Конфликтов на территории бывшего СССР

За 15 лет, прошедших с момента распада СССР, практически не было ни одного локального конфликта на его бывшей территории, который не затрагивал бы национальных интересов России. Поэтому ни в од­ном из конфликтов на постсоветском пространстве Россия не может быть ни сторонним безучастным наблюдателем, ни объективным судь­ей. Одновременно никакая другая страна, кроме России, не может ре­ально выступать в роли миротворца. Запад не очень стремится к это­му в силу сложности и тяжести задач, да и сам он обнаруживает не­состоятельность в подобного рода деятельности, безуспешно пытаясь урегулировать конфликты в бывшей Югославии.

Внешнеполитические подходы России к постсоветскому простран­ству и, соответственно, к урегулированию конфликтов, за прошедшее с момента распада СССР время претерпели ряд эволюционных изме­нений.

К середине 1990-х гг. существовали по крайней мере пять концеп­ций внешней политики России по отношению к постсоветскому про­странству.

1. Узконационалистическая, отстаивающая идентификацию России в ее нынешних границах и настаивающая на отказе от различий между ближним и дальним зарубежьем.
2. Неоимперская, предполагавшая воссоздание СССР как некоего союза равноправных республик.
3. Национал-патриотическая, предусматривавшая создание союза не­равноправных субъектов во главе с Россией.
4. Либерально-космополитическая концепция, предполагавшая вос­становление СССР в форме евразийского союза.
5. Национально-либеральная, исходящая из возможности доброволь­ного (на основе референдума) объединения ряда бывших респуб­лик, включая Россию, в федеративное государство на основе цивилизационно-культурной общности.

В реальной политике России присутствовали все эти подходы, ко­торые на каждом новом этапе выступали в различных комбинациях.

Постоянная борьба этих представлений и стоящих за ними сил, ме­нявшееся их влияние на исполнительную власть — все это придавало большую подвижность российской политике, имело следствием от­сутствие в ней четких тактических и стратегических ориентиров и це­лей в отношении постсоветского пространства.

Наиболее серьезные усилия Российской Федерации по урегулиро­ванию конфликтов на постсоветском пространстве связаны прежде всего с пятью региональными конфликтами.
Одним из методов в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве, как и в мировой практике, можно считать проведение миротворческих операций (см. главу XVII). Отправной точкой фор­мирования межгосударственных правовых основ миротворчества СНГ являются:

• Устав СНГ (1993 г.);
• Соглашение «О группах военных наблюдателей и коллективных миротворческих силах по поддержанию мира в СНГ» (20 марта
  1992 г., Киев);
• Протокол «О комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и Кол­лективных сил по поддержанию мира в СНГ» (15 мая 1992 г., Таш­кент).

В развитие положений, содержащихся в этих документах, 24 сен­тября 1993 г. в Москве было подписано Соглашение «О коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техни­ческому обеспечению».

Наряду с этой работой органы Содружества прилагали значитель­ные усилия для признания мировым сообществом СНГ в качестве ре­гиона, подпадающего под положение главы VIII Устава ООН, даю­щей, в частности, право на самостоятельное использование вооружен­ных сил для предотвращения конфликтов по решению региональной организации или в соответствии с региональными соглашениями. В рамках СНГ органом, которому предоставлено такое право, являет­ся Совет глав государств. В июне 2000 г. были расширены функции Штаба в области предотвращения и урегулирования конфликтов. Не­смотря на ряд разночтений в механизме реализации этой функции (так, Устав СНГ допускает проведение миротворческих операций с одобрения заинтересованных государств-участников, а киевское Со­глашение от 20.03.92 г. устанавливает, что такие решения принимают­ся только с общего согласия), резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 34 марта 1994 г. признала (с некоторыми оговорками ряда сканди­навских и западно-европейских стран) право СНГ самостоятельно про­водить региональные операции по поддержанию мира.

Что касается собственно российской политической концепции в об­ласти урегулирования постсоветских конфликтов и миротворчества как средства их разрешения, то ее становление пришлось преимущест­венно на первые постсоветские годы, для которых была характерна эс­калация вооруженных конфликтов.

