Тема 11. ОКТЯБРЬСКАЯ РЕВОЛЮЦИЯ И СОЗДАНИЕ ОСНОВ СОВЕТСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ

(1917-1920 гг.)

1. Формирование советского государственного аппарата. Конституция 1918 г.

2. Новые принципы управления экономикой.

3. Реорганизация судебной системы.

4. Чрезвычайные органы власти и управления периода гражданской войны.

1. Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г

Можно выделить три этапа законодательного оформления новой государственной системы:

- II Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (октябрь 1917 г.) провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, избрал новый состав ВЦИК и сформировал Совет народных комиссаров как временное правительство России;

- III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.) принял неутвержденную Учредительным собранием «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа» и утвердил постановление «О федеральных учреждениях Российской республики»;

- V Всероссийский съезд Советов (июль1918) принял Конституцию РСФСР.

Большевики, придя к власти, создали принципиально новую систему государственного управления. Был осуществлен слом старого государственного аппарата: постепенно упразднены Государственный Совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, ликвидирована старая система судопроизводства. II Всероссийский съезд Советов, провозгласив себя единственным законным высшим органом государственной власти в России, наметил программу первоочередных задач: демократический мир, безвозмездная передача помещичьих земель в распоряжение крестьянских комитетов, доставка хлеба в города, гарантированное право на самоопределение нациям и народностям, населявшим Россию. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных народных комиссариатов.

В целях расширения социальной базы новой власти большевики вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В ноябре 1917 г. создана правительственная коалиция, в которой левые эсеры получили 7 мест. Этот блок оказался недолговечным (в марте 1918 левые эсеры в знак протеста против Брестского мира вышли из Совнаркома), но он позволил большевикам решить важнейшую стратегическую задачу – объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов, где был избран новый ВЦИК в составе 160 большевиков и 125 левых эсеров. Сам съезд являлся в некотором смысле альтернативой Учредительному собранию, незадолго до этого распущенному большевиками. Учредительное собрание, в составе которого преобладали эсеры (большевики получили около четверти голосов), отказалось утвердить декреты II съезда Советов, а также «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа». Была принята повестка, предложенная правыми эсерами; большевики и левые эсеры покинули собрание, после чего оно утратило кворум. На следующий день декретом ВЦИК Учредительное собрание было распущено как избранное по спискам партий, составленным до октябрьской революции, и поэтому устаревшим. III Всероссийский съезд Советов утвердил этот роспуск и устранил из текстов советских законов ссылки на их временный («вплоть до созыва Учредительного собрания») характер. Тем самым было фактически установлено единовластие Советов. Съезд утвердил все документы, предложенные ВЦИК, в том числе «Декларацию...», ставшую временной конституцией Советской России.

Одновременно съезд получил ВЦИК разработать проект постоянно действующей конституции; в соответствии с этим 1 апреля 1918 г. начала работу конституционная комиссия под председательством Я.М. Свердлова. При численном преобладании большевиков были последовательно отклонены предложения левых эсеров о территориальном принципе федерации; о максимальной децентрализации управления; о корпоративном построении Советов и изъятии у них политических функций, о слиянии ВЦИК и Совнаркома.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР. Конституция провозглашала Советское государство диктатурой пролетариата; закрепила первые экономические преобразования Советской власти: национализацию земли, ее недр, лесов, промышленности транспорта, банков. Россия объявлялась федерацией «национальных республик и областных союзов».

Высшим органом власти с неограниченными полномочиями объявлялся Всероссийский съезд Советов. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение конституции.

В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал народные комиссариаты, руководил деятельностью Советов на местах.

Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменить или приостановить любое решение правительства. В действительности с первых месяцев Советской власти происходило перераспределение законодательных полномочий между ВЦИК и Совнаркомом: с1917 по 1922 годы СНК принял 2248 декретов и постановлений, ВЦИК - 623. ВЦИК постепенно превращался в орган, регистрирующий решения правительства.

Совет народных комиссаров унаследовал от прежнего режима как список министров – наркоматов (впоследствии дополненный), так и принцип построения управленческого аппарата – отраслевой, территориально-производственный, функциональный. Характерная черта наркоматов послеоктябрьского периода – большое количество структурных частей, многоступенчатость их соподчинения. У наркоматов находились все нити оперативного управления, чем было положено начало феномену «министерской власти».

Местные Советы в первые послеоктябрьские месяцы пользовались значительной автономией: сами определяли структуру своих исполнительных органов и основные направления их деятельности. Конституция РСФСР 1918 г. узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на местах. Высшими органами власти в области (там, где они создавались), губернии, уезде, городе и волости объявлялись соответствующие съезды Советов. Определялись порядок созыва этих съездов и нормы представительства. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты.

