Регіональні інформаційно-аналітичні системи органів державної влади

Розкриття питань cтворення інформаційно-аналітичних систем (ІАС) регіональних органів державного управління потребує визначення предметної області цих систем, тобто які органи державної влади слід відносити до регіональних. Виходячи з логіки розподілу системи державного управління на макро- і мікрорівень, викладеної вище при визначенні суті макрорівня, можна стверджувати, що до мікрорівня державного управління належить та частина державного апарату й економіки, яка фінансується з місцевого бюджету. На практиці це означає, що до мікрорівня належать регіональні органи та органи місцевого самоврядування — обласний і районний рівень державного управління. Отже, регіональні інформаційні системи — це інформаційні системи районних і обласних органів державної влади.

Необхідність створення інформаційно-аналітичних систем на обласному та районному рівнях державного управління викликана тим, що органи державної влади так само потребують інформаційної підтримки, як і галузеві або функціональні структури, оскільки поточна державно-управлінська діяльність органів влади і, особливо, обґрунтованість управлінських рішень багато в чому залежать від інформаційних ресурсів, якими вони володіють. Органи управління повинні в будь-який час мати абсолютно достовірну і вичерпну інформацію про регіони (на сьогодні це 24 області, Автономна Республіка Крим, два міста республіканського підпорядкування — Київ та Севастополь і 620 районів). Усього в Україні існує близько 12 тис. різних територіальних утворень, серед яких: такі, що знаходяться в структурі органів виконавчої влади районного та обласного рівня; такі, що підпорядковані регіональним органам влади, але є самостійними юридичними особами і функціонують за рахунок місцевого бюджету; госпрозрахункові, а також інші регіональні структури, підпорядковані центральним органам влади і фінансовані ними. Неоднорідність структур регіональних органів влади є однією з основних проблем на шляху створення ІАС на обласному і районному рівнях державного управління.

Раніше, 15—20 років тому, в районних і обласних центрах успішно функціонували районні та обласні госпрозрахункові інформаційно-обчислювальні центри як структурні підрозділи статистичних органів. Вони підготовлювали та передавали для державного управління значну кількість зведень (по району, області) економічних і соціальних показників. Але склад засобів обчислювальної техніки та існуючі на той час принципи централізованого оброблення даних призвели до недоцільності їх існування. З переходом на практиці до розподіленого оброблення даних районні та обласні інформаційно-обчислювальні центри були об’єднані з відповідними органами статистики. Тому сьогодні інформаційні системи районних і обласних органів державної адміністрації є слаборозвиненими, незважаючи на те, що в окремих структурах цих рівнів запроваджено вдосконалені комп’ютерні технології з використанням локальних обчислювальних мереж і виходів в глобальні мережі.

За результатами дослідження ЮНЕСКО використання інформаційних технологій в урядових структурах, очевидним є те, що уряди виділяють значні кошти на запровадження комп’ютерних технологій, розробляють спеціальні програми для інформатизації урядових структур усіх рівнів, підвищення через муніципальні органи комп’ютерної грамотності в країні. Так, наприклад, в Естонії 1 % бюджетних коштів виділяється на розвиток нових технологій, уряд країни проводить засідання в «on-line» режимі. У Канаді на урядовому сайті, одному з найпопулярніших, фіксується понад 5 млн відвідувань в місяць. Тут знаходиться доступний для всіх національний банк даних про робочі місця; 65 % дорослого населення країни має доступ до Internet. В Індії, де майже мільярдне населення має дві офіційні мови, 18 основних і 418 зареєстрованих мов, долається мовна проблема доступу до комп’ютерних технологій при цьому багато баз даних існують на місцевих мовах. У дослідженнях ЮНЕСКО підкреслюється різниця між « Internet-управлінням» і « Internet-урядом». Якщо останнє — це використання нових інформаційних технологій (НІТ) державними службами (наприклад, для обліку сплати податків), то « Internet-управління» має ширше значення — воно відбиває зростаючу роль у зміні форм взаємодії держави і суспільства.

