаційно-обчислювальної техніки в державному управлінні, у тому числі в українському парламенті, дало можливість створити єдину комплексну технологію опрацювання даних, яка охоплює фіксацію і попередню підготовку інформації, семантичне і лінгвістичне опрацювання, зберігання, актуалізацію, дублювання інформації у разі можливих пошкоджень оригіналу та оперативне надання даних користувачам у потрібних їм аспектах. При цьому пропонуються різноманітні форми надання інформації: від короткочасного виведення на екран до виведення на різні пристрої (для друкування, компакт-диски та на інші носії).
Основні результати впровадження комп'ютеризованої інформаційно-аналітичної системи такі:
· підвищення рівня обґрунтованості управлінських рішень за рахунок можливості широкого використання різних джерел альтернативної аналітичної інформації, вчасної обробки даних, достатнього інформаційного забезпечення нормотворчої діяльності, застосування сучасних наукових методів та засобів обробки даних, що сприяє також зменшенню впливу суб'єктивних чинників;
· підвищення продуктивності праці у нормотворчій та правозастосовній діяльності за рахунок наданої можливості швидкого пошуку та порівняльного аналізу даних у великих масивах інформації, впровадження принципу одноразової фіксації даних, колективного використання їх, використання технології опрацювання даних та пересилання їх, уникнення паралелізму в законопроектних роботах та багатоаспектному використанні накопичених даних;
· ефективність контролю законотворчого процесу, синхронізації інформаційних потоків, скорочення технологічного циклу проходження законопроектів;
· можливість моделювання та прогнозування наслідків уведення нових законів та підзаконних актів ще до прийняття їх;
· значна економія матеріальних і трудових ресурсів при розробленні законопроектів та інших нормативних актів.
Організаційне, науково-технічне та методичне забезпечення розробки та функціонування комп'ютеризованої системи інформаційно-аналітичного забезпечення в українському парламенті покладено на Управління комп'ютеризованих систем Апарату Верховної Ради України.
3. Автоматизована інформаційна система Міністерства фінансів України та Казначейства
Процес управління соціально-економічним розвитком країни характеризується діями різних чинників, серед яких суттєве значення має державне регулювання. Державне регулювання реалізується передусім через бюджетну систему, яку утворює сукупність державного і місцевих бюджетів. Управління бюджетною системою в Україні здійснюють Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна податкова адміністрація, Державна контрольно-ревізійна служба, їхні органи на місцях та органи управління позабюджетними фондами. Значну роль у формуванні бюджету відіграють Верховна Рада України та органи виконавчої влади.
Пріоритетним напрямом удосконалення бюджетного процесу є впровадження інформаційно-аналітичної системи для складання та аналізу виконання державного бюджету. Основною задачею цієї інформаційно-аналітичної системи є автоматизація всіх етапів бюджетного процесу, застосування комп'ютерних технологій у процесі аналізу виконання бюджету за попередні періоди, складання проекту бюджету, розгляду і затвердження бюджету, обліку та аналізу виконання бюджету, складання звіту про його виконання.
Структура автоматизованої інформаційно-аналітичної системи Міністерства фінансів України (АІАС МФУ) включає три рівня: районний – районні (міські) фінансові відділи, обласний – фінансові управління області та центральний – Міністерство фінансів. Районний та обласний рівні націлені на складання і контроль за виконанням місцевого бюджету, а центральний – державного бюджету. На кожному з цих рівнів створено локальну систему оброблення даних, до складу якої входять забезпечувальні та функціональні підсистеми. Забезпечувальні підсистеми виділено за типовими ознаками і належністю: інформаційне, технічне, програмне, організаційне, правове, кадрове забезпечення. Тут запроваджуються такі технологічні автоматизовані робочі місця: АРМ адміністратора БД, АРМ для системного програміста, АРМ підтримки роботи мережі та АРМ диспетчера-технолога системи. Функціональні підсистеми виділяють за функціями управління відповідно до організаційної структури. До таких підсистем належать: підсистема розроблення проекту бюджету, підсистема розпису, підсистема обліку та аналізу виконання бюджету, підсистема звітності та ін.
