Нормативные акты.
ППВС от 29.11.2007 № 48 «О практике рассм-я судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части». В бол-ве субъектов РФ приняты з-ны субъектов о НПА или ПА, которые дают определение нормативным актам.
НПА – правовой акт, содержащий нормы права. Правовой акт – официальный письменный документ, содержащий нормы права или ненормативные предписания, принятые в порядке, установленном законодательством. Норма права – рассчитанное на неоднократное применение, создающее, изменяющее, отменяющее права и обязанности в отношении неопределенного круга лиц.
Указанные нормы могут быть в акте, а могут быть в его приложении.
11.02.2011
С т.зр. юр.техники в подавляющем числе случаев, нормы права, направленные на непосредственное регулирование отношений, содержатся не в самом акте (как правило приказ), а в приложении. Приложения к НА являются их неотъемлемой частью. Из этого вытекает, что все правила, касающиеся регистрации и опубликования, которые относятся к самому НА, распространяются и на приложения. Гос.регистрацию в МинЮсте проходит не только приказ, но и приложение, публикуются вместе и рассматриваются как 1 НА. Соответственно если опубликован приказ, но не опубликовано приложение, до то того, как будет опубликовано приложение, НА опубликованным не считается.
При этом с т.зр. формы акта наблюдается забавная двойственность: сам акт, как правило, имеет форму приказа (в 97%) , приложение же, содержащее регулятивные нормы, как правило, называется по-другому: положение, инструкция, административный регламент, просто регламент и т.д.
Признаки:
1. НПА – всегда письменный документ. Исключений нет. Связано это с требованиями об обязательном официальном опубликовании.
2. Официальный документ, т.е. он издается от имени органа публичной администрации, наделенного нормотворческими полномочиями. См. функцию нормотворчества в системе ФОИВ. При этом, проверяя наличие нормотворческих полномочий, нужно помнить, что нормотворческие полномочия бывают разными. Полномочиями на издание внешнеаппаратных НА обладают только те ОИВ, которым это право предоставлено (министерства, служба и агентства, которым закрепили это право). Внутриаппаратные акты могут принимать любые ОИВ (утверждение положения о структурных подразделениях, регламент внутренней организации деятельности).
3. НА содержит правовые предписания общего характера, рассчитанные на неоднократное применение в отношении индивидуально-неопределенного круга лиц.
Особенности:
- есть такая категория актов как смешанные, которые содержат в себе как индивидуальные предписания, так и нормы права. Если в правовом акте содержится хотя бы одна норма, то акт в целом с т.зр. его регистрации, опубликования, требований к оформлению, акт в целом является нормативным. При этом с т.зр. оспаривания ситуация носит двоякий характер. Если оспаривается весь акт, то оспаривается в целом как нормативный акт. Если оспаривается по частям (конкретная норма права внутри акта) – также оспаривается как нормативный. А если оспаривается законность индивидуального предписания, содержащегося в тексте акта => оспаривание пойдет как оспаривание индивидуального акта.
- если акт воспроизводит положения вышестоящего нормативного акта, то тем самым новую норму права он не создает. Из этого вытекает два вывода: воспроизведенное положение как норма права не м.б. оспорено; акт, содержащий в себе только воспроизведения норм права, уже закрепленных в вышестоящем акте, нормативным актом не будет.
- есть довольно широкая категория индивидуальных актов, затрагивающих индивидуально-неопределенный круг лиц. => не основание для отнесения к числу нормативных. Надо проверить, является ли он результатом разрешения конкретной ситуации. Если да – ненормативный.
- изменения в нормативный акт – всегда нормативный акт. Есть ситуации, когда изменения, вносимые в нормативный акт, являются ненормативным актом. П: судебные решения по отмене актов, а также отмена актов вышестоящим органом.
