Национальные олимпийские комитеты (НОК). 1 страница
Международные спортивные федерации (МСФ).
Законодательство военного времени - это система нормативных актов различной юридической силы, разработанных заблаговременно или в процессе функционирования государственного механизма в условиях военного времени. Они предназначены регулировать общественные отношения в рамках возникающих правоотношений. Их реализация способствует достижению государством поставленной цели путем введения особого правового режима или специальных правовых режимов в отдельных регионах или на всей территории государства. В виде массива нормативных актов оно располагается практически во всех отраслях права, но их большая часть находится в административном праве.
Административно-правовой режим военного времени является основной составной частью особого правового режима военного времени. Начинает действовать с объявлением войны, но прекращает свое действие значительно позже окончания военного времени. Его доминирующая роль среди правовых режимов других видов определяется особенностями содержания возникающих правоотношений. Она выражается в усилении управленческой роли государства в различных сферах общественной жизни. В это время в характере регулирования общественных отношений, так же как и в период революций, доминирует императивный метод, используемый государством.
5. В отличие от периода революционных преобразований военное законодательство имеет ряд следующих особенностей:
основывается на законодательстве мирного времени;
часть нормативных актов разрабатывается заблаговременно, в процессе мобилизационной подготовки государства;
продолжает функционировать структура прежнего государственного аппарата, претерпевающая организационные изменения, вызываемые потребностями военного времени;
сферы его действия характеризуются следующими чертами: по времени действия - периодом нахождения государства в состоянии войны, а в некоторых случаях и после нее; по кругу лиц - распространяется прямо (введение запретов, дозволений и ограничений) или косвенно (лишения, связанные с военным лихолетьем) на всех граждан; по территории - действием на всей территории с одновременным введением в отдельных местностях, а возможно, и на всей территории дополнительного специального правового режима - военного положения.
7. Следует иметь в виду, что конкретная содержательная характеристика законодательства военного времени прежде всего определяется ролью, занимаемой государством в войне, и поэтому может быть различной: союзник, агрессор или жертва; победитель или побежденный; ведение боевых действий на собственной территории или на территории противника; временные характеристики войны.
8. Основными чертами законодательства военного времени в СССР являлись следующие.
А. Оно реализовывалось посредством введения в действие нормативных актов мобилизационного характера.
Б. Характеризуется преемственностью с законодательством мирного времени.
В. Носит всеобщий, комплексный и системный характер.
Г. Продолжало действовать и после окончания военного времени (вплоть до 1948 г. велась борьба в Западной Украине с бандеровцами, а в Прибалтике - с "лесными братьями").
Д. Отличалось более жестким содержанием с преобладанием императивных предписаний управляемым субъектам (применение реквизиции, трудовая повинность, обязательные сверхурочные работы, чрезвычайные налоги).
Е. Ведущая роль в системе возникающих правоотношений принадлежала нормам уголовного и административного права.
15.5. Административно-правовой режим военного положения
Через 60 с лишним лет после начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.) и одновременного принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР "О военном положении" 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон "О военном положении" <1>. Подобные законы (в том числе и "О чрезвычайном положении") предусмотрены текстом Конституции России. Их количество не может быть более двадцати <2>. В то же время им как регуляторам комплексных общественных отношений в определенных ситуациях принадлежит ведущая роль.
--------------------------------
<1> См.: Российская газета. 2002. 2 февраля.
<2> Федеральные конституционные законы, согласно законодательству Российской Федерации, принимаются по усложненной процедуре, связанной с порядком голосования, обязательностью его подписания Президентом России и необходимостью одобрения 1/3 от общего количества субъектов Федерации. Их доля в системе законодательства Российской Федерации незначительна.
Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 87) наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей территории страны, "или в отдельных ее местностях военного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии "или непосредственной угрозы агрессии".
Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР "О военном положении" разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства. Однако был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.).
Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии <1>. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е годы XX столетия был отвергнут бундестагом страны.
--------------------------------
<1> См.: Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безопасности населения и территорий. М.: 1994. С. 51 - 52.
В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта, появилась в конце XIX века. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 года губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены "состоящими на военном положении". Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась.
Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось. Так, в 1905 году и в более позднее время фиктивное военное положение объявлялось в Екатеринославской, Херсонской, Харьковской, Бакинской, Оренбургской, Тифлисской, Черноморской и других губерниях России.
Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры. Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам <1>.