Слід зазначити, що переліки функціональних підсистем і функціональних підрозділів є однаковими (наслідок розбудови системи на основі принципу розподіленого оброблення даних). Певною мірою ідентичним є й перелік функціональних підсистем на кожному з наведених рівнів АУАС МФУ. В кожному структурному підрозділі встановлюються функціональні АРМ – АРМ користувача-спеціаліста, керівника.
Застосування єдиної бюджетної класифікації дає змогу засобами комп'ютерних технологій з використанням мереж визначати стан виконання будь-якої позиції з відповідною мірою деталізації та на заданому рівні ієрархії інформаційно-аналітичної системи управління бюджетним процесом. Комп'ютерні технології передбачають упровадження в системі багаторівневих розподілених додатків, розподіленої системи віддаленого доступу, розмежувань доступу та захист від несанкціонованого втручання, варіантності розрахунків залучення даних з усіх джерел, електронних комунікацій, звітності через Internet, електронний документообіг, електронної комерції та електронних ревізій, інтенсифікації заходів моніторингу за виконанням бюджету. Відповідно до бюджетної класифікації доходів і видатків у межах наведених раніше підсистем АІАС МФУ виділяють задачі, автоматизовані функції, технологічні процеси і процедури оброблення даних. Таке поєднання функціональної і технологічної класифікації значною мірою сприяє підвищенню рівня формалізації бюджетних процесів, прискоренню автоматизації функцій управління фінансами, моделюванню процесів розроблення проекту та контролю за виконанням бюджету, а також комплексному запровадженню комп'ютерних технологій на всіх етапах бюджетного процесу.
Інформаційне забезпечення є важливою складовою автоматизованої інформаційної системи Міністерства фінансів України. Його основне призначення - якісне інформаційне обслуговування спеціалістів і керівників міністерства шляхом надання необхідної, достовірної та своєчасної інформації для складання і контролю за виконанням бюджетів. Організація інформаційного забезпечення залежить від особливостей предметної області, її структури, складу задач інформатизації, сукупності інформаційних потреб, вимог користувачів системи тощо. Для АІАС МФУ, беручи до уваги ієрархічну структуру та розгалуженість системи, доцільно, за теорією комп'ютерних систем, виділити зовнішнє та внутрішнє забезпечення.
Зовнішнє інформаційне забезпечення– це сукупність вхідних і вихідних інформаційних повідомлень. Входи та виходи розглядаються по відношенню до системи Мінфіну в цілому або до її локальних, відносно самостійних елементів, таких як обласне управління фінансів, районний фінансовий відділ та ін.
Внутрішнє інформаційне забезпечення –це сукупність баз даних, які зберігаються в пам'яті ЕОМ, на машинних носіях. Бази даних в АІАС МФУ поділяються на локальні, центральні і глобальні. У цих БД формуються нормативно-довідкова інформація (НДІ), файли оперативних даних та архівні бази БД.
На рівні центрального апарату автоматизована інформаційна система Міністерства фінансів «Держбюджет» є інструментом узгодженої підготовки Закону України «Про Державний бюджет України» та контролю його виконання.
Дані прийнятого Закону України «Про Державний бюджет України на наступний рік» є вхідними для комплексу складання розпису доходів, фінансування та асигнувань. Цей комплекс використовується для помісячного розподілу доходів і фінансування і може бути використаний для складання як тимчасового, так і річного розпису. Дані про розпис асигнувань надходять з програмного комплексу головних розпорядників коштів. Дані розпису є підставою для затвердження кошторисів головними розпорядниками, за якими здійснюється виконання державного бюджету.
