Административные реформы 1867-1868 гг. в Казахстане
ТЕМА 9. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В КАЗАХСТАНЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.
1. Административные реформы 1867-1868 гг. в Казахстане
2. Выступления казахов Уральской и Тургайской областей, Мангышлака против колониальных реформ
3. Переселенческая политика царизма в Казахстане
4. Культура Казахстана во второй половине XVIII-XIX вв.
После завоевания Южного Казахстана и Средней Азии в правительственных кругах Российской империи остро встал вопрос об их управлении, учитывая этнический состав населения, различный уровень социального и экономического развития.
До середины 60-х годов XIX века вопросы, касавшиеся Казахстана и Средней Азии, рассматривались в основном Западно-Сибирским и Оренбургским генерал-губернаторами, как “уполномоченными представителями российского императора”. К середине 60-х годов были внесены изменения в административную систему управления оренбургскими и западносибирскими казахами, реорганизована система управления Букеевским ханством, созданы Алатауский окружной приказ и в 1865 году - Туркестанская область. Но система управления от этого мало изменилась. Неудобства старой системы, пассивность областной администрации, дублирование, иногда и противоречивость решений, неэффективность административного контроля и многое другое – мешали проведению колониальной политики царизма, поэтому одной из первоочередных задач внутренней и внешней политики России стало создание унифицированной системы колониального управления гибко реагирующей на запросы правительственных инстанций, промышленно-финансовых и торговых кругов России.
Первый проект, направленный на реорганизацию дореформенного управления, был выдвинут особой комиссией под председательством статс-секретаря В.П.Буткова.
Комиссия на основании данных, имевшихся в различных правительственных инстанциях, проанализировала все сведения о существующих системах управления в Казахстане и пришла к заключению о необходимости заменить все существующие системы управления в Казахстане – единой, разделив казахскую степь на две части: западную и восточную. Но система управления от этого мало изменилась. Поэтому был разработан ряд проектов по реорганизации управления. В результате был создан проект “Степной комиссии”.
Для общего направления принятой реформы имели большое значение взгляды министра Д.А.Милютина, которые он высказывал в беседах с членами “Степной комиссии”. Они заключались в том, что он отдавал предпочтение созданию военно-административного управления. Это проявилось и в отношении Д.А.Милютина к дальнейшему закреплению позиций царизма в Средней Азии и Казахстане. Так, в своем дневнике он отмечает, что “достаточно было сделать хоть несколько экспедиций на Кавказе или даже в Средней Азии, чтобы получить полное убеждение в том, как необходимо, чтобы в руках солдата было оружие…”.
Взгляды Д.А. Милютина в какой-то мере объяснились тем, что он “был энергичным человеком… тесно связанным с деловыми кругами России, прекрасно понимавшим нужды капиталистического развития российской империи и являвшимся сторонником захвата новых рынков сбыта и источников сырья для русской промышленности ”.
Эти направления деятельности военного министерства и его первого руководителя сказались на проектах комиссии и, в особенности на мнении Гейнса, который, критикуя дореформенное управление казахской степи, считал, что его недостатки исходили из “преждевременного раздвоения власти на две части: гражданскую и военную”.
Форсирование работ по созданию проекта дало результаты: проект был подготовлен, хотя к этому времени сменилась часть членов комиссии.
Наряду с работой комиссии Гирса параллельно готовились и другие проекты. Первый проект был составлен комиссией, созданной под председательством генерал-майора Романовского- военного губернатора Туркестанской области.
Другой проект был составлен “трудами управляющего канцелярией Оренбургского генерал-губернаторства действительного статского советника Холодовского”.
Разработка под руководством Романовского и Крыжановского местных проектов реорганизации административно-политического устройства Средней Азии и Казахстана не вызывалась, естественно, заботой о благе местного населения, а объяснялась амбициями местных чиновников, которые стремились к наградам и повышениям.
Несколько ранее этих двух проектов членами комиссии Гирса был подготовлен план административно-политического устройства. В самом начале своей объяснительной записки комиссия подвергла резкой критике управление Туркестанской областью по Положению 1865 года, отмечая, что там “администрация крайне не удовлетворительная ”. Комиссия критиковала также и проект Крыжановского за выраженное в нем стремление к закреплению присоединенных территорий в составе Оренбургского генерал-губернаторства и создание административной единицы под эгидой этого же генерал-губернаторства.