Избирательная система, закрепленная Конституцией, носила ярко выраженный классовый характер. К выборам не допускались 7 категорий лиц: лица, живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы; служители культа; бывшие служащие полиции и жандармерии; члены бывшей императорской семьи; умалишенные и состоящие под опекой; осужденные в судебном порядке.

Для усиления позиции правящей большевистской партии Конституция установила некоторые избирательные преимущества для рабочих: фактически один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян. Выборы (кроме низовых Советов) были многоступенчатыми, голосование – открытым.

Окончательная унификация структуры Советов завершилась только в 1920 году, при этом список отделов их исполкомов воспроизводил структуру Совнаркома. Устанавливался принцип двойного подчинения отделов исполкома: по горизонтали – местным Советам, по вертикали – соответствующим наркоматам (еще одно проявление феномена «министерской власти»).

Как органы подлинно народного самоуправления Советы просуществовали лишь около полугода, до начала гражданской войны. Постепенно происходит свертывание самоуправленческих начал в их деятельности, усиление роли исполкомов. Уже к лету 1918 г. съезды местных Советов обнаружили свою низкую эффективность в качестве органов государственного управления. Некомпетентность делегатов, полное отсутствие у них политической культуры и опыта превратили съезды либо в митинги, либо в инструмент одобрения политики верхов. Реальные властно-управленческие функции сосредоточивались в исполкомах, а позднее - в руках их руководства. Таким образом, происходил отрыв исполнительной власти от трудящихся, ослабление контроля над ее деятельностью со стороны местных Советов.

2. Новые принципы управления экономикой

В годы гражданской войны советское правительство проводило политику «военного коммунизма». Она включала в себя такие мероприятия, как: национализация средств производства, централизация управления экономикой, продразверстка, государственная монополия внешней торговли, уравнительное распределение продуктов, отмена платы за жилье и коммунальные услуги, принудительные трудовые мобилизации и др. Активное вмешательство государства в экономические процессы потребовало создания специализированных органов по управлению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономикой отводилась созданному в декабре 1917 г. Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ).

Руководящим органом ВСНХ являлся Пленум (включал представителей ВЦИК, хозяйственных наркоматов, кооперации, профсоюзов; решал общие вопросы экономической политики), Бюро и Президиум (занимались оперативным руководством, координировали и контролировали деятельность структурных подразделений и подведомственных учреждений). В структуру ВСНХ входили отраслевые, функциональные и обслуживающие отделы. На местах создавались губернские и уездные советы народного хозяйства (совнархозы).

Расширение масштаба гражданской войны, переход к национализации целых отраслей промышленности обусловили дальнейшую централизацию управления. С конца 1918 г. началась перестройка аппарата ВСНХ. Все более значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты – главки, создававшиеся для руководства национализированными отраслями. К концу гражданской войны их было уже 52: отраслевые (Главнефть, Главметалл) и по видам продукции (Главсоль, Главспичка). В ведении губернских совнархозов осталось незначительное число предприятий кустарного типа, продукция которых имела чисто местное значение. Такая сверхцентрализованная система управления промышленностью получила название «главкизма».

Жесткая централизация управления экономикой позволила Советской власти выстоять в условиях гражданской войны, но имела весьма тяжелые для государства последствия: 1) неконтролируемый рост персонала, бюрократизацию аппарата; 2) свертывание полномочий местных Советов по управлению предприятиями на их территории. В тот период было положено начало «министерской власти».

3. Реорганизация судебной системы (1917-1920 гг.)

Первым законодательным актом, упразднившим дореволюционные органы правосудия и положившим начало созданию новой судебной системы, был Декрет Совнаркома «О суде» №1 (ноябрь 1917 г.). Содержание декрета:

- вместо мировых судей учреждались местные народные суды в составе одного постоянного судьи и двух заседателей, избираемых соответствующими Советами;

- в компетенцию местных судов входили гражданские дела с ценой иска до трех тыс. руб., уголовные дела с наказанием до 2-х лет тюрьмы.

- обвинителем или защитником мог выступить любой гражданин, пользующийся политическими правами;

- предварительное следствие велось судьей единолично;

- кассационными инстанциями являлись уездные и столичные съезды местных судей.

Дальнейшее развитие общая судебная система получила в Декрете ВЦИК и СНК «О суде» №2 (февраль 1918 г.). Для рассмотрения по первой инстанции дел, превышающих подсудность местных судов, учреждались окружные народные суды, избираемые городскими и уездными Советами. Состав окружных судов: трое судей и либо 4 (по гражданским делам), либо 12 (по уголовным делам) народных заседателей. Следствие велось коллегиально. При Советах также создавались коллегии правозаступников с функциями и обвинения, и защиты.