Основною метою на першому етапі створення ІАС на регіональному рівні державного управління є збирання інформації на нижньому рівні (у населеному пункті, сільраді, на підприємстві, в місті), використання зібраної інформації для прийняття рішень на своєму рівні та її агрегування для передавання на кожний наступний рівень. Відомо, що з регіонів подається до 70 % інформації, яка слугує основою для прийняття рішень на державному рівні.

Державна політика інформатизації регіональних органів влади в Україні визначена законами України, які створюють правове поле для виконання завдань Національної програми інформатизації. Основними завданнями інформатизації державних органів на обласному та районному рівнях є:

· формування правових, організаційних, науково-технічних, економічних, методичних і гуманітарних передумов, установлення стандартів, норм і правил використання засобів інформатизації;

· застосування системного підходу щодо запровадження інформаційних технологій в сфері державного управління, при створенні загальнодержавних систем інформаційно-аналітичної підтримки діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

· формування системи національних інформаційних ресурсів, створення загальної мережі інформаційного забезпечення всіх гілок влади, локальних і центральних БД;

· забезпечення відкритості в діяльності органів державної влади і загальної доступності до державних інформаційних ресурсів, створення умов для ефективної взаємодії між органами державної влади і громадянами на основі використання сучасних комп’ютерних технологій;

· надання можливості якісного моніторингу соціально-політичної ситуації в регіонах;

· створення умов щодо функціонування органів державної влади у режимі електронного уряду, впровадження інтерактивних методів обслуговування юридичних і фізичних осіб;

· державне регулювання цін і тарифів на використання телекомунікаційних мереж для потреб інформатизації у бюджетній сфері;

· визначення пріоритетних напрямів інформатизації регіональних органів державної влади і місцевого самоврядування;

· застосування та розвиток сучасних інформаційних технологій в усіх сферах державного управління на регіональному рівні, поєднання децентралізованого і централізованого оброблення даних;

· забезпечення інформаційної присутності всіх органів державної влади і місцевого самоврядування в мережі Internet, інтеграція України в світовий інформаційний простір;

· підвищення ефективності роботи регіональних органів державної влади і органів місцевого самоврядування на основі запровадження засобів інформатизації.

Втілення в практику наведених вище принципів створення інформаційно-аналітичних систем вимагає ґрунтовного розроблення проектів організації основних її компонентів — структури системи інформаційних баз, комп’ютерних мереж, інформаційних технологій та ін.

Як уже зазначалося, структура ІАС регіонального рівня визначається виходячи з організаційної структури регіону та інформаційних зв’язків між структурними підрозділами. На районному рівні структурні підрозділи державної адміністрації (загальний відділ, відділ у справах соціального захисту населення, відділ кадрів та ін.), об’єднані локальною мережею, до якої приєднано локальні системи інших державних структур районного рівня. З району інформацію передають в обласні державні адміністрації, де до мережі крім районів приєднано державні організації обласного підпорядкування. Обласний рівень ієрархії ІАС державного управління підпорядкований центральним органам влади.

Регіональні інформаційно-аналітичні системи органів державної влади, як і будь-які ІС, складаються із забезпечувальних і функціональних підсистем. Забезпечувальні підсистеми в них типові — це інформаційне, технічне, програмне, організаційне, правове та інше забезпечення.

Основною складовою інформаційного забезпечення є інформаційна база, яка, за прийнятою концепцією, в ІАС регіональних органів влади поділяється на зовнішню та внутрішню.

