V. Навчальні матеріали

IV. Організаційно-методичні вказівки

ІІІ. Навчально-матеріальне забезпечення

ІІ. Навчальна та виховна мета

І. Навчальні питання

1. Внутрішня структура діючих у країнах Західної Європи парламентів.

2. Вимоги щодо претендентів на посаду депутата.

3. Компетенції голів парламенту.

4. Парламентські комісії.

5. Особливість верхніх палат

6. Функції парламентів.

Навчальна мета: довести до майбутніх фахівців у галузі міжнародних відносин важливість набуття навиків в порівнянні політики різних держав.

Виховна мета:переконати студентів у своєї особистої відповідальності за належне застосування знань для розв’язування проблем у сфері міжнародних відносин.

Рекомендована література:

1. Романюк А. Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи: інституційний вимір. – Львів: Тріада плюс, 2004. – 392 с.

2. Гетьманчук М., Харченко В. Дослідження політичних систем країн Західної Європи – важливе завдання української політичної науки // Збірник наук. праць "Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку". – Львів: Вид-во НУ "Львівська політехніка". Вип.16. 2005. – С.152 – 154.

3. Політична система суспільства: особливості становлення, тенденції розвитку / За ред. Ф.М.Рудича: Навч. посібник для студентів вищих закладів освіти. — К.: Освіта. — 456 с.

Наочні посібники:

Слайд-транспаранти:

“Основні етапи розвитку порівняльної політології”.

Технічні засоби навчання:

Графопроектор «Полілюкс».

Викладач лекційним методом викладає матеріал з теми. При викладанні матеріалу рекомендується застосовувати метод розповідь-бесіда, що надає викладачу можливість шляхом опитування (усного) контролювати засвоєння студентами викладеного матеріалу з даного розділу дисципліни.

Методом творчих рекомендацій викладач добивається закріплення студентами знань з теми, що викладається. Основну увагу слухачів треба звернути на необхідність знань студентами усіх норм, що визначають завдання, принципи та основні інститути міжнародних відносин.

1. Внутрішня структура діючих у країнах Західної Європи парламентів.

Термін парламент походить від французького слова - Рагіатепі, відповідно -рагіег (говорити). Володимир Шаповал дає таке визначення поняття парламент: "... це виборні й колегіальні вищі органи державної влади, які функціонують в умовах демократичного правління і мають свої головні повноваження в сфері законотворчості"208. У країнах Західної Європи термін парламент використовують як групове поняття щодо законодавчих інститутів поряд із терміном асамблея. Окремі країни використовують спеціальні (власні) назви: Австрія - Національна Рада, Данія - Фолькетінг, Нідерланди - Генеральні Штати, Іспанія - Генеральні Кортеси, Норвегія - Стортінг, Німеччина - Бундестаг, Португалія - Асамблея Республіки, Фінляндія - Едускунта, Швейцарія - Національна Асамблея та Швеція - Ріксдаг209.

За внутрішньою структурою діючі у країнах Західної Європи парламенти можна поділити на одно - та двопалатні. Однопалатні парламенти діють у Данії, Греції, Норвегії, Португалії, Фінляндії та Швеції. Двопалатні - в Австрії, Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Нідерландах, Німеччині, Сполученому Королівстві, Франції та Швейцарії.

Парламент Норвегії - Стортінг формально має дві палати. Депутатів до обох палат обирають одночасно і після виборів вони самостійно визначають, до якої з двох палат вони будуть належати. Нижня палата - Одельстінг - складається з трьох четвертих депутатів, верхня - Лагтінг - відповідно з однієї четвертої депутатів. Кожна палата засідає окремо, обирає власного голову та секретаря210 Законодавча процедура розпочинається в Одельстінзі і продовжується у вищій палаті. Якщо виникає конфлікт між підходами двох частин Стортінгу до певного питання, то відбувається спільне засідання обох палат, на якому рішення приймається двома третинами голосів усіх депутатів. З огляду на те, що не відбувається сепарованих виборів до кожної палати, парламент Норвегії належить до однопалатних. Виділимо ще одну особливість парламенту цієї держави. Від 1815-1816 рр. у Норвегії сформувався звичай позначення чергових Стортінгів спочатку кожних три роки, а з 1869 р. - щорічно. Внаслідок цього парламент, вибраний у 1993 р., нумерується як 138, 139, 140 та 141 Стортінг за порядком211.

Тривають дискусії щодо визначення кількості палат у парламенті Німеччини. Нижня палата - Бундестаг - обирається на підставі змішаної виборчої системи і представляє все населення країни. Верхня палата - Бундесрат, - формується з членів урядів федеральних земель, які мають право на призначення та відкликання у будь-який час своїх представників. Відсутність виборів у процесі формування Бундесрату зумовлює цілу низку питань, що ставлять під - певний сумнів однозначність оцінки парламенту ФРН як двопалатного. У спеціальній літературі існує погодженість, яка ґрунтується на такому твердженні: оскільки через посередництво верхньої палати федеральні землі беруть участь у законодавчому процесі та в управлінні державою, то парламент ФРН треба вважати двопалатним212.

Депутатів однопалатних парламентів і нижніх палат двопалатних, які виступають законодавчою гілкою влади у власному розумінні цього слова, обирають шляхом "загальних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів". Переважно у

Характеристика парламентів держав Західної Європи

більшості країн кількість членів парламенту є стабільною, зафіксованою у конституціях. У Греції, Іспанії та Португалії визначено мінімальний і максимальний показники кількості депутатів. У Конституції Греції визначено, що Парламент повинен охоплювати не менше 200 і не більше 300 депутатів;215 в Іспанії мінімальна кількість Генеральних кортесів визначена Конституцією у 300, максимальна - 400 депутатів,216 а Конституція Португалії наголошує, що до Асамблеї республіки повинні входити мінімум 230, максимум 235 депутатів217. Закон припускає певні корекції кількості депутатського корпусу, що пов'язано з результатами переписів населення. У більшості європейських країн загальний перепис населення проводиться регулярно через чітко визначені проміжки часу і одна з його функцій полягає у визначенні кількості виборців. Зокрема, у Конституції Ірландії кількість депутатів парламенту періодично визначається спеціальним законом з розрахунку наперед усталеної пропорції між кількістю населення та кількістю депутатів (депутата можна обирати не менш ніж на 20 тис. і не більше ніж на 30 тис. виборців). Парламент повиннен переглядати виборчі округи кожні двадцять років, щоб врахувати зміни, які є похідними від чергового перепису населення218. Подібна процедура передбачена Конституцією Бельгії, де зазначено: " Кількість населення у кожному виборчому окрузі визначається кожні десять років шляхом перепису населення або в інший спосіб, який визначає законодавство. Король оголошує результати протягом шести місяців. Через три місяці після цієї публікації Король визначає кількість місць, які належать кожному виборчому округу"219. На корекцію кількості депутатів парламенту може вплинути методика конвертації голосів виборців у депутатські мандати, зокрема наявність вирівнюючих мандатів (див. розділ "Виборчі системи")

2. Вимоги щодо претендентів на посаду депутата

Вимоги щодо претендентів на посаду депутата здебільшого подібні у більшості країн Західної Європи. У Конституції Бельгії зафіксовано: "...бути бельгійцем, володіти громадянськими і політичними правами, досягнути двадцяти п'яти років, проживати у Бельгії"220.