Практика осуществления правосудия показала необходимость повышения авторитета народных судов, упрощения их организации, расширения компетенции. Декрет СНК «О суде» №3 (июль 1918 г.) разрешил местным судам рассматривать гражданские дела с ценой иска до 10 тыс. руб. и уголовные дела с максимальным сроком наказания 5 лет тюрьмы. Но действительно крупным шагом в совершенствовании судебной системы стало Положение ВЦИК «О народном суде РСФСР» (ноябрь 1918 г.), которое установило повсеместно единую форму суда: районный суд в составе одного судьи и двух или шести заседателей. Такой суд рассматривал все уголовные дела и гражданские дела за исключением политических, руководствуясь только декретами Советской власти, а в случае их отсутствия – социалистическим правосознанием.

Новое Положение ВЦИК о народном суде (1920 г.) изменило порядок организации защиты и обвинения, а также ведения следствия. Вместо следственных комиссий вводился институт народных следователей. Функции защиты и обвинения возлагались на соответствующих специалистов, списки которых (как и следователей) утверждались местными исполкомами.

Итак, существо происходивших в судебной системе перемен можно охарактеризовать как упразднение независимости судов, сближение судебной и исполнительной власти, снижение роли профессиональных критериев при отборе судей, вторжение в судопроизводство социальных и политических мотивов. При этом формально сохранялись некоторые демократические принципы (гласность, коллегиальность, состязательность, отделение предварительного следствия от судебного процесса).

До начала 20-х годов параллельно с народными судами в крупных городах действовали чрезвычайные судебные органы – революционные трибуналы; в их компетенцию входила борьба с контрреволюцией, саботажем, мародерством. Состав ревтрибунала (председатель и заседатели, избиравшиеся местным Советом из числа ответственных политических работников) в ходе гражданской войны сократился с семи до трех человек. С мая 1918 г. работал Революционный трибунал при ВЦИК РСФСР, с 1919 г. в ведение ревтрибуналов перешли дела, расследованные ВЧК. Судебный процесс в системе ревтрибуналов имел свои особенности:

- ускоренное судопроизводство (в течение 48 часов после окончания следствия);

- свобода в выборе мер наказания, что означало частое применение высшей меры;

- ярко выраженные социальные критерии при определении наказаний.

С началом НЭПа система ревтрибуналов формально была упразднена. Однако сохранились военные трибуналы в действующей армии и военно-транспортные трибуналы в некоторых крупных городах.

4. Чрезвычайные органы власти и управления

периода гражданской войны

Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны. В этих условиях важную роль в управлении страной играли чрезвычайные органы власти, характерной чертой деятельности которых было единство военных, политических и хозяйственных функций.

Для решения задачи продовольственного обеспечения армии и городов с июля 1918 г. в деревне под руководством местных большевистских организаций создавались комитеты бедноты (комбеды). В задачи комбедов входили учет и распределение продовольствия, принудительное изъятие хлебных излишков, роспуск контрреволюционных местных Советов и подготовка новых выборов, помощь в комплектовании Красной Армии, культурно-просветительная работа. Комбеды просуществовали до конца 1918 г.

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами Советской власти на местах были революционные комитеты (ревкомы). Они создавались в тылу противника, в прифронтовой полосе и на территории, освобожденной от «белых». В первом случае ревкомы действовали подпольно и занимались диверсионной работой, революционной агитацией и пропагандой, подготовкой восстаний и т.п. Ревкомы прифронтовой полосы действовали в контакте с Советами, выполняя функции обороны и поддержания порядка. Ревкомы освобожденных территорий подменяли Советы и готовили условия для возобновления деятельности советского аппарата. По подсчетам исследователей в 1918-1921 гг. в России насчитывалось более 30 тыс. ревкомов – от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы до середины 20-х гг.

Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и в центре. Огромную роль в упрочении советской власти сыграла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), которая была создана при Совнаркоме 15 декабря 1917 г. К середине 1918 г. действовало 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК – соответствующими исполкомами Советов. Свою работу ВЧК координировала с НКВД и Наркоматом юстиции; представители этих ведомств входили в ее состав. В аппарате ВЧК были отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др. В течение 1918 г. создаются транспортные ЧК на железнодорожных и водных магистралях, особые отделы в армии и на флоте, пограничные части ЧК. С осени 1918 г. (Постановление СНК «О красном терроре») органы ЧК стали широко применять судебные репрессии вплоть до расстрела. Такая практика продолжалась вплоть до 1920 г. Таким образом, был творчески использован опыт царского режима по созданию политической полиции параллельно с полицией уголовной. С началом НЭПа ВЧК была формально упразднена, фактически - реорганизована в Главное политическое управление (ГПУ) при НКВД.