Зовнішня ІБ визначається як сукупність вхідних і вихідних повідомлень. Вхідні повідомлення слід розглядати по відношенню до кожної локальної системи — це вхідні паперові та електронні документи, які надходять до районної чи обласної державної адміністрації. Перелік їх значний і різноманітний, навіть якщо не враховувати повідомлення юридичних і фізичних осіб і громадян, які направляються в державні служби, котрі не є структурними підрозділами районних чи обласних державних адміністрацій. Вхідні повідомлення до регіональних органів влади за джерелами надходжень і функціями управління можна класифікувати на нормативні, розпорядчі, планові, звітні (регламентні звіти), аналітичні таблиці, запити, відповіді, інші інформаційні повідомлення.

Рис. 2.2. Схема структури ІАС регіональних органів влади

1 — управління обласних державних організацій; 2 — організації та підприємства, підпорядковані обласній державній адміністрації; 3 — відділи районної державної адміністрації; 4 — організації та підприємства, підпорядковані районній державній адміністрації; 5 — підрозділи організації та підприємства, підпорядковані обласній державній адміністрації; 6 — підрозділи організації та підприємства, підпорядковані районній державній адміністрації

Вихідні повідомлення класифікують: за формою подання —видаються на екран, до друку, для передавання по мережі; за призначенням — видаються спеціалістам і керівникам, для записування в БД чи для передавання у вигляді звіту на верхній рівень управління; за змістом — регламентні звіти, форму яких встановлено, аналітичні таблиці і графіки, форми яких задає користувач, відповіді на запити (фігурують найчастіше, оскільки ІАС регіональних державних органів певною мірою функціонують як інформаційно-пошукові системи).

Внутрішня ІБ є сукупністю центральних і локальних БД. Центральні БД створюються в районних і обласних державних адміністраціях. По суті, вони є інформаційно-довідковими, оскільки в них нагромаджується і підтримується зведена та аналітична інформація для керівників районної і обласної державної адміністрації. Враховуючи те, що джерела інформації територіально розподілені, ІАС районного і, особливо, обласного рівнів мають бути корпоративними і створюватись як інфраструктура, в якій підтримуються процеси збирання вхідної інформації на місцях і розміщення її після попереднього оброблення в сховищах даних. Тут нагромаджується нормативно-довідкова, оперативна та архівна інформація. Нормативно-довідкова інформація (НДІ) — це законодавчі і нормативні акти, рішення і розпорядження регіональних органів влади, державні класифікатори і відомчі та локальні довідники.

У процесі розвитку ІАС регіональних органів влади вирізняють такі послідовні етапи формування БД нормативно-довідкової інформації:

· створення інтегрованого сховища показників соціально-економічного стану регіону в розрізі видів економічної діяльності, адміністративно-територіального устрою, календарних інтервалів;

· створення інтегрованого сховища відомостей про фізичних осіб на БД податкової служби, паспортної та інших служб;

· створення сховища даних про нерухоме майно;

· створення кадастрів земельних ресурсів, лісів, водойм, територій;

· створення сховища даних з містобудування тощо.

Оперативна інформація в БД класифікується за змістом, призначенням і термінами подання. Архівні БД поповнюються файлами зі звітними показниками за попередні календарні періоди. Для підтримки та оброблення інформації сховищ даних регіональних органів державної влади доцільно використовувати програмні продукти Oracle Express, динамічні системи SQL-запитів і технології оперативного аналізу — OLAP. Консолідовані БД повинні функціонувати в реальному режимі часу та уможливлювати надання відповідей на запити чи формування зведень, необхідних для підтримування рішень керівників державних адміністрацій.

Локальні БД створюються на функціональних АРМ працівників районних і обласних державних адміністрацій, а також у низових структурах цих органів. Вони підтримують файли НДІ в межах їхньої доцільності і файли оперативної інформації, яка тут проходить первинне оброблення і передається в центральні БД. Локальні БД організують у межах функціональних підсистем.

Функціональні підсистеми в інформаційно-аналітичних системах районного та обласного рівнів виділяють відповідно до функцій цих органів і переліку їхніх структурних підрозділів. Сферами державного управління є економічна, соціальна та адміністративно-правова.