Віковий ценз претендентів на посаду депутата регламентується не у всіх країнах. У Норвегії потенційному парламентарю треба мати 18 років, Австрії - 19, Ірландії - 21, у Бельгії, Греції та Італії - 25 років. В інших країнах вікова межа коливається між мінімальним і зазначеним максимальним показником. У Королівстві Данія існує додаткове обмеження - закон визначає в яких випадках карні порушення та соціальна допомога для бідних може бути законною підставою для позбавлення виборчих прав221. У Королівстві Норвегія згідно зі статтею 61 Конституції кандидувати можуть лише громадяни Норвегії, які проживають на її території не менше десяти років222. Для багатьох категорій державних службовців існують обмеження стосовно обрання. У Конституції Іспанії до цих категорій належать: "...члени Конституційного суду; вищі посадові особи державної адміністрації, за винятком членів Уряду; захисники народу; члени судів, судді і прокурори; професійні військові та особи, які перебувають на дійсній службі в органах національної безпеки та поліції; члени виборчих комісій"223. У Сполученому Королівстві подібні обмеження стосуються державних службовців. Найширші обмеження щодо кандидатів у депутати парламенту розроблено та зафіксовано у Конституції Греції. Вони передбачають, що особи, які займають оплачувану державою посаду, офіцери збройних сил та органів безпеки, службовці місцевих органів управління або інших юридичних осіб публічного права, мери та представники муніципальних рад, керівники або голови адміністративних рад юридичних осіб публічного права, державних або муніципальних підприємств, нотаріуси, зберігачі іпотек та записів іпотечних ресурсів, не можуть висуватися кандидатами та бути обраними, якщо вони не підуть у відставку до свого висунення224.

Депутати парламентів європейських країн є представниками усього народу, або нації і не повинні бути зв'язані жодними наказами або вказівками своїх виборців, тобто виключається імперативний характер мандата депутата. У Конституції Італії така вимога зафіксована так: "Кожен член Парламенту представляє націю і виконує свої функції без імперативного мандата"225. У Конституції Швейцарії діє стаття 161, яка називається "Заборона імперативного мандата" і передбачає голосування депутатів без інструкцій та обов'язкове оприлюднення зв'язків депутата з групами інтересів226. Незважаючи на відсутність інституту імперативного мандата, депутати європейських парламентів активно співпрацюють із виборцями на місцях. Характер цієї співпраці відрізняється у кожній державі і значною мірою залежить від типу виборчої системи.

В усіх державах на парламентарів поширюється правило депутатського імунітету. У Конституції ФРН воно сформульовано так: "Депутат може бути притягнений до відповідальності або заарештований за дії, які підлягають кримінальній відповідальності, лише зі згоди Бундестагу, за винятком випадків затримання на місці злочину або протягом дня, наступного за днем скоєння такої дії. ... Крім того, згоди Бундестагу потрібно щодо будь-якого іншого обмеження особистої свободи депутата, або стосовно застосування до нього процедури згідно зі статтею 18 Основного закону (ця стаття передбачає відповідальність за дії спрямовані на боротьбу проти основ вільного демократичного ладу у ФРН - А.Р.)...Будь яке карне переслідування і процедура на підставі статті 18, будь-який арешт або будь-яке інше обмеження особистої свободи депутата повинне бути призупинене за вимогою Бундестагу"227. Конституція Данії, поряд із проголошенням депутатського імунітету, дає чітку кваліфікацію дій, які спрямовані на його порушення: "Будь-яка особа, яка зазіхає на його (депутата - А.Р.) безпеку або свободу, видає накази або виконує наказ, який загрожує Фолькетінгу, вважається винною у скоєнні державної зради"228.

На депутатів європейських країн поширюється також правило індемнітету, яке передбачає неможливість переслідування за дії, які пов'язані з виконанням депутатських повноважень. Згідно з Конституцією ФРН: "Депутат у жодному разі не може переслідуватись у судовому або адміністративному порядку, або яким-небудь іншим чином бути притягненим до відповідальності поза Бундестагом за голосування або позицію, висловлену у Бундестазі, або в одному з його комітетів. Це правило не діє у випадках наклепницького характеру"229.

У багатьох європейських країнах конституційно також закріплено право депутатів використовувати конфіденційну інформацію, зокрема у Конституції Греції зазначено: "Депутат парламенту не зобов'язаний давати свідчення щодо інформації, яка надійшла до нього, яку він отримав під час виконання своїх обов'язків, а також щодо осіб, які у довірливій формі повідомили йому цю інформацію, або яких він інформував сам."230

Конституційно або законодавчо визначається рівень платні, а також інших доходів і привілеїв, які належать кожному депутату. У Страсбурзі 17 грудня 2003 р. Європарламент прийняв рішення про регулювання доходів депутатів Європейського парламенту. Рівень їхніх доходів повинен становити 50 % від доходу судді Європейського Трибуналу. До цього моменту їхній дохід мав відповідати рівню доходів депутатів у національних парламентах. На грудень 2003 р. рівень місячного доходу депутатів національних парламентів становив (в євро): Австрія - 7500,20; Бельгія - 5668, 25; Данія - 5555,00; Греція - 4800, 00; Ірландія - 5984,42; Італія -10974,66; Іспанія - 2618,78; Нідерланди -6467,24; Німеччина -7009,00; Португалія - 3448,97; Сполучене Королівство - 7106,87; Фінляндія - 4541,07; Швеція - 4985,00. Уніфікація положення стосується лише депутатів Європарламенту.

До основних привілеїв депутатів Асамблеї Португалії належать: "...відтермінування від військової та громадянської служби або від громадянської мобілізації; вільний проїзд і право на отримання спеціального паспорта для офіційних поїздок за кордон; спеціальне посвідчення особи; винагорода, передбачена законом"231. Парламентарям не можна займатися іншими видами діяльності, крім виконання депутатських обов'язків. Виняток становить лише викладацька робота. Найширші обмеження щодо сумісництва депутатів зафіксовано в Конституції Греції232. Депутатам парламенту, які до свого обрання працювали на державній або громадській службі, після завершення депутатських повноважень держава законодавчо гарантує повернення на попередню роботу і посаду, або їм повинні надати іншу, рівноцінну233.

Новообраний парламент кожної країни обирає свого голову та його заступників, які повинні постійно працювати протягом каденції парламенту. Виняток становить Бельгія, де Голову Парламенту переобирає кожна сесія234, та Швейцарія, де голів палат згідно зі статтею 152 обирають лише на один рік без права повторного обрання на наступний рік235. Посада голови парламенту у багатьох країнах має власну назву: Австрія - Президент Національної ради; Сполучене Королівство - Спікер Палати громад, Швеція - Тальман. В Ірландії Конституцією передбачено, що особа, яка виконувала обов'язки Голови Палати представників перед її розпуском, вважається обраною як депутат Палати представників наступного скликання без виборів236.