Закончив в основном свой проект, члены комиссии выехали в Петербург и отдали его на рассмотрение главного штаба Военного министерства, направившего проект Д.А.Милютину.
Наряду с этим, генерал-губернатор Оренбургского края Крыжановский также направил свой проект и проект генерала Романского военному министру. Сообщая ему об этом в письме, он отмечал: “Долгом считаю покорнейше просить Вас не отказать в благосклонном распоряжении к передаче обозначенных трудов на рассмотрение комиссии, учрежденной в Санкт-Петербурге для составления положения об управлении Туркестанской областью”. 4 июля 1867 года состоялось заседание Комитета министров, которое рассмотрело все представленные проекты и предпочтение было отдано проекту комиссии Гирса.
Победа проекта комиссии Гирса объяснилось первую очередь экономическими причинами. Во-первых, он требовал меньших государственных расходов, чем другие проекты и, во-вторых, предполагал резко увеличить размер податей, собираемых с населения. Этот важный фактор, естественно, не являлся безразличным для сильно истощившейся государственной казны. Кроме того, проект комиссии Гирса был более “реальным”, с точки зрения высших правительственных инстанций.
Проект Гирса получил преобладающее значение еще и потому, что был составлен по прямому указанию двух ведущих министерств империи и даже состав комиссии был сформирован из ответственных чиновников, и поэтому непринятие проекта Гирса могло в какой-то мере сказаться на престиже руководителей этих министерств, и конечно же, они приложили максимум усилий для принятия данного проекта, и особенно Д.А.Милютин который считал, что “учреждение нового генерал-губернаторства и военного округа в самой глубине Азиатского материка было важным и решительным шагом нашей политики в этой части света”.
В том же году в Петербурге комиссия приступила ко второй части своих трудов- проектированию административно- политического устройства степей Оренбургского и Сибирского ведомств. К этому времени вновь сменилась половина ее состава. Вместо А.К.Гейнса, который по решению К.П. Кауфмана стал правителем его канцелярии, был назначен Л.Ф.Баллюзек- бывший управляющий областью оренбургских казахов, а в место В.Дандевиля, который перешел на службу в генеральный штаб Военного министерства, был назначен также военный человек- Л.Мейер.
Комиссия в новом составе используя все материалы, которые были ранее накоплены, составила проект, за исключением некоторых деталей идентичный управлению, уже действовавшему в Туркестанском генерал-губернаторстве. Но второй проект был значительно, если иметь виду количество страниц, больше, чем первый, в основном за счет объемной объяснительной записки.
Записка начинается исторической справкой о характере управления в Казахстане с середины XVIII века и переходит к критическому образу существующей в то время системы управления в степях Оренбургского и Сибирского ведомств. Комиссия в своей записке, изложив недостатки дореформенного управления, переходит к основным направлениям проекта. Здесь в ней отмечается, что:
1. Все население казахской степи, должно быть подчинено единому управлению.
2 .Во главе областей, на которые делилась территория Казахстана, назначались военные губернаторы.
3. Далее по иерархии должно было идти областное правление, соединяющее в себе власть и обязанности губернского правления, губернских управлении государственных имуществ и палат: казенной и временно гражданского и уголовного судов.
1. Области должны делиться на уезды, во главе с уездными начальниками.
2. Уезды должны делиться на волости и аулы во главе с выборными органами.
3. Содержание этих выборных власти должно лежать на самом населении.
В ведение новых преобразований должно быть произведено с “возможным сбережением”, не требуя особых новых ассигнований от государственного казначейства.
В начале 1868 года работы над проектом вступили в завершающую стадию, и он стал обсуждаться различными правительственными учреждениями и привлеченными к этому официальными лицами. Наиболее обстоятельному разбору проект подвергся и Левшиным, который считался знатоком Средней Азии и Казахстана. Принимая в целом проект, Левшин отмечал более воинственный характер казахов Младшего жуза по сравнению со Средним жузом, которые в силу этого могут и не воспринять нового положения, на что члены комиссии ответили: “что же касается до большой мягкости нравов у Сибирских киргизов сравнительно оренбургскими, то позволительно напомнить, что Кенесаринское восстание было преимущественно в сибирской степи”.