Корректировка российских установок в области миротворческих операций произошла в середине 1995 г. и была связана с изменениями во внешнеполитической доктрине РФ в целом. Они были отражены в следующих документах: прежде всего, в утвержденном Президентом РФ «Стратегическом курсе РФ в отношениях с государствами-участ­никами СНГ», а также в Федеральном законе «О порядке предостав­ления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятель­ности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (1995 г.), и касалась двух принципиальных вопросов: отношений с международными организациями по порядку направле­ния российских Вооруженных сил в зоны конфликта и целевых уста­новок России в отношении новых независимых государств.

Говоря о взаимоотношениях с международными организациями, следует отметить, что уже в послании Президента Федеральному Соб­ранию РФ в феврале 1995 г. и в «Стратегическом курсе РФ в отноше­ниях с государствами — участниками СНГ»наряду со справедливой критикой ООН и ОБСЕ за «за неоправданно скромную поддержку» российских миротворческих операций и осуждением «двойных стан­дартов» появляется положение о необходимости добиться того, чтобы «миротворчество стало плодом коллективных усилий государств СНГ путем их более адекватного участия на всех этапах деятельности по налаживанию механизма оперативного решения вопросов миротвор­чества в рамках СНГ», а также о необходимости взаимодействия с ООН и ОБСЕв этом направлении.

Эта установка была реализована в принятых в начале 1996 г. доку­ментах Совета глав государств СНГ, где были четко выражены как коллективное начало при проведении миротворческих операций, так и обязательное одобрение мер по принуждению к миру со стороны Со­вета Безопасности ООН.

Важным документом, определяющим действия России по урегули­рованию конфликтов, стал Федеральный закон «О порядке предос­тавления РФ военного и гражданского персонала для участия в дея­тельности по поддержанию или восстановлению международного ми­ра и безопасности», в котором силу закона обрело положение о том, что принудительные меры могут предприниматься Россией только по решению СБ ООН, тогда как операции по поддержанию мира могут проводиться и без решений ООН, на основании, например, междуна­родных обязательств.

Исходя из данных положений, можно выделить три группы миро­творческих операций на территории Содружества с участием России.

Первая группапредставляет собой относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи (в Южной Осетии и Приднестровье). Обращает на себя внимание тот факт, что данные операции, проводимые в рамках двусторонних меж­правительственных соглашений России соответственно с правитель­ствами Грузии и Молдовы, связаны с наибольшими проблемами в пла­не международного признания их политико-правового статуса. По обе­им операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ), а единственным гарантом урегулирова­ния конфликта остается Россия. Формальные принципы миротворче­ства нарушает и включение в состав миротворцев контингентов, пре­доставленных самими враждующими сторонами.

Во вторую группувходят миротворческие операции (в Абхазии и Таджикистане), которые по статусу являются полноценными регио­нальными миротворческими операциями СНГ. Они осуществляются на основании коллективного решения глав государств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно обновлялся и уточнял­ся), общее военное руководство ими осуществляется через междуна­родный орган — Штаб по координации военного сотрудничества госу­дарств — участников СНГ. Тем не менее, российское участие в этих операциях представляет одну из наиболее существенных сторон про­цесса мирного урегулирования. Например, комплекс разнотипных опе­раций по урегулированию ситуации в Таджикистане, помимо собст­венно операции Коллективных миротворческих сил СНГ по мандату Совета глав государств СНГ, включал:

• операцию пограничных (и приданных к ним) сил РФ по охране го­сударственной границы Таджикистана с Афганистаном и Китаем, которая осуществлялась на основе двустороннего межгосударствен­ного соглашения РФ-РТ от 25.05.1993 г.;
• действия военных контингентов Вооруженных сил Российской Фе­дерации, дислоцированных на территории Республики Таджики­стан, по оказанию поддержки правительству Республики Таджи­кистан в решении задач, связанных со стабилизацией обстановки, и в решении иных государственных задач на основе Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и РТ и дру­гих двусторонних соглашений.