Головну роль у процесі складання і виконання місцевих бюджетів відіграють автоматизовані системи фінансових управлінь Автономної Республіки Крим, обласних адміністрацій та адміністрації міст Києва та Сімферополя. Ці системи мають функції з формування і контролю за виконанням власних і зведених бюджетів. Власні бюджети формують і контролюють за методикою і технологією, застосовуваними при складанні районних бюджетів, головні розпорядники коштів. Вони подають у фінансовий орган кошториси і запити, на основі яких з використанням контрольних показників з бюджетної резолюції і даних з архівних БД виконуються розрахунки окремих показників до витратних і дохідних статей бюджету, а на другому етапі здійснюються зведення та збалансування бюджету.
Автоматизована система Державного Казначейства України
Державне казначейство України (ДКУ) засновано в 1995 р. для здійснення управління виконанням державного бюджету, моніторингу та контролю над оборотом державних фінансових ресурсів та активів. З часом функції Казначейства розширюються в напрямі обслуговування операцій місцевих бюджетів, позабюджетних фондів тощо. Сьогодні Державне казначейство України має подвійну функцію. З одного боку, воно є спеціалізованим банком, який обслуговує державні бюджетні підприємства та організації, веде їхні рахунки та проводить платежі, з іншого – воно схоже на централізовану бухгалтерію, котра веде частину обліку бюджетних коштів у розрізі їх розпорядників.
Створення ефективної системи управління виконанням бюджетів вимагає впровадження повноцінних функцій обліку, контролю, аналізу, прогнозування і звітності, які необхідно виконувати з урахуванням міжнародного досвіду і стандартів бухгалтерського обліку та їх обґрунтованого закріплення на районному, обласному і державному рівнях системи Казначейства.
У Державному казначействі система обліку включає бухгалтерський, бюджетний, управлінський облік, які ґрунтуються на єдиній теоретичній та інформаційній базі, відрізняючись за формою та періодичністю розрахунку даних.
Однією з умов підвищення ефективності роботи казначейських органів є застосування перспективної та ефективної системи їх інформаційного забезпечення на всіх рівнях. В основу створення такого ІЗ покладено розроблення інформаційної бази для кожного рівня Казначейства, де функціонує локальна система оброблення даних. Інформаційна база (ІБ) в цілому визначена як така, що включає позасистемну і внутрішньосистемну частини.
Позасистемна ІБ – це сукупність вхідних і вихідних повідомлень, які входять і виходять з інформаційного комплексу відповідного рівня системи Казначейства. Те саме повідомлення може бути, наприклад, для РВДК вихідним, а для ОУДК – вхідним. Але в системі Казначейства є вхідні повідомлення, які надходять від інших державних структур, наприклад від НБУ, і є такі, що передаються в інші державні структури, наприклад в Міністерство фінансів. Усі ці повідомлення казначейської системи надаються в електронній формі, а деколи можуть бути у вигляді паперових документів.
Для успішного функціонування автоматизованої системи Казначейства в ній виділяється підсистема управління документами та документообігом. Ця підсистема повинна забезпечити:
· виконання всього комплексу інформаційно-технологічних процесів збирання, оброблення, передавання, маршрутизації, архівування і пошуку документів;
· можливість роботи всіх підсистем на основі підсистеми управління документами і документообігом;
· прозорий інтерфейс із зовнішніми системами (наприклад Мінфіном, НБУ та ін.).
Внутрішня IE Казначейства включає сукупність текстових і структурованих файлів, які підтримуються в центральних і локальних БД.
Центральні БД організовано в системі Казначейства на районному, обласному та державному рівнях, а локальні БД створюються на функціональних АРМ. В центральних БД зберігаються файли нормативно-довідкової інформації (НДІ), файли оперативної інформації та архівні БД, а в локальних БД містяться файли НДІ і файли оперативних даних.
Для формування і підтримки даних в АСК організовано сховище повідомлень, депозитарій, сховище документів, головна книга, багатомірне сховище, каталог, а також системи пошуку інформації. З цією метою встановлюються такі розподілені сервери додатків: сервер шлюзів повідомлень, сервер управління системою, сервер безпеки, сервер потоків, фінансові сервери, сервер OLAP і звітів, сервер додатків Internet тощо.