К чрезвычайным органам управления можно также отнести Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны (СРКО). РВСР под председательством наркома военных дел Л.Д. Троцкого был создан 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями и военного и морского ведомства. Требования РВСР все учреждения, организации и граждане должны были исполнять в первую очередь. Во главе фронтов и армий находились соответствующие реввоенсоветы. РВСР быстро оброс многочисленным громоздким аппаратом: к 1921 г. в его структурах было занято около 20 тыс. человек.

В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны во главе с В.И. Лениным. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.

Совету обороны представлялась «вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств страны», он был наделен верховной властью как в гражданской, так и в военной сферах. Органами Совета обороны являлись уполномоченные, направляемые на различные участки фронта и тыла. Уполномоченные Совета обороны наделялись чрезвычайными правами, в том числе правом отстранять от должности и предавать виновных суду ревтрибунала.

Чрезвычайные полномочия в условиях гражданской войны получили народные комиссариаты продовольствия, путей сообщения, военных дел (в том числе право на применение репрессий и использование вооруженной силы).

Создание подобной чрезвычайной системы противоречило Конституции РСФСР 1918 г., требовавшей, чтобы «изменение и дополнение основных начал конституции осуществлялось исключительно Всероссийским съездом Советов». Однако обстановка военного времени обусловила создание неконституционных органов власти в центре и на местах. В годы войны изменился порядок работы съездов и ВЦИК: вместо двух раз съезды, начиная с 1919 г., собираются один раз в год; ВЦИК с 1919 г. переходит на сессионный порядок работы, постоянно действующим органом ВЦИК стал его Президиум. Таким образом, властные полномочия постепенно переходят от более представительных структур к более узким.

С другой стороны, в условиях гражданской войны и разрухи развертывается процесс сращивания партийного и государственного аппарата. В ленинской работе «Очередные задачи Советской власти» (апрель 1918 г.) речь идет не о диктатуре пролетариата, а фактически о диктатуре партии, использующей Советы как один из рычагов государственного управления. В практику входят совместные постановления советских и партийных органов. Левоэсеровский мятеж 6-7 июля 1918 г. был использован большевиками для того, чтобы запретить партию эсеров и удалить ее представителей из Советов всех уровней. Это означало конец двухпартийной системы в стране.

Итак, государственность в 1917-1920 гг. не являлась диктатурой пролетариата. Это был режим диктатуры одной партии, постепенно устранявшей конкурентов. В то же время рождалась сильная министерская (наркомовская) власть, контролирующая рычаги оперативного управления. Две эти силы постепенно отодвигали конституционную власть в лице Советов. Третьим центром власти, существовавшим в силу экстремальных обстоятельств, были чрезвычайные органы.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите основные этапы законодательного оформления советской государственной системы.

2. Перечислите высшие государственные органы РСФСР по Конституции 1918 г. Назовите их полномочия.

3. Почему большевики пошли на создание федерации?

4. Расскажите об организации Советской власти на местах.

5. Какие изменения претерпела судебная система в послеоктябрьский период?

6. Сформулируйте главные принципы управления экономикой в 1917-1920 годах.

7. Была ли необходимость в создании чрезвычайных органов Советской власти, какова их роль в государственном управлении в послеоктябрьский период?

Тема 12. Государственное управление в условиях НЭПа (20-е годы)

1. Развитие государственно-политической системы в 20-е годы.

2. Образование СССР. Конституция СССР 1924 г.

3. Управление экономикой в условиях НЭПа

4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов.

1. Развитие государственно-политической системы

в 20-е годы

В 20-е годы в государственном управлении получила дальнейшее развитие тенденция к сращиванию партийных и государственных структур, наметившаяся в предшествующий период. Продолжался процесс перехода власти от одних высших государственных органов (съезд Советов, ВЦИК) к другим, более узким (Президиум ВЦИК, Совнарком), от мест – к центру.

Формально вся полнота власти действительно находилась в руках Советов. Однако, в силу ряда обстоятельств, прежде всего из-за низкого уровня политической и общей культуры масс, Советы не могли справиться с большим объемом управленческих задач и оказались подменены большевистской партией. Это противоречие между правовым положением Советов и их фактической ролью в политической системе постоянно углублялось.