4. НПА д.б. принят в пределах компетенции того органа, который его издал. => см.положение об органе, где все предметы ведения органа перечислены. Позиция МинЮста: если нормативный акт прямо не поименован в положении, то орган не имеет полномочий его принимать. Из текста положения об органе должно прямо следовать полномочие издать НА.
Также нужно смотреть, не вышел ли НА гос.администрации за границы своей подзаконности. Ограничение прав и свобод чел-ка и гр-на не м.б. установлено подзаконным актом. Возможны более сложные ситуации: когда гос.администрация подзаконными актами начинает регулировать отношения, которые по своему характеру подлежат регулированию на законодательном уровне. Общее правило: акт гос.администрации д.приниматься в соответствии с законом, а лучше на основании и во исполнение закона, когда закон прямо возлагает обязанность на профильный орган принять нормативный акт. => элемент контроля законодательного органа за ОИВ. Такой подход, когда администрация может принимать НА на основании и во исполнении з-на – в деликтном зак-ве. П: КоАП. Какие акты могут быть приняты во исполнение КоАП.
5. НА д.б. издан в опред.форме. Для Правительства – только постановления. Для ЦФОИВ – НА м.издаваться в форме приказов, положений, правил и инструкций. При этом в подавляющем большинстве сам акт называется приказ, а название приложения м.варьироваться. Дифференциация установлена приказом Министерства Культуры от 8.11.2005 «О типовой инструкции по делопроизводству в ФОИВ». Положение – это статутный акт, определяющий правовое положение органа/структурного подразделения. Или положением м.называться акт, устанавливающий правила по вопросам, отнесенных к компетенции ФОИВ => установление материально-правовых норм. Правила – нормы, устанавливающие правила и требования, обязательные для выполнения. Носят в большей степени технический характер и устанавливаются внутри системы организационной подчиненности. Инструкция – излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения каких-либо материально-правовых норм. Процедурный акт.
С т.зр. формы возможны приставки к положениям, правилам и инструкциям:
- временные (правила/инструкции). Сам НА, которым утверждаются правила/инструкции, определяет, до какого времени акт действует.
- типовые (положения, правила, инструкции). В этом случае предполагается, что иными профильными органами д.б. приняты свои акты на основе типового. Т.о. утвердив типовое положение о департаменте фед.министерства, создается своего рода рамочное регулирование.
6. особый порядок разработки, принятия и вступления в силу. (Нормотворческий процесс). Нормативную основу здесь составляют Постановления Правительства от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки НПА ФОИВ и их гос.регистрации»; Приказ МинЮст от 4.05.2007 №88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки НПА ФОИВ и их гос.регистрации».
Сам нормотворческий процесс состоит из след.стадий:
- принятие решения о подготовке проекта НА, при этом инициатива м.исходить как от самого органа, который уполномочен принять этот НА, так и от вышестоящего органа или вытекать из требований законодательства. Подчиненные органы могут выйти только с предложением.
- подготовка проекта. Определяется ответственный исполнитель, который непосредственно будет готовить проект. Это не обязательно орган, который впоследствии будет принимать этот акт. Акт правительства может готовиться в министерстве, акт министерства - в профильной службе. После этого внутри подготовки проекта осуществляется сбор информации о действовавших и действующих НА, регулирующих эти отношения. Анализируется судебная и административная практика.
- написание самого текста в соотв.с правилами юр.техники для соотв.вида НПА. Правил нормотворческой техники в РФ нет. Единственный источник регулирования – традиция.
- экспертизы проекта: обязательные и факультативные. Обязательной является правовая экспертиза и антикоррупционная экспертиза, которая является частью правовой.
- принятие или подписание акта. Если орган единоначальный, то акт принимается путем подписания рук-лем. Если коллегиальный – процедура принятия, как правило, голосование.
- факультативная стадия гос.регистрации. 3 вида актов, которые подлежат гос.регистрации:
НА, затрагивающие права и свободы чел-ка и гр-на;
регулирующие правовой статус организаций;
НА, носящие межведомственный хар-р.
