В XVI ВЕКЕ

РЕФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Новый этап в истории Российского государства приходится на середину XVI в. В литературе это время традиционно связывается с реформами «Избранной рады». Начало следующего этапа в развитии государственности было обусловлено целым рядом причин. Острая борьба за влияние и власть между боярскими группи­ровками во времена детства и отрочества Ивана IV привела к глубо­кому политическому кризису. Кризис власти обернулся кризисом управленческих структур. Пользуясь ослаблением центральной вла­сти, упрочили свои позиции кормленщики. Слабый контроль со сто­роны центра открывал им дополнительные возможности для зло­употреблений. К тому же в условиях борьбы за власть раздача пре­стижных кормлений превращалась в способ привлечения новых со­юзников.

Но дело не только в злоупотреблениях наместников и в эгои­стической политике борющихся группировок. Кризис был масштабнее. Он отражал потребность в реформировании государства и обще­ства, возникшую в результате существенных перемен в жизни стра­ны. В своем развитии на путях единения Московская Русь заметно продвинулась вперед. Но ее социальные и государственно-админи­стративные структуры оставались на прежнем уровне и не отвечали новым реалиям.

Реформы находились в тесной связи с внешнеполитическими вменениями. Постоянная угроза, исходящая от Казанского, Крымского ханств, могла быть преодолена при условии существования сильной и стабильной власти, способной мобилизовать материальные и военные ресурсы для отражения агрессии.

В конце 40-50-х гг. XVI в. правительство Ивана IV провело структурные реформы, повлиявшие на все стороны жизни общества и государства. Центральное место в них заняли реформы централь­ного и местного управления. Их структурообразующее значение оп­ределялось не только доминирующей ролью власти и властных струк­тур в отечественной истории. Перестройка аппарата управления про­диктовала логику преобразований в других - фискальных, финансо­вых, сословных и пр. - областях. Государственно-административные реформы выступили в роли своеобразного локомотива преобразова­ний, предопределив их направленность, содержание и темпы.

Первый и самый видимый итог административных реформ – начало интенсивного приказного строительства. Условно можно говорить о двух главных видах приказов. Это отраслевые приказы, обладавшие общегосударственными прерогативами. К ним можно отнести уже упомянутый Посольский приказ, в ведении которого была внешняя политика Русского государства. Поместный приказ контролировал оборот земли - материальную основу службы. В нем же хранились кадастровые писцовые книги, необхо­димые для фиска. Военные и административно-управленческие функ­ции сосредоточивались в Разрядном приказе. Организацией службы, обеспечением, защитой интересов приборных людей - стрельцов и пушкарей, занимались Стрелецкий и Пушкарский приказы. Полицейско-карательные задачи оказались связаны с деятельностью Разбой­ного и Земского приказов. Со временем появляются финансовые, судные, военные и административные приказы. Другой тип - территориальные приказы. Административная и судебная власть таких приказов распространялась на подведомствен­ную территорию и отдельные разряды местного населения.

Приказная система сохранила множество архаичных черт, свой­ственных государству-вотчине. Территориальный и отраслевой прин­ципы не были четко разделены; управленческие функции переплета­лись с судебными; компетенции приказов нередко совпадали и дубли­ровались. Тем не менее следует признать, что появление при­казов - веха в истории Русского государства. Дело не просто в усиле­нии централизации и бюрократизации управления. Приказы - это административные органы, сумевшие отделиться от Государева дво­ра и получить иные основания для своего развития. Спустя десятиле­тия именно приказы станут «столбовым хребтом» исполнительной власти.

Этим не исчерпывались административные преобразования середины XVI столетия. В начале 50-х гг. новый толчок получила губная реформа, начатая еще в конце 30-х гг. (первые губные грамо­ты известны с 1539 г.). На местах, на основе представительства от различных групп населения, стали формироваться особые выборные органы самоуправления - губные избы, во главе которых стояли го­ловы (губные старосты). Губные старосты занимались расследовани­ем уголовных дел. Последние изымались из ведения наместников, что отвечало интересам местного населения, нуждавшегося в быст­рой и зависимой судебной и административной власти. Старосты под­чинялись центру. Контроль за их деятельностью был возложен на спе­циальную комиссию Боярской думы и на дьяков областных дворцов.