В економічній сфері управління розв’язуються задачі, пов’язані зі складанням і контролем за виконанням бюджетів (місцевого, державного, зведеного), формуванням статистичних зведень про роботу підприємств та інші аспекти економіки регіону, розвиток підприємницької діяльності, а також розроблення і контроль виконання цільових програм, державної регіональної економічної політики.

У соціальній сфері на рівні регіону інформаційні технології застосовуються для визначення планових і фактичних показників за напрямами соціального захисту населення, охорони здоров’я, освіти, культури. У відповідних функціональних підрозділах районної і обласної державної адміністрації на функціональних АРМ використовуються спеціальні пакети програм для розв’язування конкретних задач. Так, у сфері соціального захисту для державної адміністрації формуються зведення про: нараховану і виплачену пенсію; ринок праці та організацію зайнятості населення; виплату субсидій; соціальні допомоги інвалідам й іншим громадянам, які її потребують, а також зведені показники про ринок праці. Оброблювані дані є результатом проведених обстежень. Це передусім статистика цін і тарифів, результати обстеження домогосподарств, економічної активності населення тощо.

Значною проблемою на шляху створення ІАС регіональних органів влади є інтеграція всіх локальних систем автоматизованого оброблення інформації, які функціонують у регіоні. За існуючими на теперішній час концепціями, найефективнішим шляхом такої інтеграції є створення в регіонах корпоративних систем для підтримки державного управління. Розвиток корпоративних технологій відкриває перспективу автоматизації підтримки прийняття рішень на основі інтегрованого сховища даних, нагромадження оперативної інформації в БД локальних системах регіону. При цьому інформація сховища поповнюється регулярно і розміщується в хронологічному порядку. В основу створення корпоративної системи мають бути покладені такі концепції:

· нагромадження в сховищі даних для генерації нерегламентованих запитів, видача результатів у вигляді різних звітів, а також відображення їх через геоінформаційний інтерфейс з реалізацією алгоритму просторового аналізу;

· многомірний аналіз даних, який дає змогу організувати агреговану інформацію із сховища у вигляді гіперкубічної моделі та забезпечити її аналіз, у тому числі формування кросс-табличних звітів і діаграм ділової графіки;

· на основі алгоритмів інтелектуального аналізу здійснювати пошук залежностей в нагромадженій інформації.

Значного поширення в управлінській діяльності урядових структур набули ситуаційні центри, що належать до класу систем групової підтримки рішень. Основний режим роботи в ситуаційному центрі — аудіо- і відеодіалог, що забезпечується спеціальними комп’ютерними засобами за розробленими сценаріями. Загальна технологія робіт у ситуаційних центрах спрямована на реалізацію таких функцій:

· ведення колективного діалогу великої кількості учасників нарад;

· образно-графічне і геоінформацйне подання об’єктів і предметів наради, що доповнюється необхідними текстами і таблицями;

· динамічне проведення експрес-аналізу та оцінювання стану ситуації і альтернативних рішень, що пропонуються керівниками відповідних відомств та експертами — учасниками нарад.

Основу технічного забезпечення ситуаційних центрів становлять комп’ютерні системи, сучасні засоби зв’язку. Вони значно прискорюють роботу на найскладніших ділянках аналітичної діяльності (наприклад, у процесі аналізу та оцінювання оперативної обстановки в тій чи тій надзвичайній ситуації, обробленні соціально-економічної інформації, підготовленні звітів, формуванні оперативних довідок і доповідей).

Можна констатувати, що найбільш перспективним (але дорогим) напрямом інформатизації структур державного управління є системи підтримки прийняття групових рішень. В Японії, США і державах Західної Європи накопчено значний досвід з використання таких систем у ситуаціях, де рішення приймаються голосуванням. При цьому інформатизація регіональних органів влади має розглядатись як постійний технологічний процес, що забезпечує своєчасне оброблення інформаційних запитів і сприяє виробленню й прийняттю рішень у державному управлінні.