3. Компетенції голів парламенту

Переважно до компетенції голів парламенту належить ведення засідань сесії парламенту. Розглянемо ці повноваження на прикладі повноважень Спікера Палати громад Сполученого Королівства, де діють так звані правила спікера. Він має право трактувати діючий регламент і традиції, які склалися; відкриває та закриває обговорення питань; приймає або відхиляє пропозиції щодо закінчення процедури обговорення; має право регламентувати кількість питань під час обговорення; підтримує партійний баланс між виступаючими в обговоренні; визначає яка пропозиція (поправка), в якій послідовності буде обговорюватись; проголошує результати голосування; розподіляє законопроекти між постійними комісіями; візує рішення прийняті парламентом і відправляє їх на підпис до голови держави, а також підписує протоколи засідань; організовує виконання внутрішньопарламентських рішень; підтримує організаційний порядок у сесійній залі; відповідає за роботу внутрішніх допоміжних служб парламенту; представляє палату у відносинах з іншими державними органами; виконує цілу низку церемоніальних функцій237.

Дещо більший обсяг компетенції щодо інших голів парламентів європейських країн має Тальман - голова Парламенту Швеції. Він відіграє вирішальну роль у процесі обрання голови уряду, від його імені проголошують розпорядження про призначення нового прем'єр-міністра, він приймає відставку голови уряду. Фактично рівень його компетенції з багатьох питань дорівнює компетенції глави держави і зумовлений слабкістю владних повноважень Короля Швеції, а також тим, що він представляє найбільшу за кількістю депутатів політичну партію в парламенті країни238. Голова Парламенту Ірландії, у разі виникнення рівного результату під час голосувань у парламенті, має вирішальний голос239. У багатьох країнах за головами парламентів закріплено й інші політичні функції. У Греції та Португалії голови парламентів за Конституцією повинні заміщати президента держави, якщо він не може виконувати свої повноваження з різних причин. Таке право надано також головам верхніх палат парламентів Італії, Німеччини та Франції. До цієї групи країн ми можемо також віднести Ірландію, де право заміщати президента належить спеціальній комісії у складі голів обох палат і Головного судді240.

Здебільшого голів парламенту обирають таємним голосуванням. У Сполученому Королівстві існує традиція обрання на цю посаду політично нейтральної особи, щоб вона могла бути "понад" політичними пристрастями. Якщо обрана на посаду особа буде членом певної політичної партії, то після обрання вона повинна припинити формальні зв'язки з власною партією. Безумовно, що рівень компетенції голів парламентів відрізняється у кожній країні. Загальною нормою політичного життя є те, що посада голови парламенту є провідною політичною посадою у кожній країні.

Поряд із головою та заступниками для забезпечення функціонування парламенту передбачено створення спеціальних органів та інституцій. У багатьох країнах існує практика обрання: бюро, дирекції або президії палати. До складу цього керівного парламентського інституту входять: голова, заступники, секретарі та інші уповноважені особи. У Конституції Австрії повноваження цього органу регламентовано так: " Для організації допоміжної парламентської служби та управління у сфері діяльності законодавчих органів Федерації, а також для організації подібної допоміжної служби та управління справами, які відносяться до висунутих від Республіки Австрія депутатів Європейського парламенту, утворюється Парламентська дирекція, яка підпорядковується Президенту Національної Ради."241 Головне завдання колегіального керівного органу парламентів - організація внутрішньопарламентської роботи. Крім того, можуть утворюватись інші колегіальні органи парламенту: у Бельгії - конференція голів палат, їхніх заступників і представників фракцій; у Фінляндії - Велика комісія, до складу якої входять керівники парламенту та голови постійних комісій; у ФРН - рада старійшин, яка складається з голови палати, його заступників, представника уряду, адміністратора палати та 23 депутатів; у Сполученому Королівстві - Селекційна комісія, яка складається з депутатів із найбільшим стажем та представників двох головних партій.

Поряд із керівними органами парламенти мають досить розгалужений технічний персонал та служби, які можуть навіть охоплювати спеціалізовані наукові структури, які покликані "...надавати сприяння у законодавчій діяльності"242.

На початку роботи новообраного парламенту депутати приймають регламент, який повинен регулювати внутрішню діяльність законодавчого органу протягом його діяльності. Парламент затверджує регламент, кожна палата окремо у випадку двопалатного парламенту, на термін дії цього скликання, хоча дія регламенту може бути і більшою, це залежить від рішення актуального парламенту. Засідання парламенту проводять у формі сесій, протягом яких відбуваються пленарні засідання, на яких приймають рішення у формі законів. Засідання відбуваються публічно. На підставі пропозиції визначеної частини депутатів на порядок денний засідання парламенту може ставитись питання про проведення закритого засідання. Конституція кожної країни прецезійно регламентує процедуру проведення закритих засідань парламенту.

Рішення у формі законів приймають у парламентах: Австрії, Данії, Ірландії, Іспанії, Італії, Нідерландів, Німеччини, Норвегії, Сполученого Королівства, Фінляндії, Франції, Швейцарії та Швеції відносною більшістю голосів, а у Бельгії та Греції - абсолютною більшістю голосів. Конкретніше регламентування порядку голосування з окремих питань відбувається національ­ними конституціями та регламентами роботи парламентів. Конституція Королівства Данії передбачає положення про захист прав парламентської меншості. Якщо парламент приймає рішення, яке не підтримують усі депутати, то одна третина депутатів має право звернутися до Голови Фолькетінгу протягом трьох тижнів з вимогою проведення загальнонаціонального референдуму зі спірного законопроекту243. Рішення, прийняті парламентом, набувають значення закону лише після їх затвердження головою держави. У багатьох державах голови парламентів мають право вето (див. детальніше главу III).

Парламенти здійснюють свою діяльність на пленарних засіданнях, які відбуваються під час парламентських сесій. Кворум засідань регламентується регламентом. У Сполученому Королівстві кворум Палати громад становить сорок осіб. Значна частина роботи проходить у постійних комісіях або комітетах244. Головна функція парламентських комісій - проведення попереднього розгляду проектів законів, які згодом виноситимуть на пленарні засідання парламенту. Комісії досить часто залучають до своєї роботи консультантів з-за меж парламенту, мають право запрошувати на свої засідання членів уряду та інших вищих посадових осіб. Відсутність публічного характеру у роботі комісій робить їх визначальним механізмом у підготовці законопроектів. Крім того, парламентські комісії досить часто виконують функцію фактичного контролю за діяльністю відповідних міністерств, або підрозділів уряду. Цьому досить часто сприяє практика відповідності парламентських комісій компетенції відповідних підрозділів уряду. Володимир Шаповал так оцінює діяльність парламентських комісій:" Аналізуючи внутрішню структуру палат зарубіжних парламентів, приходиш до висновку, що фактично найголовнішим її елементом є різного роду комісії (комітети). Теоретично вони покликані здійснювати попередню підготовку питань, які потім мають розглядатися у сесійних засіданнях. Фактично ж комісії самі вирішують багато з цих питань наперед, а палати й парламенти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їхні пропозиції"245.