Окончательно однопартийная система в нашей стране оформилась к 1922 г. РКП (б), с 1925 г. – ВКП (б) определяла на своих съездах основные направления внутренней и внешней политики государства. В период между съездами руководящим органом являлся Центральный комитет, избиравшейся съездом и ответственный перед ним. Пленум ЦК избирал более узкие руководящие органы партии – Политбюро, Оргбюро, Секретариат. Политбюро собиралось не реже раза в неделю, решая важнейшие государственные и хозяйственные вопросы. Политбюро постепенно возвышалось над другими партийными структурами.

В связи с болезнью В.И. Ленина в апреле 1922 г. учреждена должность Генерального секретаря ЦК, в обязанности которого входило руководство кадровой политикой партии. И.В. Сталин, занявший этот пост, выступал в качестве связующего звена между Политбюро, Оргбюро и Секретариатом, оказывал значительное влияние на выработку их решений, сконцентрировал в своих руках расстановку кадров в центре и на местах. Умелое использование кадровой политики составило основу необъятной власти Сталина, позволило ему встать над партией и установить личную диктатуру в стране к 30-м годам.

Система партийных органов, сложившаяся в 20-е годы, повторяла систему государственных органов. На высокие государственные должности назначались только члены партии. Чаще всего в одном лице сочетались советский работник и партийный функционер. Со временем советские органы, так же как и общественные организации (профсоюзы, комсомол, творческие союзы) превратились в рычаг управления со стороны партии. Еще одним свидетельством оформления в стране партийной диктатуры стало слияние государственных контрольных органов (Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции) с партийными (Центральной контрольной комиссией РКП (б). Это произошло в 1923 г.

К середине 20-х годов относятся попытки «оживить» деятельность Советов, падение авторитета которых стало очевидным (низкая явка на выборы). Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов (май 1925 г.). Система мер по улучшению их деятельности включала отчеты должностных лиц перед избирателями, возможность критики снизу любого избирательного органа, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управления, увеличение числа секций и комиссий при Советах и др. Однако эти меры имели лишь временный успех, так как реальный статус Советов не изменился.

Сложившаяся к середине 20-х годов система управления разъедалась бюрократизмом. Недостатки в квалификации управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 года государственный аппарат Союза СССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления.

В 20-х годах начинает формироваться советская номенклатура – группа руководящих работников, назначение которых относится к компетенции вышестоящего партийного органа. Появляются номенклатурные списки. Окончательно номенклатурный принцип руководства обществом сложился в 30-е годы и с тех пор лишь подвергался модернизации.

2. Образование СССР. Конституция СССР 1924 г.

К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи существовало несколько советских республик, связанных военно-политическим, хозяйственным и дипломатическим союзом: РСФСР, Украинская, Белорусская, Армянская, Азербайджанская и Грузинская ССР, Бухарская, Хорезмская и Дальневосточная республики. Особенность государственного управления этого периода: управленческие структуры РСФСР играли роль общегосударственных органов для союза республик. Одновременно представители республик были включены в состав высших органов власти и управления РСФСР, а республиканские компартии получили права областных парторганизаций РКП (б).

Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей. Необходимы были межреспубликанские органы, которые проводили бы интеграцию, опираясь на государственные правовые акты. Сложность решения экономических задач поодиночке подталкивала к объединению республик в федеративное государство. Этого требовали и внешние обстоятельства. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта во внешнеполитических делах.

Важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в союзное государство. В партийном и государственном руководстве существовали по этому поводу две точки зрения:

- «автономизация», то есть вхождение в РСФСР на правах автономий (при этом государственные органы РСФСР становились органами Союза) – И.В. Сталин;

- «федерация равноправных республик» – В.И. Ленин.

Победила ленинская точка зрения. 30 декабря 1922 года I Всесоюзный съезд Советов СССР принял Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик и избрал новый законодательный орган – Центральный исполнительный комитет (ЦИК) СССР. В ЦИК были избраны 4 председателя, по одному от республик: РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР (Закавказской). Совнарком Союза тогда не был образован – его функции временно взял на себя Совнарком РСФСР.

Союзные документы – Договор и Декларация - провозгласили:

- добровольность объединения;

- равноправие республик в Союзе;

- право выхода из Союза каждой республики;

- право доступа в Союз всем социалистическим республикам, как существующим, так и тем, которые будут существовать в дальнейшем.

Комиссия, образованная ЦИК СССР из представителей республик, подготовила проект Конституции СССР, а II съезд Советов СССР в январе 1924 года принял его.