Регистрацию осущ.МинЮст.
- официальное опубликование. Правительство - «Рос.газ.», СЗ РФ, для остальных актов – «Рос.газ» и «Бюллетень НА ФОИВ». Первое опубликование – в офиц.источнике. М.б. или там, или там.
7 дней для правительственных, 10 – для остальных => вступление в силу.
Существуют акты общего характера, рассчитанные на однократное применение, но распространяют свое действие на индивидуально-неопределенный круг лиц. П: ПП, устанавливающее правила переноса праздничных и выходных дней на текущий год. Подлежит применению 1 раз, но при этом распространяется на всех. Оспариваются как нормативные акты.
Виды актов государственной администрации:
1. по уровню публичной власти, на которой принимается акт:
- РФ
- субъекты
- муниципалитеты
- локальные акты
2. по форме акта
- приказ
- положение
- правила
- инструкция
3. по порядку принятия
- единоначально
- коллегиально
- совместно несколькими органами. Каждый орган принимает в зависимости от своей организации деятельности. Совместный акт на уровне субъекта может быть принят коллегиально и единоначально.
- одним органом по согласованию с другим. Принятие актов в порядке согласования является формой контроля за законностью издания актов. Отличие от предыдущего порядка: здесь обсуждает 1 орган, а другой орган либо согласует, либо отказывает. В предыдущей ситуации – оба органа обсуждают.
4. по цели принятия
- правоустанавливающий характер, когда закрепляются правила поведения, права или обязанности
- формализационный характер, когда НА конкретизирует положения вышестоящего НА.
- интерпретационные акты = акты толкования. Нужно отграничивать акты толкования, являющиеся НА от актов толкования, не явл. НА (инструктивные письма, телеграммы).
5. по сроку действия
- срочные
- бессрочные.
Срок м.б. определен наступлением какого-либо события, до конкретной даты или до издания опред.акта.
Специфика: нет ограничений по событиям (м.б. событие, которое может не наступить).
Для индивидуальных актов деление сводится к критерию выполняемой функции:
- юрисдикционные акты, т.е. акты, разрешающие спор. => разрешение административной жалобы на незаконные действия/решения; привлечение к ответственности: дисциплинарной или административной. Процедура издания предполагает относительную независимость субъекта, принимающего акт; наличие нескольких сторон, выступающих в качестве процессуальных оппонентов; возможность представлять доп.доказательства и более жесткие требования к оформлению решения.
- индивидуальные акты, принимаемые в рамках контрольно-надзорных процедур, имеющие форму предписания. В большинстве случаев данные акты основываются на промежуточных документах, фиксирующих выявленное нарушение (как правило, акты проверки).
- правореализационные акты, которые издаются в результате реализации гражданином своих прав и закрепляют приобретенный лицом спец.статус или право.
- оперативно-исполнительные акты, принимаемые в рамках деятельности самой публичной администрации (индивид.внутриаппаратные акты).
Деление актов и индивидуальных, и нормативных, по признаку юридического качества на:
- оспоримые
- ничтожные.
Акт является оспоримым. Любой оспоримый акт является законным. Акты являются законными, пока не будет доказана их незаконность.
О том, что акт является ничтожным м.свидет-ть 2 критерия:
1. порок субъекта – когда субъект не обладает полномочиями на издание акта.
2. порок формы – когда форма, очевидно, не соответствует требованиям, предъявляемым к соотв.виду акта. П: НА не опубликован.
Последствия признания актом противореч.зак-ву: он не подлежит применению с момента принятия решения.
При признании акта ничтожным – нет последствий с момента принятия акта.
При оспаривании индивидуальных и нормативных актов действие индивидуального акта при оспаривании м.б. приостановлено, при этом в некот.случаях приостановление является обязательным (решение военного комиссариата о направлении на срочную военную службу); действие нормативных актов не приостанавливается.
16.02.2011