4. Парламентські комісії

Парламентські комісії поділяються на: комісії цілої палати; постійні комісії парламенту; постійні та тимчасові комісії палати; спільні комісії у випадку двопалатних парламентів. Постійні комісії цілої палати існують у Сполученому Королівстві та Ірландії, що визначається спільною традицією. Історично вперше такий тип комісій виник у Великобританії у XVII ст. У засіданні беруть участь усі парламентарі нижньої палати, саме засідання відбувається під головуванням керівника Бюджетної комісії. Засідання постійної комісії цілої палати, за процедурою проведення, еластичніше ніж звичайні засідання парламенту. До компетенції цієї комісії належать проекти: прості, надзвичайно актуальні та ті, що стосуються принципових питань державного устрою. Перша група проектів стосується тих проектів, щодо яких немає значних суперечностей і їх не потрібно проводити за схемою проходження звичайного законопроекту. Надзвичайно актуальні проекти - проекти, щодо яких треба терміново прийняти рішення - питання тероризму, війни тощо. Третя група проектів, які повинні розглядати постійні комісії цілої палати, охоплює проекти, які мають конституційне значення для держави2

Постійна комісія парламенту, як спеціальний парламентський інститут, властива лише Португалії. Мета її створення та компетенція регламентуються Конституцією країни: "Під час парламентських канікул, у періоди, коли Асамблея Республіки розпущена, та у інших випадках, передбачених Конституцією, функціонує Постійна комісія Асамблеї Республіки. Голова Постійної комісії - голова Асамблеї Республіки. Комісія складається з заступника голови та депутатів, яких призначають партії, представлені у парламенті, відповідно до їх представництва в Асамблеї. Постійна комісія має компетенцію: спостерігати за діяльністю Уряду та Адміністрації; здійснювати повноваження Асамблеї щодо мандата депутатів; сприяти скликанню Асамблеї завжди ( якщо це потрібно); готувати відкриття парламентської сесії; давати згоду на відсутність Президента Республіки на національній території; вповноважувати Президента Республіки на введення стану облоги або надзвичайного стану, на проголошення війни та підписання миру"247.

Постійні комісії діють у всіх парламентах, їх створюють на увесь термін роботи парламенту. Тимчасові комісії створюють для розгляду лише певного конкретного питання, після чого їх розпускають. Досить часто тимчасові комісії створюють для проведення слідства. Згідно з Основним Законом ФРН: "Бундестаг має право, а за пропозицією четвертої частини його членів, зобов'язаний створити слідчий комітет, який збирає необхідні докази на відкритих засіданнях. Вони можуть мати і закритий характер"248.

Об'єднані комісії, як ми вже зазначали, діють у двопалатних парламентах. їх створюють для розгляду питань, які конституційно належать до спільної компетенції, або у разі виникнення суперечності у позиції обох палат. Якщо виникають суперечності у позиції обох палат, то вони стають узгоджувальними. Особливістю внутрішньої структури парламенту Іспанії є те, що у ньому поряд із постійними комісіями існує інститут Постійної депутатської комісії, який складається з двадцяти однієї особи, які представляють парламентські фракції пропорційно до їхньої кількості. Такі комісії створюють у кожній палаті. її завдання - забезпечити постійність у діяльності парламенту. Зокрема, у випадках, коли парламентська сесія закрита, а також у період, коли термін повноважень депутатів закінчився і до конституювання нового складу парламенту, така комісія виконує функції парламенту. У січні 2004 р. прем'єр-міністр Іспанії Хосе Марія Азнар на надзвичайному засіданні уряду оголосив про розпуск парламенту. Після консультацій з королем Хуаном Карлосом вибори призначили на 14 березня 2004 р. У зв'язку з цим було створено Постійну депутатську комісію, яка складається з 50 депутатів, пропорційно до складу фракцій нижньої палати парламенту, що завершив свої повноваження. Термін дії цієї комісії визначений до 2 квітня, тобто до дати, коли повинен зібратися на перше засідання новий склад парламенту. Постійна депутатська комісія повинна систематично звітувати палаті фундаторів про свою діяльність249.

У парламентах, де депутатський корпус належить до різних політичних партій, комісії здебільшого формуються на засадах пропорційного представництва. Конституція Греції такий момент трактує так: "...парламентські комісії та комісії з розслідування...формуються пропорційно до представництва партій, груп і незалежних депутатів"250. У Палаті громад передбачено існування постійних і спеціалізованих комісій. Постійні комісії створюють на початку першої сесії новообраного парламенту. їхній склад не є постійним, за винятком посади голови комісії. Його не обирають, а призначає спеціальна група на чолі зі спікером, який також визначає обсяг компетенції кожної комісії. До цих комісій можуть входити від 16 до 50 депутатів, яких власної компетенції, навіть позначаються не назвами, а літерами алфавіту. Склад комісії формується лише для розгляду конкретного питання і постійно змінюється, щоб краще врахувати професійні властивості та переваги депутатів. Під час створення комісій обов'язково враховують принцип пропорційності представництва. Уряд має право делегувати постійним комісіям право створення підкомісій. Підкомісії переважно призначені для проведення підготовчої роботи та окремих слухань.

Щоб урахувати регіональні інтереси Шотландії та Уельсу, у Палаті громад створено і діють спеціалізовані постійні комісії по Шотландії та Уельсу. До складу цих постійних комісій входять депутати, які обрані від цих територіальних одиниць. Відповідно до їх компетенції належать усі законопроекти, які мають відношення до цих двох регіонів Сполученого Королівства. Крім того, існують спеціалізовані комісії, завданням яких є питання порядку обговорень, статус депутатів. Також комісії створюють для вивчення питань, які мають велике громадське значення. Ці комісії за своїм профілем майже дзеркально відповідають компетенції основних міністерств уряду. Серед цих комісій найбільше значення має Бюджетна комісія, головує на якій традиційно представник опозиції. Спеціальні комісії також мають право проводити слідства, запрошувати свідків, вони мають право вимагати і отримувати для своєї роботи документи від усіх державних структур. Такі комісії традиційно охоплюють не більше 15 депутатів. У Сполученому Королівстві, як і у більшості парламентів європейських країн, право очолювати слідчі комісії традиційно надається представникові опозиційних політичних сил.

Особливу процедуру формування постійних комісій передбачено у Фінляндії. У перші п'ять днів після відкриття парламенту нового скликання обирають не менше сорока п'яти "виборців" та їх заступників для підготовки процедури обрання членів парламентських комісій та інших робочих органів парламенту. Обрання "виборців" відбувається згідно з пропорційним принципом на весь період роботи парламенту. Обирає членів постійних комісій парламент за умови, що усі депутати погоджуються з запропонованими кандидатурами. У разі виникнення суперечностей обрання проводить колегія виборців251. Подібна схема формування постійних комісій передбачається і у парламенті Норвегії, де створюється Комісія виборців у складі тридцяти семи осіб.

Сферу компетенції парламентських комісій визначають національні конституції та інші законодавчі акти. Згідно з Конституцією Іспанії палати можуть делегувати постійним комісіям право прийняття законопроектів та законодавчих пропозицій за винятком питань, які стосуються конституційної реформи, міжнародних питань, органічних та базових законів і державного бюджету252. Подібний порядок делегування права розгляду і прийняття законів постійним комісіям передбачається також Конституцією Італійської Республіки253.