Конституция СССР провозгласила высшим органом государственной власти съезд Советов СССР (1 депутат от 25 тыс. избирателей). В компетенции Съезда были любые вопросы, отнесенные к ведению Союза, в том числе: утверждение и изменение Конституции; внешние сношения и торговля; вопросы войны и мира; организация и руководство вооруженными силами; общее руководство и планирование экономики; разработка основ федерального законодательства.

Очередные съезды созывались ежегодно с 1927 г., по решению IV Всесоюзного съезда Советов – раз в два года. Предусматривался Конституцией и созыв чрезвычайных съездов.

В период между съездами верховную власть осуществлял ЦИК ССССР, состоящий из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Обе палаты были равноправны и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела количество представителей, пропорциональное численности населения.

В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному – от автономных республик Закавказской Федерации, а также от автономных областей ЗСФСР и РСФСР. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК вступали в законную силу лишь после одобрения обеих палат.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные полномочия. По Конституции он должен был избираться три раза в год. Между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоящий из 21 человека. Он образовывался из состава Президиумов Союзного Совета (7 человек) и Совета национальностей (7 человек). Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции. С увеличением числа союзных республик рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.

Для текущего управления страной ЦИК формировал союзное правительство – Совет народных комиссаров СССР. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, он также издавал декреты и распоряжения законодательного характера. Совнарком состоял из наркоматов, которые разделялись на три группы: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские), республиканские. К первому типу относились пять наркоматов: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Общесоюзные наркоматы имели в совнаркомах союзных республик своих уполномоченных представителей.

Ко второму типу относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе СССР, так и в каждой союзной республике. Их было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции.

Объединенные наркоматы создавались в сферах хозяйства, требовавших координации в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Эти наркоматы, подчиняясь ЦИК и Совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов Союза СССР.

Третий тип – республиканские наркоматы (6): юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения.

С образованием СССР союзные республики стали частью федерации и попали в подчинение ее органов власти и управления. Гарантировалось право союзных республик на постоянство территорий; изменения допускались только с согласия каждой заинтересованной республики

3. Управление экономикой в условиях НЭПа

На исходе гражданской войны (1920 г.) Совет Рабоче-крестьянской обороны был переименован в Совет труда и обороны (СТО). В 1922 г. разграничены полномочия Совнаркома РСФСР и СТО – последнему оставлены только экономические функции. В 1923 г. СТО преобразован в Экономическое совещание (ЭКОСО); во всех исполкомах Советов создавались экономические совещания для координации работы местных хозяйственных органов.

В феврале 1921 г. образовалась Государственная общеплановая комиссия при СТО – Госплан. В 1925 г. Госплан разработал единый народохозяйственный план; впоследствии Госплан начал заниматься перспективным планированием, подготовкой пятилетних планов.

В 1923 г. произошла реорганизация ВСНХ. Отраслевые главки ликвидируются. Вместо них в структуре ВСНХ создаются Главное экономическое управление (стратегические вопросы) и Центральное управление государственной промышленности (текущие вопросы). Через свои отраслевые отделы это подразделение руководило новыми хозяйственными образованиями – отраслевыми трестами. Вскоре тресты превращаются в хозяйствующие субъекты с внутренним хозрасчетом.

В начале 20-х гг. изменился статус потребительской кооперации. В период «военного коммунизма» она использовалась как вспомогательный инструмент для централизованного распределения товаров и продуктов. Была создана единая сеть кооперативов во главе с Центросоюзом, который подчинялся Наркомату продовольствия. В 1921 г. вместо продразверстки введен фиксированный натуральный налог, после сдачи которого сельскохозяйственные производители получили право обменивать излишки на нужные товары либо через кооперацию, либо на местном рынке.

Товарообменные операции передавались Центросоюзу, при этом Наркомат продовольствия устанавливал обменные эквиваленты и осуществлял контроль. Разрешение свободного обмена в 1921 г. вызвало волну «мешочничества», когда в деревни хлынули частные заготовители. Центросоюз с его ограниченными средствами не выдерживал конкуренции с частниками. Уже летом 1921 г. Центросоюз предложил перейти от натурального обмена к купле-продаже. Новый договор между Наркоматом продовольствия и Центросоюзом был заключен уже на денежной основе. Тогда же промышленные предприятия получили право продавать свою продукцию на общероссийском рынке.

В 1921-1922 гг.:

1. введен разрешительный порядок открытия торговых заведений:

2. постепенно отменялись государственные монополии на различные виды продукции и товаров;

3. разрешено использование наемного труда (до 20 человек);

4. упрощен порядок регистрации мелких предприятий;

5. проведена денационализация мелких и кустарных предприятий, а более крупные сдавались в аренду и концессии частным лицам.