Губная реформа была дополнена земской. В отличие от губных изб, земские избы наделялись более широкой компетенцией, глав­ная из которых была фискальная. Это предопределило подчинение земских изб Казне. Различались учреждения и в составе избирателей. Губных старост избирали преимущественно представители провин­циального дворянства, земских старост - посадское и сельское тягло­вое население.

Задачи новых учреждений сводились прежде всего к поддер­жанию правопорядка - борьбе с «ведомыми лихими людьми», к сбо­ру налогов и исполнению государственных повинностей. Поскольку местное законодательство находилось лишь в стадии становления, возникшее самоуправление первоначально во многом руководство­валось мирскими традициями.

Возникновение выборных органов самоуправления отражало общую тенденцию возрастания роли сословий в целом. Власть уже не могла игнорировать социальные требования служилых, посадских и торговых людей. Традиционный способ обращения сословных групп к власти посредством челобитья был уже недостаточен. Возникла необходимость в более совершенных формах сотрудничества и коммуникации.

Судебник 1550 г. отразил принципиально изменившуюся за пятьдесят лет после написания Судебника 1497 г. ситуацию. Если последний, опередив время, во многом продекларировал намерения правительства, то новый Судебник стал сводом действующего права. При этом Судебнику изначально был придан публичный характер. Впрочем, статьи царского Судебника, призванные ограничить и пасть кормленщиков, вскоре оказались ненужными. Правительство взяло курс на упразднение института наместников и замену их выборными земскими и губными учреждениями. Какими бы мотивами ни руководствовались при этом инициаторы решения, суть остается неизменной: было признано, что кормления принципиально расхо­дится с задачами укрепления самодержавной власти и централиза­ции. На первый взгляд, это кажется не совсем логичным. Кормлен­щики, посланные из центра, заменялись выборными органами, уже но определению зависимыми от своих выборщиков. Но не следует сбывать, что объем судебно-административных дел, находившихся в ведении кормленщиков, не шел ни в какое сравнение с тем, что при­обрели в результате реформы местного управления выборные головы и старосты. Особенно это было ощутимо в судебной и админист­ративной областях. Выборные органы выступали здесь как суды пер­вой инстанции с правом решения ограниченного круга дел.

Но куда в силу упразднения института кормленщиков делась «лишняя власть»? Она оказались сосредоточенной в Москве, в созда­ваемых приказах. Сюда же, кстати сказать, стали поступать налоги, заменившие платежи и сборы, некогда получаемые кормленщиками: наместнические «корма» трансформировались в денежный «корм­ленный окуп», взимаемый на местах земскими властями. Перерас­пределение власти и финансовых потоков оказалось одним из спосо­бов централизации, смысл которого - в расширении прав, прерога­тив и реальных возможностей верховной власти.

Упраздняя кормленщиков, реформаторы заменяли людей цен­тра местными выборными людьми. Едва ли это обстоятельство пол­ностью устраивало самодержавие. Предпочтительнее было бы иметь дело с людьми, во всем зависимыми от центра и независимыми от сословий. Но для подобной смены не было ни ресурсов, ни кадров администраторов. Местные выборные институты призваны были от­части компенсировать слабость государства, уже способного отка­заться от кормленщиков, но еще не готового создать бюрократизи­рованную, разветвленную ветвь административной, налоговой и су­дебной власти на местах. Встроенные в вертикаль власти, земские и губные органы самоуправления были призваны обеспечить функ­ционирование государственной власти в низовом звене. Это и было одним из проявлений сословно-представительной монархии, оформ­ление которой, по мнению большинства историков, приходится на годы правления Ивана IV.

Реформы «Избранной рады» привели к серьезным переменам в государственном устройстве Московской Руси. Изменились не про­сто отдельные нормы права или учреждения - перемены коснулись всей совокупности отношений и властных институтов. Сама иерар­хически выстраиваемая административная структура усложнилась и одновременно стала более действенной. Несомненный вектор всех этих перемен - стягивание власти к центру.