Парламенти усіх без винятку європейських країн багатопартійні. Внаслідок цього та особливостей виборчого законодавства, регламенту, конституції та політичних традицій, депутати, які представляють політичні партії, після обрання їх до парламенту формують партійні фракції (групи в Іспанії). Фракції стають політичним елементом структури парламенту, виконуючи фактично, інструментальну функцію. За їх допомогою політичні партії беруть участь у законодавчому процесі та виробленні державної політики. Партійні фракції вирішальне впливають на формування порядку денного роботи парламенту, або палат; вони визначають персональний склад керівних органів парламенту та комісій парламенту; від їхньої позиції залежить проходження проектів законів через пленарні засідання.

Мінімальна кількість депутатів однопартійців, потрібних для утворення фракції, коливається від двох у Норвегії, трьох у Бельгії, п'яти в Австрії і Швейцарії, до двадцяти в Італії та Франції. В Італії та Франції високий кількісний бар'єр, як попередня умова утворення партійної фракції, зумовлює, що не всі політичні партії, депутати яких представлені у парламенті, можуть створити власні партійні фракції. У ФРН для створення власної фракції партія повинна подолати п'ятивідсотковий бар'єр на парламентських виборах. Крім того, до фракції повинні входити або представники тієї самої політичної партії, або тих партій, які не є політичними конкурентами. У двопалатних парламентах партійні фракції можуть створюватись спільно з депутатів обох палат, як у Швейцарії, або - окремо, в межах кожної палати, як у Австрії, Італії, Франції тощо.

Парламентські фракції мають чітку організаційну структуру. Очолює фракцію лідер партії. У Сполученому Королівстві партійні фракції мають також спеціальних представників, які відповідають за стан партійної дисципліни у фракції (шпір254). У двох головних партіях обирається одразу декілька таких представників, над якими стоїть головний "убір", який має титул Парламентського секретаря фінансів, хоча він не має до фінансів жодного відношення. Він є членом уряду. До головних функціональних обов'язків цих організаторів належить робота з партійними депутатами, доведення до їхнього відома спеціальних інструкцій, у яких визначають рейтинги важливості питань, які виносять на розгляд парламенту, та рекомендації щодо очікуваної керівництвом партії від депутатів позиції з цих питань.

Повноваження парламентської фракції розглянемо на прикладі Португалії. Фракції мають право: брати участь відповідно до кількості їхніх членів у роботі комісій, призначаючи до них своїх представників; висловлювати свої пропозиції при складанні порядку денного та звертатися до пленарного засідання для перегляду підготованого порядку денного; ініціювати, подаючи інтерпеляції уряду двох відкритих дискусій на кожній парламентській сесії з загальних, або галузевих політичних питань; вимагати від Постійної комісії парламенту сприяти скликанню Асамблеї; вимагати створення слідчих парламентських комісій; здійснювати законодавчу ініціативу; вносити резолюції щодо відхилення програми уряду; вносити резолюцію з вимогою відставки уряду; регулярно отримувати інформацію про проходження принципових питань, які мають суспільний інтерес255.

5. Особливість верхніх палат

У державах Західної Європи парламенти пройшли значну еволюцію від станово-представницьких інститутів, коли інтереси країни представляли представники дворянства, духовенства та третього стану. Сьогодні двопалатні парламенти існують у федеративних та окремих унітарних державах (див. табл. 19). Ми розглянемо особливості формування, структуру верхніх палат та її функціональне навантаження.

Верхня палата парламенту Австрії - Федеральна Рада (Бундесрат) складається з 63 депутатів, яких обирають парламенти федеральних земель. Представляти землі повинні не менше ніж три депутати, а їхня кількість залежить від кількості населення кожної землі. Членів Федеральної Ради обирають Ландтаги земель на термін своїх повноважень на підставі принципу пропорційного представництва. Обов'язковою вимогою є норма, що не менше ніж один мандат треба надавати партії, яка має другу позицію за кількістю депутатів у земельному Ландтазі256. Внаслідок того, що вибори депутатів до верхньої палати відбуваються у різні терміни після виборів до парламентів земель, у депутатів Бундесрату немає чітко зазначеного терміну їхньої роботи у парламенті. Місце Голови Федеральної ради займають по черзі представники різних земель, які замінюють один одного через кожні півроку, відповідно до алфавітного порядку найменувань земель. Обидві палати Федеральних зборів проводять спільні засідання для приведення Федерального президента до присяги та для прийняття рішення про оголошення війни. Бундесрат має право законодавчої ініціативи і повинен розглядати усі проекти законів, прийняті Національною радою. Однак вплив верхньої палати на законодавчий процес має швидше символічний характер. Це визначається тим, що Федеральна рада має право висловити "обґрунтоване заперечення" щодо проекту закону, але нижня палата долає ці "заперечення" простою більшістю голосів. Перелік проектів законів, які потребують їхнього розгляду у Бундесраті, після схвалення у нижній палаті чітко регламентований статтею 42, пункт 5.

Парламент Королівства Бельгії передбачає існування верхньої палати - Сенату, який складається з 71 сенатора, яких обирають на чотири роки. Багатоетнічний характер держави накладає свій відбиток на систему формування Сенату: 25 сенаторів обирає нідерландська спільнота, 15 - французька; 10 сенаторів призначає рада Фламандського співтовариства з власного складу, подібно 10 сенаторів призначає рада Французького співтовариства; одного призначає рада Німецькомовного співтовариства; шість сенаторів обирають тридцять п'ять сенаторів фламандської мовної групи, сформованих як зазначено вище; чотирьох сенаторів вибирають відповідно від двадцяти п'яти сенаторів французької мовної групи257. До складу Сенату входять також діти Короля, а у випадку їхньої відсутності - представники королівської родини по низхідній лінії, яка здійснює владу у Бельгії.

Сенат має право законодавчої ініціативи поряд з Королем/ урядом та Палатою представників. Законодавчий процес розпочинається та проводиться у нижній палаті, після чого проект закону передають до Сенату, який має право вносити поправки та доповнення. Остаточне рішення з кожного проекту закону приймає нижня палата. В окремих випадках законодавчий процес починається у Сенаті. Це стосується лише ратифікації міжнародних угод.

У Нідерландах верхня палата Генеральних штатів називається Першою палатою. Вона налічує 75 депутатів, термін повноважень її депутатів становить чотири роки, але може бути змінений на той термін, на який змінюється термін повноважень рад провінцій. Депутатів Першої палати обирають депутати рад провінцій згідно зі системою пропорційного представництва. Верхня палата не має права законодавчої ініціативи258. Проекти законів, прийняті Другою палатою, передаються до Першої і вона має право їх розглядати лише у редакції, прийнятій Другою палатою. Спільні засідання обох палат можуть скликатися для виборів монарха, визначення регента, проголошення війни та підписання миру.

Сенат, як верхня палата парламенту Ірландії, складається з 60 членів, одинадцять з яких - призначає прем'єр-міністр країни, сорок дев'ять - обирають. Обираючи сенаторів, треба дотримуватись паритету: три сенатори обирає Державний університет Ірландії; три сенатори - Університет Дубліна;259 43 сенатора обирають у куріях: культури, аграрній, праці, промисловості і торгівлі, державного управління. Вибирають таємним голосуванням, у тім числі і поштою, застосовуючи систему пропорційного представництва з використанням єдиного перехідного голосу260. До виборчих курій входять актуальні депутати національного парламенту, колишні парламентарі, члени рад графств або графств-міст.