В 1923 г. осуществилась денежная реформа (введен червонец с золотым обеспечением). Финансовая политика, сформулированная в эти годы Наркоматом финансов (сбалансированный бюджет, твердые налоговые поступления, активный внешнеторговый баланс), столкнулась с концепцией «диктатуры промышленности», исходящей от ВСНХ. Первая точка зрения означала курс на эволюционное и постепенное развитие с широким использованием возможностей частного сектора и кооперации. Вторая – централизованное планирование и высокие темпы экономического роста. Первый подход преобладал в начале 20-х гг., второй стал доминировать в 1926-27 гг., что привело к завершению НЭПа.

Смысл НЭПа – в сочетании свободного рынка с системой основных государственных монополий. Рыночная деятельность требовала предоставления предприятиям прав юридического лица. Постепенно возникают сложные юридические лица нескольких видов:

- акционерные общества с достаточной степенью автономии участников;

- тресты, основанные на жесткой связи составляющих частей;

- синдикаты и кооперативные объединения (промежуточный тип).

Со второй половины 20-х годов происходит постепенный пересмотр государственной политики в отношении хозяйствующих субъектов: изменение соотношения коммерческих и планово-регулирующих начал в деятельности трестов и синдикатов; ужесточение режима работы акционерных обществ, а затем – постепенное вытеснение их из экономики.

Кредитная политика. В начале 20-х гг. государство поощряло создание различных видов кредитной кооперации и обществ взаимного кредита (ОВК). Это период бурного роста ОВК и активного участия государственных хозяйственных органов в их деятельности. Все больше ОВК превращались в торгово-кредитные организации крупных оптовиков.

С середины 20-х гг. происходит переброска государственных средств из сферы оборота в производство. Сокращаются кредиты частному сектору, растут проценты по займам (сначала прекратилось кредитование частной торговли, затем – частных заготовок). В 1927 г. после широкомасштабной ревизии ОВК Наркомат финансов запретил им проводить товарно-комиссионные операции. Начинается закрытие ряда ОВК. Кредитная политика государства в 20-е годы прошла несколько этапов:

- поощрение частного кредита;

- попытки государства поставить систему под контроль;

- по мере усиления госсектора начинается наступление на частный капитал.

Ценовая политика. Выход на свободный рынок госпредприятий стимулировал погоню за прибылью. Тресты и синдикаты-монополисты вздувают цены. В конце 1922 г. создана специальная комиссия по ценам (представители ВСНХ, Наркомата финансов, Госплана, ВЦСПС, Комитета внутренней торговли). После осеннего кризиса 1923 г. ценовая политика стала согласовываться с эмиссионной, кредитной и налоговой. В практику вошли межведомственные торгово-оперативные планы. Положительную роль сыграла денежная реформа. Комитет внутренней торговли получил право установления предельных цен. С весны 1924 г. происходит плавное снижение цен на промышленные товары.

Налоговая политика. На первом этапе НЭПа существовало множество различных сборов. С 1921 г. введен промысловый налог. Государственные предприятия, перешедшие на хозрасчет, также облагались промысловым налогом, что приводило к практике многократного налогообложения. Этот порядок устранен в 1923 году (для госпредприятий). Налоговые ставки для частных предприятий постепенно росли.

С 1922 г. введен подоходный налог четкой социальной направленности (прогрессивная шкала). Обложению подлежали доходы от личного труда по найму, доходы от личного кустарного труда, доходы от владения предприятием. В 1926 г. вводится налог на «сверхприбыль» (наличие «сверхприбыли» устанавливали сами налоговые органы).

Местные налоги и сборы были достаточно многообразны: расходы на имущественное страхование, квартирный налог, налог на торговые помещения,

гербовый сбор, сборы в фонд помощи голодающим, принудительное размещение выигрышных займов и др.

Приоритеты налоговой политики в ходе НЭПа менялись от охвата большего числа субъектов к обложению групп с высокой доходностью.

К 1926 г. восстановление разрушенной за годы войны промышленности было закончено, и следующим шагом должна была стать ее модернизация, что требовало огромных капиталовложений.

Источником инвестиций стало крестьянство. Ставка сельхозналога была увеличена, закупочные цены на сельхозпродукцию понижены. Начался очередной нажим на сельское хозяйство с целью выкачивания средств, необходимых для индустриализации. Таким образом, был избран вариант развития страны, рассчитанный на стремительный рывок. Это означало конец новой экономической политики; НЭП сменила административно-командная система управления.

4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов

В 20-е годы была перестроена судебная система, учреждены адвокатура, прокуратура и нотариат, реорганизованы органы государственной безопасности и милиция.