--------------------------------
<1> Властные полномочия командующего армией или самого главнокомандующего распространялись на все население и все находящиеся на подконтрольной территории учреждения. Они имели право: запрещать лицам, которые могли оказаться полезными для военного дела, покидать свое местожительство; назначать общие и частные реквизиции; запрещать вывоз средств, необходимых при ведении войны; уничтожать движимое и недвижимое имущество, которое препятствовало продвижению и действиям русских войск с последующей компенсацией их стоимости владельцам по определению особых комиссий.
В Правилах определялся круг лиц и перечень их деяний, которые признавались преступлениями и подлежащими рассмотрению в военных судах <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии со ст. 17 Правил "лица гражданского ведомства, не принадлежащие к армии, в местностях, объявленных на военном положении, подлежат военному суду и наказанию по законам военного времени" за следующие считавшиеся противоправными действия: за бунт против верховной власти и государственную измену; за умышленный поджог или иное умышленное уничтожение, либо приведение в негодность предметов воинского снаряжения и вооружения и вообще всего принадлежащего к средствам нападения или защиты, а также запасов продовольствия и фуража; за умышленное уничтожение или повреждение в районе театра войны водопроводов, мостов, плотин, гатей, шлюзов, водоспусков, колодцев, дорог, бродов или иных средств, назначенных для передвижения, переправы, судоходства, предупреждения наводнений или необходимых для снабжения водою; за умышленное уничтожение или важное повреждение служащих там же для правительственного пользования: а) телеграфного, телефонного или иного снаряда, употребляемого для передачи известий, и б) железнодорожного пути, подвижного состава или предостерегательных знаков, установленных для безопасности железнодорожного движения или судоходства; за нападение на часового или военный патруль, за вооруженное сопротивление военному караулу или чинам военной и гражданской полиции, а равно за убийство часового или чинов караула и полиции.
Генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, начальники полиции в местностях, объявленных на военном положении, пользовались теми правами, которые были им предоставлены при объявлении положения чрезвычайной охраны, и подчинялись военному руководству.
После Октябрьской революции правовой режим военного положения неоднократно вводился в период Гражданской и Великой Отечественной войн. Так, в связи с нарастающей угрозой иностранной интервенции был принят Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 30 ноября 1918 г. "Об образовании Совета рабоче-крестьянской обороны" <1>.
--------------------------------
<1> Декрет предусматривал установление военного режима, т.е. режима суровой трудовой дисциплины, отвечающего положению страны, которую "враги империалисты вынудили превратить в военный лагерь", одновременно в армии, на флоте, в продовольственном и транспортном деле, а также в военной промышленности. Для проведения указанных мер путем объединения усилий военного ведомства, чрезвычайной комиссии по производству, ведомства путей сообщения и продовольствия был создан один из чрезвычайных органов Советской республики - Совет рабоче-крестьянской обороны.
14 ноября 1920 года Всероссийским центральным исполнительным комитетом и Советом труда и обороны было принято Постановление "О местностях, объявленных на военном положении". Его особенностью являлось своеобразное сотрудничество в местностях, объявленных на военном положении, между военной и гражданской властью. Общее руководство по организации режима военного положения возлагалось на гражданскую власть в лице народного комиссара внутренних дел, а на местах - на президиумы губернских исполнительных комитетов.
Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского Союза объявлять военное положение "в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности" были реализованы в первый день Великой Отечественной войны. Оно было введено практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года "О военном положении" определялся не только порядок его объявления, но и порядок реализации. В его основу был положен ранее приобретенный опыт, а также практика государственного строительства на данный период времени. Главное содержание этого режима заключалось в: переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию этого режима; расширении подсудности военных трибуналов; установлении повышенной ответственности военнослужащих и граждан по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.
Так, военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии - высшее командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять все чрезвычайные меры, перечисленные в Указе "О военном положении". В местностях, объявленных на военном положении, значительно расширялась подсудность военных трибуналов <1>.
--------------------------------
<1> В Указе давался перечень видов преступлений, рассмотрение которых подпадало под юрисдикцию военных трибуналов. К ним относились дела о: государственных преступлениях; преступлениях, связанных с охраной общественной собственности; преступлениях, совершенных военнослужащими; разбое; об умышленных убийствах; насильственном освобождении из мест заключения и из-под стражи; об уклонении от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивлении представителям власти; о незаконной покупке, хранении оружия, а также о хищении оружия.
Для осуществления мер военного положения военные власти имели право издавать обязательные для всего населения постановления, отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным организациям, учреждениям, а также требовать от них безусловного и немедленного исполнения этих постановлений и распоряжений.