Кожен проект законопроекту, який ініціювала Палата представників, розглядається у Сенаті. Верхня палата має право вносити до проектів законів свої поправки та доповнення. Проект, після розгляду у Сенаті, якщо Сенат його підтримує - вважається прийнятим, якщо не підтримує, то повертають на доопрацювання до Палати представників. Єдиний виняток становлять фінансові законопроекти, враховуючи бюджет, який може бути ініційований тільки нижньою палатою, а Сенат має право лише вносити свої пропозиції та доповнення. Остаточне рішення належить депутатам Палати представників. Сенат має право законодавчої ініціативи. Відповідно прийняті ним проекти законів скеровують до нижньої палати.

Конституція Іспанії трактує Сенат як палату територіального представництва261, яка складається з 248 сенаторів. З них 208 обирають на загальних виборах на чотири роки згідно з принципом більшості. Крім того, автономні співтовариства призначають по одному сенатору і ще по одному від кожного мільйона населення, що проживає на їхній території. Призначення відбуваються відповідними законодавчими зборами, а за умов їх відсутності -вищим колегіальним органом автономного співтовариства262. Сенат має право законодавчої ініціативи, розглядаючи проекти законів, які надійшли від нижньої палати; має право вносити свої поправки або накласти вето мотивованим посланням. Для накладення вето потрібна підтримка абсолютної більшості сенаторів263. Конгрес має право подолати вето. Передбачено проведення спільних засідань обох палат для прийняття інших, ніж прийняття законів повноважень. У разі виникнення відмінних підходів між палатами передбачено створення спеціальної змішаної комісії з рівної кількості депутатів від обох палат. Якщо така комісія не досягне компромісу, то остаточне рішення приймає Конгрес абсолютною більшістю голосів264.

В Італії верхня палата - Сенат Республіки - складається з 315 сенаторів, яких обирають на п'ять років в областях згідно зі змішаною виборчою системою. Кожна область повинна мати не менше ніж сім сенаторів. Визначення квоти на кожну область відбувається пропорційно до кількості населення. Колишні президенти Італії отримують статус пожиттєвих сенаторів. Крім того, Президент Італії має право призначити сенаторами пожиттєво п'ять громадян, які прославили Батьківщину видатними досягненнями у соціальній, науковій, художній і літературній сферах265.

Сенат має такий самий обсяг компетенції, як і нижня палата. Проект закону, прийнятий однією з палат, треба передавати на розгляд до іншої палати. Якщо палати прийдуть до різних результатів, то скликають спільну комісію двох палат. До компетенції спільного зібрання депутатів обох палат належать - вибори президента, притягнення до відповідальності президента за державну зраду або зазіхання на Конституцію, винесення вотуму недовіри уряду та обрання однієї третини членів Вищої судової ради, членів Конституційного Трибуналу. Голова Сенату з моменту обрання на посаду повинен стати безпартійним. Комісії Сенату кожні два роки оновлюють.

Верхня палата парламенту Німеччини - Бундесрат -складається, як ми вже зазначали, з представників урядів федеральних земель. Переважно це міністри федеральних урядів. Персональний склад Бундесрату досить часто змінюється відповідно до змін, які відбуваються у земельних урядах. Кількість представників від землі залежить від кількості населення, але не є пропорційною, щоб не було домінації найбільших за кількістю федеральних земель. Кожну землю представляють не менше ніж три представники, землі з населенням понад два мільйони мають чотирьох представників, землі понад шість мільйонів - п'ятьох представників, а землі з населенням понад сім мільйонів - шість представників. Депутатський мандат члена верхньої палати має імперативний характер, представники однієї землі повинні голосувати однаково і головну роль у їх голосуванні відіграє позиція уряду землі266. На депутатів Бундесрату не поширюється правило депутатського імунітету. З допомогою Бундесрату федеральні землі беруть участь у законодавчому процесі та в управлінні державою, а також у справах Європейської Спільноти Голову Бундесрату обирають лише на один рік. Бундесрат має право вето щодо рішень Бундестагу, а стосовно окремих питань -право абсолютного вето. Конституція передбачає створення узгоджувальної спільної комісії у разі виникнення різних підходів палат щодо певних законопроектів.

Голову Палати лордів у Сполученому Королівстві - Лорда Канцлера призначає монарх на підставі представлення прем'єр-міністра, він стає членом уряду, виконуючи функцію голови судової системи країни. Внаслідок цього Палата фактично виконує функції Верховного суду Королівства. Палата лордів складається з трьох основних категорій: ті, хто є членом палати від народження - спадкові пери267; ті, що мають бути за посадою; ті, кого призначили пожиттєво і які не можуть передати своє членство у Палаті в спадок. Спадкові пери становили на 1995 р. - 800 осіб, враховуючи п'ять королівських герцогів, 26 не королівських герцогів, 29 маркізів, 157 графів, 103 віконтів та 474 баронів. Серед тих, хто повинен засідати у Палаті за посадою, варто виділити двох архієпископів та 24 єпископів Англіканської Церкви, дев'ять вищих суддів, відомих як лорди права. Решту становили призначені пожиттєво лорди, серед яких на середину 90-х років було 65 жінок268. Кворум у Палаті становить три особи. Традиційно Палату лордів вважають консервативною за своєю політичною приналежністю незалежно від того, яка політична партія має більшість у Палаті громад.

У Франції верхня палата - Сенат складається з 321 сенатора, у тім числі дванадцяти представників французів, які проживають за кордоном. Сенат покликаний забезпечити представництво територіальних громад Республіки та представництво французів, які проживають за кордоном. Голова Сенату у владній ієрархії займає вищу позицію від голови нижньої палати. Якщо президент

Партійна характеристика складу Палати лордів протягом 90-х рр.

не може з певних причин виконувати свої функції, то Голова Сенату заміщає голову держави. Якщо Голову Національних зборів обирають на весь період дії нижньої палати, а Голову Сенату переобирають після кожного часткового оновлення верхньої палати. Вибори членів Сенату відбуваються у департаментах, які поділяються на три групи так, щоб загальна кількість кандидатів у кожній групі департаментів становила одну третину складу Сенату. Кожні три роки відбуваються вибори сенаторів у одній із трьох груп департаментів на термін дев'ять років. Вибори не є загальними, їх проводять колегії виборців, до складу яких входять: депутати нижньої палати парламенту, члени регіональних магістратур і делегати муніципальних рад. Голосування має обов'язковий характер. У департаментах, де обирають до чотирьох сенаторів, застосовують виборчу систему більшості у два тури, а у тих департаментах, де обирається більша кількість сенаторів, використовують пропорційну виборчу систему.

У Швейцарії верхня палата, або Рада Кантонів, складається з 46 депутатів270. Депутатів обирають загальним голосуванням на підставі виборчих законів, визначених кантонами. Обидві палати обирають власне керівництво. Засідають вони окремо, але мають однаковий рівень компетенції. Кожен закон обов'язково приймають обидві палати. Проходження законопроектів починається у нижній палаті. Якщо верхня палата не приймає закону, який прийняла нижня, то його повертають до нижньої на доопрацювання. Згідно зі статтею 157 Конституції у разі виникнення конфліктних ситуацій між обома палатами може відбуватися спільне засідання обох палат у формі Об'єднаних Федеральних Зборів. До компетенції цих Зборів належить: запровадження виборів, застосування права на помилування, вибори виконавчої влади країни, головнокомандуючого армією. В окремих випадках передбачено проведення спільних засідань для прийняття заяв Федеральної Ради271. Право законодавчої ініціативи належить депутатам обох палат.