К числу важнейших успехов Российской дипломатии по урегули­рованию внутритаджикского конфликта относится заключение согла­шений в декабре 1996 г. в Москве. Кроме того, несмотря на то, что фор­мально операция КМС считается завершенной и на протяжении 2000 г. происходило ее «свертывание», участие России в данном региональ­ном конфликте в других форматах (пограничное сотрудничество, со­трудничество по линии двустороннего договора с Таджикистаном) про­должается.

Аналогичная ситуация складывается и в зоне грузино-абхазского конфликта, где проводится две взаимосвязанных миротворческих опе­рации:

• миротворческая операция региональной организации (СНГ) на ос­нове мандата глав государств Содружества;
• миротворческая операция ООН на основе мандата Совета Безо­пасности ООН.

Однако, как отмечают наблюдатели, первая из них так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий кон­тингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России, что идет в разрез со сложившимися в ООН стандар­тами, согласно которым контингент, предоставляемый одной страной, не должен превышать одной трети от общего количества участников.

Третья группамиротворческих операций (например, в зоне нагор-но-карабахского конфликта) представляет собой пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой ОБСЕ (так называемая Минская группа), согласовавшей в 1993 г. мандат на проведение такой операции, но так и не сумевшей реализовать его.

Роль России в нагорно-карабахском конфликте настолько же зна­чительна, насколько и противоречива. С одной стороны, Российская Федерация активно участвует в переговорном процессе под эгидой ОБСЕ. В мае 1994 г. при прямом содействии России в зоне конфликта был установлен режим прекращения огня. С 1997 г., наряду с Франци­ей и Соединенными Штатами, Россия стала сопредседателем Минской группы и в этом качестве участвовала в подготовке трех вариантов (поэтапный и пакетный 1997 г., «общего государства» 1998 г.) реше­ния армяно-азербайджанского конфликта. Начиная с 2000 г. Россия принимает участие в урегулировании нагорно-карабахского конфлик­та в составе так называемой «карабахской тройки» (на уровне глав РФ, Азербайджана и Армении). С другой стороны, фактом, усложня­ющим как процесс переговоров по нагорно-карабахскому конфликту, так и в целом обстановку в регионе, стало приобретение Арменией российского оружия (1997-1999 гг.) на сумму более чем 1 млрд долла­ров.

Таким образом, особенностью ситуации с миротворческими опера­циями на территории бывшего СССР стало то, что их проведение в первый период, с одной стороны, заставляло Россию и рабочие органы Содружества формировать в оперативном порядке законодательную основу, опираясь на мировой опыт и современные тенденции миро­творчества, а с другой — вынуждало по различным причинам осущест­влять практически все типы миротворческих операций. Это обуслови­ло специфику постсоветского миротворчества. Его отличие от опера­ций, проводимых миротворческими контингентами ООН, состоит:

1. в отсутствии резолюций Совета Безопасности ООН и решений СБСЕ о проведении операций и параметрах политического манда­та операций на территории новых независимых государств;
2. в недостаточности политического (гражданского) контроля над действиями вооруженных сил в районах конфликта;
3. в привлечении к посреднической роли стран и сил, имеющих соб­ственные интересы в районе конфликтов;
4. в нарушении посредническими силами и контингентами принципа беспристрастности, содействии в ряде случаев интересам одной из противоборствующих сторон в ущерб интересам других сторон;
5. в выполнении в конфликтных районах политических, переговор­ных, посреднических, правовых функций представителями воен­ных контингентов, а не гражданскими властями с соответствую­щими полномочиями;
6. в отрыве военной стороны миротворческих операций от политиче­ского урегулирования конфликта.

Тем не менее, стоит отметить, что, несмотря на существующие про­блемы, Содружеству и России в целом удалось достичь заметных ре­зультатов в вопросах миротворческой деятельности, а лидирующая роль
России в урегулировании постсоветских конфликтов неоднократно отмечалась международным сообществом. Так, например, Будапешт­ский саммит ОБСЕ в 1994 г. выразил признательность нашей стране — «за решающий вклад Российской Федерации» в достижение догово­ренностей о прекращении огня в зоне армяно-азербайджанского кон­фликта — и другим членам Минской группы — «за индивидуальные усилия».