Предыдущий отечественный и зарубежный опыт введения и реализации специальных (особых) правовых режимов позволил более последовательно, полно и логично приступить к формированию института военного положения в современных условиях.
В настоящее время военное положение определяется как "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (п. 1 ст. 1 ФКЗ "О военном положении"). Таким образом, основанием введения в действие этого Закона является наличие реальных внешних угроз.
Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения.
В теории права метод правового регулирования понимается как совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой. Он применяется для регулирования управленческих отношений, где субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу.
Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.
Акты прямой агрессии - вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные или морские воздушные силы (флоты); нарушение установленных международным соглашением условий военного присутствия на территории другого государства. При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является.
Соучастие в агрессии - предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН, Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия.
Значительно более сложным представляется определение непосредственной угрозы агрессии, которая также рассматривается в качестве одного из оснований для введения военного положения.
Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ "О военном положении"), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы закон дает перечень этих обстоятельств.
Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:
вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;
бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;
блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;
действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;
засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.
По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации помимо перечисленных "другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии".
"Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации".
28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию N 1373, согласно которой акты международного терроризма рассматриваются как угроза для международного мира и безопасности. В ней была подтверждена необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с этими угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами.
8 октября 2001 г. посол США при ООН передал специальное послание в Совет Безопасности. В нем американские власти предупредили мировое сообщество о том, что оставляют за собой право нанесения удара по любой стране или группировке, которая окажется причастной к международному терроризму.
Подготовленный группой экспертов доклад "Право на защиту" и распространенный среди участников декабрьской (2001 г.) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения, а затем и принятия соответствующей резолюции, содержит следующий основной вывод <1>.
--------------------------------
<1> Чубченко Ю. ООН готовит гуманитарную интервенцию // Коммерсантъ. 2001. 20 дек.
В качестве крайней меры "военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения". Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН.
Такой вариант воздействия международного сообщества на "непослушные государства" привел к появлению парадоксального по своей сути термина - гуманитарная война. Фактически речь идет о реализации норм международного права по ограничению суверенитета государства с целью достижения международной стабильности. В этом процессе есть определенные нюансы, способные при развитии определенных сценариев привести к нарушениям, по сути, установленных мировым сообществом не только норм чрезвычайного законодательства, но и механизма его реализации <1>.
--------------------------------
<1> Ряд специалистов предлагает пересмотреть пункт 7 статьи 2 главы 1 Устава ООН, в котором провозглашается принцип невмешательства "во внутреннюю компетенцию любого государства". Другие считают это опасным шагом. (См., например: Зорькин Валерий. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля.
Не все государства оговаривают возможность введения правового режима военного положения только одними внешними угрозами. Например, в Польше установлено родовое понятие "чрезвычайного режима", включающее чрезвычайное положение; военное положение и состояние войны. Определен и разработан механизм реализации различных его видов. На конституционном уровне определены основания их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального законодательства (в законах, декретах) конкретизирована содержательная часть этих режимов.
Продолжающаяся более века дискуссия о том, несет ли глава государства за свои действия юридическую ответственность, большинством демократических государств решена отрицательно (Россия в их числе). Для действующих президентов на конституционном уровне предусматривается возможность только политической ответственности в форме объявления импичмента, имеющая сложную процедуру ее реализации с задействованием законодательной и судебной ветвей власти в определенной последовательности и в определенные сроки.
Например, ст. 90 Конституции Итальянской Республики предусматривает, что "Президент Республики не ответствен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию" <1>.
--------------------------------
<1> Современные зарубежные конституции: Учебное пособие. М., 1992. С. 125.
Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях он вводится указом Президента Российской Федерации, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента:
обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;
дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение;
границы территории, на которой вводится военное положение.
Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.
Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В "силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации" этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.
Решение о неутверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального Собрания Российской Федерации. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты или вводящие в действие Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" и "О военном положении".
Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Выступая субъектом управления, государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, "аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы" <1>. Выделяются три основных метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивные или фактические) направлено на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств.
--------------------------------
<1> Зарицкий А.В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства // Государство и право. 2004. N 2. С. 98 - 104.
ФКЗ "О военном положении" определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и в то же время совершенствовании (в силу диалектического развития общества) используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режима военного положения преследует цель поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, защиты граждан при наступлении военной угрозы.
Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, могут применяться следующие меры (ст. 7):
усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;