Характеризуючи співвідношення палат у двопалатних парла­ментах, дослідники використовують конструкцію: симетричного (сильного) та асиметричного (слабкого) бікамералізму272. Симетричний вимір двопалатних парламентів означає, що законодавча влада парламенту рівномірно поділена між обома палатами; асиметричність відповідно означає, що влада концентрується тільки в межах нижньої палати парламенту. Серед аналізованих нами держав Західної Європи симетричний бікамералізм, як видно, властивий парламентам: Бельгії, Італії, Німеччини та Швейцарії. Асиметричний бікамералізм характерний: Австрії, Ірландії, Іспанії, Нідерландам, Сполученому Королівству та Франції. Даючи визначення верхньої палати парламенту, Джон Коуклі за головний критерій оцінки взяв співвідношення повноважень між палатами: "Термін "друга, або верхня," палата використовують для означення тієї палати парламенту, яка здебільшого не має первинних представницьких функцій "нижньої" палати і відіграє меншу роль у законодавчому та управлінському процесі"273.

Простежується досить пряма залежність між наявністю двох палат у парламентах і формою територіального устрою держави. Двопалатні парламенти абсолютно домінують у федеративних державах порівняно з унітарними. Серед шістнадцяти європей­ських країн, які ми аналізуємо, усі федеративні держави: Австрія, Бельгія, Німеччина та Швейцарія, мають двопалатні парламенти. Відповідно серед унітарних держав у половині діють двопалатні парламенти: в Ірландії, Італії, Іспанії, Нідерландах, Сполученому Королівстві та Франції. Серед цієї групи країн у Іспанії та Італії обласні адміністративні структури характеризуються досить широкими правами, значні повноваження мають також регіони у Сполученому Королівстві. Тобто, у цій групі країн територіальний чинник відіграє помітну роль за винятком лише Нідерландів та Ірландії. Зауважимо, що в історичному вимірі після Другої світової війни для цієї групи країн характерною є тенденція зростання кількості однопалатних парламентів, тому що Данія у 1953 р., а Швеція у 1969 р. відмовились від бікамеральних парламентів на користь однопалатних; Греція у 1975р., Португалія у 1976 р. після авторитарного політичного правління запровадили у себе однопалатні парламенти274.

На думку Дж. Коуклі причини існування двопалатних парламентів зумовлені: існуванням федеративних держав, які є союзними державами територій, а також існує освячена часом традиція окремого представлення територій у законодавчому органі; необхідністю забезпечити представництво у парламенті інтересів особливих груп населення; інституційними доводами, пов'язаними з потребою створити орган для додаткової оцінки законопроектів і політичними підставами, які полягають у прагненні нейтралізувати вплив громадської думки, яку висловлюють за допомогою нижньої палати. Додатковим чинником є історична традиція існування двох палат, яку досить часто виводять з часів існування інститутів станового представництва275. На традиції посилається Жак Зіллер, який вважає, що однопалатні парламенти є "...відхиленням від європейської традиції, в якій необхідність подвійного представництва пов'язана з соціальною чи географічною різноманітністю, супроводжується, як правило, ідеєю, що законодавча процедура, котра вимагає участі двох палат, є гарантією гласності та врахування позицій меншості"276.

Верхні палати відрізняються від нижніх передусім системою виборів. Парламентарів верхніх палат обирають шляхом прямих, рівних і загальних виборів. Як ми бачимо, представників верхніх палат можуть обирати: виборці у межах певних територіальних структур - Італія та Швейцарія; колегії виборців у Франції; представницькі органи федеральних земель або провінцій в Австрії та Нідерландах; групи корпоративних виборців у Ірландії; члени урядів федеральних земель - Німеччина; формувати змішаним способом, поєднуючи: обрання, призначення та приналежність за походженням - у Бельгії; загальні вибори та призначення - в Іспанії; призначення, право бути у верхній палаті за посадою та шляхом успадкування - Сполучене Королівство.

На відміну від парламентарів нижньої палати кандидати у депутати верхніх палат повинні мати більш високий віковий ценз у таких державах: Бельгія - 25 років, Італія - 40, Франція - 35.

Як видно з табл. 19, термін повноважень депутатів верхньої палати є більшим, або він не фіксується однозначно. Крім того, у Сенаті Франції використовують принцип часткового оновлення палати через чітко регламентовані проміжки часу. Переважно верхні палати менш численні, ніж нижні. Єдиний виняток - Палата лордів у парламенті Сполученого Королівства, але це досягається за рахунок спадкових перів, наступне оновлення яких вже заблоковане законом. Якщо подальші реформи у цій палаті будуть припинені, то кількість членів Палати з часом буде зменшуватись. Повноваження верхніх палат, за винятком Італії та Швейцарії, Менші, ніж нижніх палат. Найбільші обмеження стосуються фінансових питань. Водночас, усі без винятку, верхні палати беруть участь у законодавчому процесі і за рахунок розширення системи представництва сприяють урахуванню особливих інтересів відповідних територій. До позитивних властивостей наявності Другої палати належить і те, що верхні палати здатні загальмувати, або навіть суттєво обмежити радикалізм у рішеннях нижньої Палати. Політичний досвід пошуку компромісів відіграє важливу роль у формуванні та підтримуванні засадничих характеристик системи консенсусної демократії. Безумовно, зазначені Характеристики мають і протилежний бік, тобто сповільнюється Хід законодавчого процесу. Наявність верхніх палат ми можемо оцінити у грошовому еквіваленті, тому що їхня діяльність оплачується з державного бюджету, а необхідні видатки на Діяльність верхніх палат отримують за рахунок податків.

6. Функції парламентів

Головні функції парламентів - законодавча, формування Виконавчої влади та контрольна.

Законодавча функція як визначальна для кожного парламенту Однозначно зафіксована у конституціях усіх європейських держав і полягає у прийнятті законів, які повинні мати обов'язковий Характер для всіх без винятку громадян і суспільних інститутів. Однопалатні парламенти та нижні палати двопалатних Парламентів внаслідок того, що їх обирають на прямих, рівних і Загальних виборах, є легітимними представниками усього народу, а не лише тих громадян, хто їх обрав. Саме від імені цього народу Депутати здійснюють владу у власних країнах. Незважаючи на те, Піо уряд, глава держави, депутати парламенту, та в окремих випадках - певні групи виборців,278 кантони у Швейцарії9 або адміністративно-територіальні одиниці в Італії, мають право законодавчої ініціативи, остаточне рішення щодо прийняття законів належить парламенту. Прийняття законів у Греції згідно зі статтею 70 Конституції може відбуватися на засіданнях парламенту та на засіданнях двох, створюваних парламентом, секцій з депутатського корпусу. Конституція чітко окреслює проблематику з якої закони приймаються на засіданнях цих секцій, а з якої на засіданнях парламенту. На засіданнях парламенту приймають закони : про вибори депутатів, про державний бюджет, про свободу совісті, щодо зміни державного кордону, про діяльність політичних партій тощо279.