Главными целями реформ были:
1. Реорганизация управления - создание более эффективного по сравнению с дореформенным периодом административного аппарата и создание новой системы, местного “самоуправления” которая, должна была сама себя содержать.
2. Превращение Казахстана в базовый лагерь царизма для дальнейшего наступления на Центральную Азию для захвата важнейшего среднеазиатского рынка и освоения ее богатейших растительных и минеральных ресурсов.
3. Увеличение налоговых сборов для покрытия расходов на содержание войсковых подразделений и огромного количества чиновников.
4. Объявление земель Казахстана государственной собственностью- создание предпосылок для дальнейшей колонизации казахской степи.
5. Создание и развитие административно- территориальной определенности с целью облегчения административного управления и улучшения налогообложения казахского народа.
6. Распространение общеимперского гражданского и уголовного законодательства.
7. Создание новой структуры судебных органов, более гибко реагирующей на сопротивление коренного населения и своим острием направленной против их борьбы.
По новой колониальной административной реформе территория Казахстана была разделена на три генерал-губернаторства: Туркестанское, Оренбургское и Западно-Сибирское. Каждое генерал-губернаторство делилось на области. В Оренбургское генерал-губернаторство входили Уральская и Тургайская области, в Западно-Сибирское генерал- губернаторство - Акмолинская и Семипалатинская области, в Туркестанское генерал-губернаторство входили Семиреченская и Сырдаринская области. Территория Внутренней орды вошла в состав Астраханской губернии, а Мангышлакское приставство в 1870 году отошло в ведение Кавказского военного округа, позже в состав Закаспийской области.
Характерной чертой колониальной администрации являлось наделение ее военными, политическими, судебными и административными полномочиями и сочетание ее карательных функций с задачами проведения колониальной политики. В колониальных целях были установлены преимущества службы в Казахстане для администрации. Во главе областной администрации стоял губернатор, наделенный военной и административной властью. Военные губернаторы Семиреченской и Сырдаринской областей занимались и пограничными делами. Они назначались и увольнялись царем по представлению Военного министерства, а военные губернаторы остальных областей – по представлению Министерства внутренних дел, с согласия Военного министерства.
Областное правление состояло из трех отделений: распорядительного, хозяйственного и судебного и каждое возглавлялось старшим советником. Области в свою очередь, делились на уезды. В Семиреченскую область входили: Сергипольский, Капальский, Верненский, Иссык-Кульский и Токмакский позже Джаркентский уезды. В Сырдаринскую: Казалинский, Перовский, Туркестанский, Чимкентский, Аулие-Атинский, Ташкентский, Ходжентский и Джизакский уезды. В Уральскую: Уральский, Гурьевский, Калмыковский, Эмбинский уезды. В Тургайскую: Илецкий , Николаевский, Иргизский, Тургайский уезды. В Акмолинскую: Акмолинский, Кокчетавский, Омский, Петропавловский уезды
Уездные начальники назначались генерал-губернаторами по представлению военных губернаторов областей. Уездный начальник обладал административной и полицейской властью. Он контролировал исполнение законов, постановлений и распоряжений начальства, деятельность уездного аппарата управления.
По реформе 1867-1868 гг. должное внимание уделялось местному управлению. Каждый уезд делился на волости, а волости на аулы, которые состояли из 100-200 кибиток, а волости имели от1000 до 2000, иногда до 3000 кибиток.
Порядок образования волостей и аульной администрации служил также целям колонизации Казахстанского региона, которые преследовала вся реформа.
Комитет министерств утвердил проект комиссии Гирса не как постоянно действующий, а временный закон, действующий в течение двух лет. Несмотря на его временный характер и неоднократные попытки переработки, просуществовал более двадцати лет.