В мае 1923 г. ВЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре. Проект закона встретил серьезные возражения: сторонники «революционной целесообразности» выступали вообще против специального органа надзора за законностью; другие члены подготовительной комиссии предлагали двойное подчинение прокуратуры: по горизонтали – местным Советам, по вертикали – вышестоящим прокурорским органам. Против этих предложений выступил В.И. Ленин, настоявший на сохранении петровских традиций.

Созданная Положением 1922 г. система прокурорского надзора выглядела так:

Компетенция прокуратуры РСФСР:

1) общий надзор;

2) поддержание обвинения в суде;

3) наблюдение за деятельностью следствия;

4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокурор республики имел право:

- входить с предложениями об отмене незаконных постановлений наркоматов;

- опротестовывать их решения в Совнаркоме и Президиуме ВЦИК;

- руководить деятельностью прокуратуры на местах.

В 1922 г. выходит Положение об адвокатуре. При губернских отделах юстиции создавались коллегии защитников (состав утверждался исполкомом губернского Совета). Члены коллегии не могли одновременно работать в госаппарате. Задачи адвокатуры: юридическая помощь гражданам и защита их интересов в суде.

В 1922 г. вышли Положения о нотариате и об арбитражных комиссиях. Положение о судоустройстве, изданное в том же году, устанавливало трехзвенную судебную систему:

- районный народный суд в составе судьи и двух народных заседателей;

- областной (губернский) суд – первая инстанция по наиболее важным уголовным и гражданским делам и вторая (кассационная) инстанция для районных судов;

- Верховный суд РСФСР, избиравшийся ВЦИК, – первая инстанция для дел особой государственной важности, кассационная инстанция для губернских судов. Верховный суд осуществлял судебный контроль над всеми судами республики. Структура Верховного суда включала две судебные коллегии (по уголовным и гражданским делам), две кассационные коллегии, военную коллегию, военно-транспортную коллегию, дисциплинарную коллегию.

Народные судьи и заседатели, в соответствии с Положением о судоустройстве, избирались из рабочих, крестьян, военных (для судьи был необходим стаж ответственной работы). Предварительное расследование уголовных дел должны были осуществлять народные следователи, состоявшие при областных (губернских) судах и Верховном суде РСФСР.

Завершением судебной реформы явилось учреждение при ЦИК СССР Верховного суда СССР (глава 7 Конституции СССР 1924 г.)

Сложившаяся система судебных и прокурорских органов, а также прокуратуры и нотариата была закреплена в основах судоустройства СССР и союзных республик, принятых ЦИК СССР в октябре 1924 г.

В 1922 г. принято Положение о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР, определявшее задачи этого ведомства следующим образом:

- наблюдение за деятельностью местных органов управления в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК;

- наблюдение за исполнением постановлений центральной и местной власти и «содействие их исполнению всеми средствами»;

- руководство организацией и развитием ЖКХ.

Структура НКВД РСФСР:

- Организационно-административное управление;

- Главное управление милиции (ГУМ);

- Центральное управление по эвакуации населения;

- Главное управление коммунального хозяйства;

- Центророзыск.

В августе 1923 г. произошли значительные изменения структуры НКВД: Организационно-административное управление, ГУМ и Центророзыск были объединены в Центральное административное управление (ЦАУ). На местах при соответствующих исполкомах Советов были сформированы административные отделы, руководившие милицией, угрозыском, осуществлявшие инспекцию мест заключения.

В 1922 г. ВЧК была преобразована в ГПУ при НКВД РСФСР с сохранением прежних функций. Тогда же в качестве органа внесудебных репрессий была создана особая комиссия НКВД РСФСР. Она получила право высылать и заключать в лагеря принудительных работ на срок до трех лет деятелей антисоветских политических партий и лиц дважды судимых.

С образованием СССР органы ГПУ объединены во всесоюзном масштабе. В ноябре 1923 г. создано Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) при СНК СССР. В непосредственном подчинении ОГПУ находились специальные воинские формирования. В 1924 г. при ОГПУ учреждено Особое совещание из трех членов коллегии с участием прокурора Верховного суда. Особое совещание могло приговорить к административной высылке и заключению в концлагерь на срок до трех лет. С 1 апреля 1924 г. Особое совещание получило право «внесудебного разбора дел и расправы с применением высшей меры наказания».

Контрольные вопросы и задания

1. Укажите причины образования СССР. В чем заключались особенности этого процесса?

2. Какие изменения произошли в системе высших органов власти и управления СССР по сравнению с системой высших государственных органов РСФСР?

3. В чем уникальность и историческое значение НЭПа?

4. Как изменилась правоохранительная система в 20-е гг.?