У більшості європейських країн автором основної частини законопроектів є уряди. Проходження проектів законів у парламентах передбачає три слухання, після прийняття закону нижньою палатою, в умовах двопалатних парламентів, свою позицію висловлює ще друга палата. Остаточне затвердження законопроект отримує у глави держави. Взаємовідносини обох палат у законодавчому процесі у бікамеральних парламентах, а також роль глави держави регулюються національними конституціями.

Особлива ситуація існує у Франції, де уряд має змогу блокувати пропозиції членів парламенту до проектів законів, внесених урядом. Якщо наслідком пропозицій депутатів буде збільшення державних видатків або зменшення доходів, то їх можуть автоматично відкидати. У разі виникнення протиріч між позиціями парламентарів і членів уряду, остаточне рішення приймає Конституційна рада на прохання однієї з сторін280

Законодавча функція парламентів обмежена інститутом референдуму та народними законодавчими ініціативами ( див. детальніше главу: "Участь громадян у політичному житті європейських країн"), функцію формування уряду парламентом ми ґрунтовно розглянемо у главі V "Порівняльна характеристика урядів держав Західної Європи".

Під контролем з боку парламенту Майкл Мезей розуміє: "...обмеження, яке законодавчі органи накладають на виконавчу гілку влади, контроль обмежує діяльність виконавчої влади і застерігає її від проведення односторонньої політики."281 Контроль за діяльністю виконавчої влади М.Мезей розглядає як ключовий індикатор, за допомогою якого він оцінює силу парламентів.

Найбільш дієвим механізмом контролю за урядовою діяльністю є право парламенту на висловлення вотуму недовіри, а також можливість проголосувати проти, коли уряд ставить на порядок денний питання про довіру. В обох випадках обговорення таких пропозицій передбачає парламентські дебати, які охоплюють весь спектр урядової діяльності. У випадку процедури "вотуму недовіри" обговорення відкриває доповідь представника опозиції.

Важливу контрольну функцію виконують дебати з приводу оголошеної урядом програми його діяльності на наступний рік. У конституційних монархіях з цією доповіддю виступає король як глава держави. Виняток становить Швеція, де король не має цього права і з програмною промовою виступає прем'єр-міністр. Крім того, опозиційні партії мають право вимагати проведення дебатів з актуальних питань внутрішньої та зовнішньої політики. У Сполученому Королівстві під час кожної сесії опозиційні партії мають 20 днів на подібні дебати.У Фінляндії проводять публічні дебати у перший четвер кожного місяця.

Функція контролю відбувається шляхом процедури прийняття державного бюджету, яка передбачає: підготовку проекту бюджету, прийняття бюджетної резолюції, виконання бюджету та контроль за виконанням бюджету. Ініціатива у формуванні проекту державного бюджету належить уряду. Етап прийняття бюджету починається від представлення проекту до парламенту. З цього моменту парламент має значні можливості впливати на зміст проекту бюджету, а також на процес його виконання і особливо контроль за його виконанням. Дебати у парламенті щодо бюджету фактично охоплюють усі напрями діяльності уряду, що є досить дієвим механізмом контролю.

Контролюють також за допомогою усних і письмових запитань депутатів до уряду. В Австрії Конституція передбачає усні та письмові запитання до членів уряду і визначає обов'язковий характер відповіді на них. Відповіді на письмові запити депутатів можуть стати підставою парламентських дебатів у разі, якщо на цьому будуть настоювати не менше 20 депутатів. Значну увагу приділяють інституту запитань у Німеччині, де регламентом Бундестагу передбачені "поважні", "біжучі" та "короткі" запитання. Перший тип запитань стосується запитань партійних фракцій, або груп депутатів не менше 5 % від загальної кількості депутатів. Питання подають до уряду і відповідь на них може передбачати дебати у парламенті. У Сполученому Королівстві з понеділка до четверга протягом години почергово відповідають на усні запитання члени уряду. Кожен депутат має право поставити до двох питань щоденно. Ці питання треба подати письмово, а відповідь повинна надійти протягом двох тижнів. Під час відповідей на запитання можуть виникати додаткові питання, але не можна допустити, щоб відповіді перетворились у дебати, також не допускають прийняття жодних рішень Палати з проблематики питань. Найбільш атракційними є короткі виступи у Палаті громад (протягом 15 хв.) прем'єр-міністра країни у вівторок та четвер після обіду. Голова опозиції має право задавати голові уряду два-три запитання282. У Франції кожен депутат парламенту має право звернутися до прем'єр-міністра або міністрів із письмовим запитанням, на яке повинен отримати відповідь протягом місяця. Якщо депутат не отримав відповіді, то отримує право на процедуру усного запитання під час спеціального засідання парламенту, яке згідно з Конституцією Франції повинно відбуватися щотижня під час роботи парламенту, на якому депутати можуть задавати питання членам уряду283. Час на запитання розподіляється пропорційно між усіма політичними партіями, представленими у парламенті, залежно від відсотка партійних депутатів. Кожен депутат, який задає запитання, має також право на коротку репліку. У Швейцарії запитання як і інтерпеляції адресують до уряду як єдиного інституту, а не до окремих членів уряду.

Важливу роль відіграє також право парламентарів на інтерпеляції. Відмінність між інтерпеляцією і письмовим запитанням полягає у тому, що відповідь на інтерпеляцію обов'язково надають на пленарному засіданні і вона передбачає можливість сформулювати додаткові питання та проведення дебатів. Відповіді на запитання депутатів лише в особливих випадках допускають наступні дебати. Здебільшого інтерпеляції пов'язані з питаннями, які мають значний суспільний резонанс і підпорядковані завданням політичної боротьби у парламенті. Поряд із намаганням вирішити конкретне питання вони спрямовані до громадської думки, прагнучи створити позитивне враження від позиції опозиційних політичних сил і негативно подати урядові сили. У Німеччині немає права на інтерпеляції, до їх статусу прирівнюють "поважні" запитання, право на які мають лише партійні фракції, або групи депутатів у складі не менше 5% від конституційного складу Бундестагу. Як самостійний інститут контролю інтерпеляції не існує у Франції. Для подання інтерпеляції в Італії достатньо ініціативи одного депутата. У Фінляндії передбачено подання письмової інтерпеляції до члена уряду, а також інтерпеляція має бути внесена до порядку денного пленарного засідання. Якщо відмовляють в інтерпеляції, то така відмова повинна бути вмотивованою. Відмова в інтерпеляції, або відповідь на неї може бути підставою внесення пропозицї про вотум недовіри конкретного члена уряду, або навіть цілого кабінету. У Швеції у конституційному законі "Акт про Ріксдаг" шоста глава присвячена інтерпеляціям і питанням депутатів284.

Визначальним інституційним аспектом контрольної функції парламенту є діяльність парламентської опозиції. Під парламентською опозицією італійський професор Дж.де Верготіні розуміє: "...діяльність спрямовану на контролювання функціону­вання уряду, що засновується на відмінній від уряду програмній орієнтації