В реформе 1867-1868 годов, наряду с политическими и административными переменами государственного управления в Казахстане, содержались нововведения, касающиеся экономического положения в Казахстане. Так, была введена налоговая система, включающая многочисленные официальные сборы и налоги с кочевников: кибиточная подать по 3 рубля для казахов Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств, земский сбор по 50 копеек с каждой кибитки, сборы на содержание местной администрации и приезжающих царских чиновников, на народное образование, устройство дорог и мостов. Таким образом, на каждую казахскую кибитку приходилось по 5-7 рублей официальных сборов, хотя в действительности эта сумма была значительно больше из-за произвола и злоупотреблений царской администрации и местных властей.
С интенсивным развитием капитализма в России и необходимостью расширения внешнего рынка возрос интерес русского капитала к казахскому краю как богатому источнику животноводческого и минерального сырья, новому рынку для сбыта российских промышленных товаров и сфере приложения торгового, финансового и горнозаводского капитала.
Были введены ограничения радиуса летних кочевок, осуществлялся переход казахских скотоводов к постоянным зимним стоянкам, получили развитие земледелие и сенокошение, промышленность и торговля, что повлекло за собой крупные социально-экономические изменения в казахском обществе.
В ходе реализации “Временных положений”1867- и 1868гг. выяснилось, что многие вопросы колониального управления Казахстаном в них даны в общих чертах, а некоторые вопросы не нашли в них отражения. Поэтому в эти законы вносились дополнения, изменения и со временем создалась необходимость принять новые законы, в которых были охвачены все аспекты расширения и усиления колониальной администрации в Казахстане. В результате были разработаны и приняты новые законы: “Положение об управлении Туркестанским краем” 12 июня 1886 года и “Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиречинской, Уральской и Тургайской областями” 25 марта 1891 года.
“Положение об управлении Туркестанским краем” 12 июня 1886 года состоит из 331 статьи, в нем сказано, что Туркестанский край находится в ведении военного министерства и состоит из трех областей: Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской, которые делятся на волости и аулы. Во главе Туркестанского края стоял генерал-губернатор, при нем находились совет, канцелярия, управления. В новом положении были повторены все прежние права и обязанности уездных начальников. В помощь им были введены должности участковых приставов. Они имели право любого казаха, даже волостного управителя и аульных старшин за непослушание и не выполнение их распоряжений арестовать на 3-7 дней или оштрафовать на 5-15 рублей. Права и обязанности волостных управителей и аульных старшин, сроки их избрания остались без изменения. По –прежнему были оставлены народные суды- суд биев и кази.
Раздельно рассмотрены порядки поземельного устройства для нижних чинов Туркестанского военного округа , для оседлого и кочевого населения . В статье 270 сказано, что вся земля является государственной собственностью и предоставляется местному населению в бессрочное общественное пользование на основании обычаев и правил Предложения.
В 4 разделе о податях и повинностях обстоятельно рассмотрены все нюансы обложения и сбора налогов, их размеры. Кибиточная подать с каждой кибитки выросла до 4-х рублей, против прежних 2 руб.75 коп.
Земский налог оставлен без изменения -10% от урожая, но зато значительно увеличились земские сборы, как в натуре, так и деньгами.
По сравнению с Временным положением 1868 года по новому выглядит “Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиречинской, Уральской и Тургайской областями” от 25 марта 1891 года, которое состоит из 168 статей. Во введении этого закона сказано о количестве, названии и границах областей и уездов, входящих в степное генерал-губернаторство. По закону 1891 года главным начальником Степного края считался генерал-губернатор, который наделен неограниченной гражданской и военной властью. При генерал-губернаторе находилась канцелярия с большим штатом чиновников. Полновластными хозяевами в уездах по-прежнему оставались уездные начальники. Они полностью направляли всю хозяйственную, общественно- политическую жизнь на местах, управляли деятельностью волостных управителей и аульных старшин. По положению 1891 года местное управление подразделялось на управление в городах, кочевого населения, русских поселений, дунган и уйгур.
Все законоположения царизма ХIХ века по управлению казахскими землями, введенные поэтапно, по отдельным крупным регионам края, полностью и окончательно покончили с независимостью казахов и закрепили колониальное положение Казахстана.